基于社会结构调整的群众体育公共政策取向，本文主要内容关键词为：公共政策论文,结构调整论文,取向论文,社会论文,群众体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2012-03-10
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文童编号：1000-520X(2012)04-0005-08
社会结构是一个国家或地区的基本社会形态，是观察分析一个国家或地区社会状况、社会发展水平的重要维度[1]，社会结构的调整与变化会对经济社会生活的诸多领域产生深远的影响。当前我国正处于社会结构的剧烈变迁时期，群众体育作为社会系统中的一个子系统，其发展变化也必然会受到社会结构调整的影响，进而分享社会结构快速调整带来的各种条件、机遇以及问题与挑战。作为群众体育发展重要导向的群众体育公共政策必须面对这种背景作出适时的调整与变化，才能有效引领和促进群众体育的发展。如何在瞬息万变、错综复杂的条件下保持群众体育发展的正确方向，保证发展目标的实现，也是讨论公共政策取向问题的意义所在。本文正是出于这种考虑，而以新阶段新形势下的社会结构作为考察群众体育及其公共政策发展的视角，来分析社会结构调整给群众体育领域带来的影响，并最终概括提炼群众体育的公共政策取向问题。
1 群众体育公共政策的现实意义及其未来取向的分析框架与涵义
1.1 群众体育公共政策的现实意义
制度在社会系统的秩序构建和维护中起着决定性的作用。公共政策作为公共管理的基本形式，是制度的重要内容和组成部分。在当前制度变迁与社会发展不断推进的过程中，公共政策在社会秩序构建中的职能与作用表现得越来越突出。公共政策在群众体育工作中的意义主要体现于在当前社会发展的特殊背景条件下公共政策本身的职能与作用的发挥等方面。
根据公共政策研究领域享有盛名的美国学者托马斯·R.戴伊对公共政策的定义，公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容[2]。也有学者将公共政策界定为政府和政党为管理公共事务而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略[3]。这两则定义均表明公共政策制定的行动主体是政府(包括政党)，因而也可以说公共政策是阶级意志和集体利益的体现与表达，其本质意义在于调整各种利益关系[4]。公共政策的主要功能在于弥补市场机制的不足，通过配置社会公共资源等方式，防止各类社会差距分化扩大等社会矛盾与问题，以保障各种公共利益和公共目标的实现以及良好社会秩序的建立。公共政策对公共利益关系的调整主要通过引导、调整与分配等机制来实现[5]。由此可以看出，公共政策是通过使用公共权力对公共资源进行配置等方式实现对公共利益保障目的的，因而公共政策作为社会管理的准则具有当然的权威性地位和普遍效力。而且，就其性质来说，公共政策广泛适用于国家和社会生活的许多领域。以全体社会公众为受益对象、具有公益性质的群众体育事业的发展自然也离不开公共政策的保障和推动。然而，我们知道，公共政策的成熟状况以及所处的社会发展阶段与特点在很大程度上影响和决定着公共政策的效果。
群众体育事业的发展离不开它所处的时代环境的影响。改革开放以来，中国经济保持了持续高速的增长。特别是进入新世纪以后，伴随着经济的快速发展，中国的政治建设、文化建设与社会建设等领域也进入了快速发展与转型的大潮中。当代中国社会的快速发展为群众体育的发展创造了历史性的机遇和良好的条件，奠定了基础和保障。中国群众体育也必然受到社会转型的巨大影响。在这个特殊的时期，影响和促进群众体育发展的因素、条件以及这些因素与条件的影响力等也会形成与之前不同的状况。在新的历史阶段和发展时期，影响群众体育发展的因素日益复杂化，推动事业发展的主体也呈现多元化趋势，管理体制改革将持续进行。从公共管理的层面看，公共政策在群众体育事业中将扮演重要角色，甚至可以称之为整体性或结构性影响因素。总体来说，有利的经济社会环境为群众体育及其公共政策建设与发展创造了良好的氛围。
公共政策在新时期的角色或意义表现在诸多方面。从公共政策功能角度看，公共政策主要从宏观层面发挥作用，对群众体育的发展进行调适与引导。其作用形式主要包括导向、规范、协调、综合以及资源配置等形式。成熟、完善的公共政策体系，是群众体育工作更具方向性、目的性、计划性，更加有序和规范的保障；从发展战略层面看，由于公共政策内在地包含了中长期的战略眼光[6]，因而还扮演着“谋全局、谋万世”的角色，群众体育领域公共政策的水平在一定程度上“显示着整个体育队伍的思维能力，代表着整个体育工作的管理水平。”从转型社会及其影响角度看，经济社会的快速发展与转型必然会给群众体育领域带来一些体制与机制上的矛盾和问题，这就要求工作中必须作出积极的应对与调适。科学、合理的公共政策系统能够大大降低发展的成本、减少代价，避免工作的盲目性，进而保证群众体育领域公正、公平的方向，奠定其发展秩序的制度性基础。正是由于其本身的功能和特性以及当前的时代背景状况，决定了公共政策的影响力逐渐增强并成为开展和推动群众体育各项工作、解决各种问题、化解各种矛盾的重要促进模式[7]。
无论是公共政策的缺位，还是公共政策的不成熟，或是未来导向发生偏离以及政策执行不力等问题的存在，都不利于群众体育事业的良性发展。容易造成群众体育发展过程中出现错失机遇，忽视群众体育基础建设及其长远效应，资源配置的不公与低效以及群众体育工作规划与实施不力等消极性代价[8]。
1.2 群众体育公共政策取向问题的分析框架
从某种程度上说，在当前快速发展的群众体育实践中，做与不做以及如何做之间的选择，是政府经常和必须面对的重要问题。这正是公共政策系统要致力解决的问题。可以说社会剧烈转型的背景对群众体育公共政策提出了更高的要求，提供了广阔的用武之地，为其建设创造了发展的良好机遇。另外，我们应该注意到，作为方向与行动指南，公共政策是一种目标导向的行为，其未来取向有很强的人为性和设计性特点。因此，在群众体育公共政策还不成熟又面临实践领域转型变化的背景下，只有在理论上、战略上设计好公共政策的未来取向问题，才能更好地在实践中制定、把握和贯彻群众体育公共政策。
在群众体育实践中，影响人们选择并确定何种公共政策取向的因素众多。既可能是客观因素，也可能是主观因素，既可能是稳定因素，也可能是偶然因素，既有共性因素，也有特殊因素。与群众体育公共政策制定环节所考虑的问题有所不同，公共政策取向是群众体育领域系列公共政策所共同面临问题的反映，而具体的公共政策则是以取向问题为原则并指向公共政策所面对的现实问题而制定的。也就是说，公共政策与公共政策取向之间是特殊与一般的关系。从某种程度上说，群众体育公共政策取向也就是群众体育未来发展的取向，只不过是群众体育的发展取向化作政府行动的原则体系并以公共政策这种形式进行设计、概括再推向实践中加以贯彻。根据这种逻辑，群众体育及其公共政策是什么(能解决什么)、应该遵循什么理念以及有什么样的条件3个方面是决定未来群众体育公共政策取向的基本维度。
在3个基本维度中，“是什么(能解决什么)”维度包含着群众体育及其公共政策的特性与功能的影响，也可称之为“功能维”。公共政策的取向离不开群众体育工作的性质归属与群众体育功能及其领域目标的内部决定性；“遵循什么理念”维度蕴含着群众体育领域在内的社会建设理念的影响，也可称之为“理念维”。群众体育是社会建设领域的一个子系统，无论是各个领域通用的发展理念，还是本领域具有特殊性的理念都可能为确定群众体育公共政策取向提供方向性指导；“有什么样的条件”体现着群众体育及其公共政策等现实状况的影响，也可称之为“实践维”。现实状况不但指群众体育本身及其公共政策建设的状况，也包括群众体育所处的经济社会等外部环境的发展状况。现实状况是确定群众体育公共政策取向的实践根据，它对确定公共政策取向实施着外部制约性。
本文主要以这几个主要方面为分析的基本框架而展开对群众体育公共政策未来取向问题的探讨。其基本视角可以概括为社会结构转型这种特殊实践。从这一视角出发，通过考察社会实践在当代的特殊表现，深入分析当前中国社会结构变迁为群众体育及其公共政策取向创造的条件以及带来的影响，进行概括、取舍并提出具体的群众体育公共政策取向。
1.3 群众体育公共政策取向的涵义界定
任何一个领域的发展都离不开目标的引领作用。要实现公共政策在推动群众体育工作健康、快速发展过程中的作用，同样离不开科学、合理的公共政策取向。也就是说，设计什么样的公共政策在群众体育工作中具有重要意义。如果说上述各种影响因素意味着是什么在决定着公共政策取向，具体的取向意味着它到底是什么，那么取向的涵义则从某种程度上确定了它的范围。
公共政策在群众体育工作中的一个重要职能就是目标导向和引领作用，而公共政策的未来取向又对公共政策领域起着引领作用。因此，讨论并明确群众体育公共政策的取向问题既关系到公共政策的建设与发展，同时也是群众体育工作如何发展的重要影响因素。单从字面讲，就可以对“取向”进行多侧面的解读。首先，“取向”表达了事物发展与变化的朝向以及如何发展之意。其次，它在一定程度上意味着面向未来的选择。此外，它还暗含着行为主体能动性的特点，即发展方向是由人为设计与把握的。然而，单从字面的判断只能得到一个笼统的理解，难以把握具体内容。特别是具体到群众体育领域，需要什么样的公共政策来指导事业的发展，公共政策建设要执行什么样的准则，做出何种设计，这是一个值得进一步讨论的问题。
公共政策选择何种取向实际上是一种社会预期，但合理的社会预期必然要有实践与理论方面的根据。这些根据主要包括在上述“分析框架”范围内。就其实践根据来说，由结构转型为主要特征的“实践维”背景是其重要根据。而理论根据则主要包含了“理念维”和“功能维”方面的内容。其中“实践维”下剧烈变化的社会背景作为设计群众体育公共政策未来取向的基础和平台，为各种取向的提出和实现提供现实性和可能性。具体的取向正是在具体考察社会结构调整及其带来的影响、机遇和挑战的基础上，有针对性地提出。“理念维”体现的是价值取向。价值取向是群众体育事业发展的重要思想保障[9]。“功能维”体现的主要是功能取向，包括功能如何充分发挥，实现何种效果，选择何种路径等。功能取向是群众体育发展的重要行动保障。概括地说，此处所讨论的群众体育公共政策未来取向就是考虑了社会结构这个现实背景所蕴含的可行性和可操作性，而以价值取向和功能取向为基本框架和具体取向范围的。
由以上分析，可以认为，群众体育公共政策取向问题是公共政策制定、执行、评估从而引领群众体育事业发展的重要因素和标准，是建立在群众体育内外环境等现实与发展的可能性基础上的根本判断与选择，是公共政策主体在面对或处理群众体育领域各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场或行动准则。它的突出作用是为具体的政策文本与政策主张指明方向，进而决定、支配人们在群众体育领域中的价值倾向和行动选择。
2 当前我国主要社会结构变化及其影响
2.1 社会结构调整的背景分析
2.1.1 中国经济实现了巨大发展
改革开放30多年来，我国的经济建设实现了短时间内的突飞猛进。在深入改革开放的背景下，特别是我国自1992年逐步确立社会主义市场经济体制以来，形成了以公有制经济为主体多种所有制经济共同发展的生产资料所有制结构，经济增长方式由粗放型向集约型转变，经济增长问题、经济结构问题和经济可持续发展问题不断得到解决和调整，产业结构日趋优化、合理，陆续推出并实施了区域经济发展战略，中国经济因而取得了巨大的成就。甚至因为中国经济发展的突出成就和独特性而被称为“中国模式”[10-11]。我国经济发展的速度和成就足以令世界瞩目。30多年来我国的国内生产总值保持着以9.8％的年均增长率快速增长，2010年国内生产总值397983亿元，是1978年3645亿元的109倍。城镇居民人均可支配收入由1978年的343元增加到2010年的19109元，农村居民人均纯收入由134元增至5919元，分别增加了56倍和44倍，城镇居民家庭和恩格尔系数分别为37.9％和43.7％，中国人均GDP已经超过4000美元，人民生活水平达到了小康水平。2010年末外汇储备额达28473美元[12]，占全球外汇储备总额的1/4强[13-14]，国民经济总量居世界第二，中国成为世界第二大经济体。进入新世纪以来，我国的经济社会发展又登上了一个新的台阶。根据国家统计局2011年10月18日发布的数据，前三季度中国国内生产总值为320692亿元，同比增长9.4％[15]。综合各种信息分析，未来10年我国仍然处于战略黄金期[16-18]，良好的背景和条件预示了我国经济还将保持持续高速的发展态势。
2.1.2 经济发展与社会建设失衡
与中国经济建设总体上获得较大发展的状况相比较，社会建设与经济建设之间形成了发展的不均衡状况。也可以说中国经济实现了巨大发展，而社会建设相对滞后。从国内生产与建设的整体情况来看，表现出过多注重GDP的增长而对人民生活质量的提升不够等特征。
发展失衡的一个重要表现是经济获得高速发展而社会建设领域发展滞后。改革开放30多年来，我国经济获得了高速发展，而社会结构调整相对滞后，其间差距大约在15年左右。以“十一五”期间为例，在各个领域均得到较快增长的背景下，居民收入增长和经济发展难以达到同步，城镇居民可支配收入和农村居民纯收入年增长率几乎远低于国内生产总值的增长率，与外汇储备增长率的差距则更大。这从一个侧面反映了经济与社会发展的不均衡状况。此外，教育、医疗卫生、社会保障以及体育等领域的投入或发展效果均难以与经济发展的程度相对等。到2008年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3.48％，远低于4.5％的世界平均水平。根据2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的规划，这一比例在2012年才能达到4％。在医疗卫生领域，卫生总费用占GDP总量的比例虽然从2005年的4.73％增加到2010年的5.15％，但2005年以来个人卫生支出占卫生总费用的比例年增长幅度保持了自37.5％至52.2％的更高增长幅度[19-20]，个人卫生支出比重过高一直是卫生领域的一个主要矛盾[21]，居民医疗费用负担沉重的状况难以得到有效改善。社会保障制度不断完善，各项社会保险覆盖范围继续扩大，参保人数持续增加，养老保险、医疗保险、失业保险、工作保险和生育保险五项社会保险基金收入的总额自2006年至2010年分别以比上一年度增长23.8％、25.1％、26.7％、17.7％、16.8％的较快速度增长[22]。但是在社会保障事业的各个领域内基本上都存在着或制度性或结构性或基础性的问题，这与社会发展的阶段性要求及其实际需求相比仍存在较大的差距[23]。在体育领域，虽然体育事业经费自1998年至2008年的体育事业经费支出以年均20.1％的速度增长，但体育事业的公共财政投入却表现出投入总额不断增长而占全国GDP总量及政府财政支出比例逐年减小的态势[24]。除了与经济建设发展速度不相一致外，在社会建设各个领域也突出地存在着不平衡等问题。
发展失衡的另一个重要表现是随着经济的不断发展而社会问题却日益突出。住房问题、教育问题、医疗问题、社会治安事件、生态环境恶化问题以及贫富差距、城乡差距、区域差距等各种问题日益突出，由此产生的种种冲突与矛盾通过各类媒体与介质充斥在人们的周围。
2.1.3 社会结构面临重大调整与转型
跨入新世纪以来，我国进入了新的发展时期，其中社会结构剧烈变迁是当前我国现代化建设实践中的一个重要特征。社会发展的最终目标不在于经济的无限增长，而在于人的发展。也就是说经济发展实际上蕴含着为了人的发展的目的性。在实现了经济的快速发展之后，我国的民生问题已从基本生存型民生问题过渡到发展型民生问题，其关注的主题也开始从保障人们基本生存问题转向满足人们不断发展的更高需要问题[25]，中国进入了以社会建设为重点的新阶段。社会建设的核心任务就是要推动社会结构的调整[1]，通过社会结构调整以适应经济发展的状况，同时也适应社会发展不断满足人们生活质量提高等本身的内在需求。
经济结构和社会结构是一个国家或地区最重要的结构形式，两者互为基础、相互支撑。在其发展序列上一般表现为两者协同发展状况下的社会结构调整滞后于经济结构变动的规律。但是社会结构调整滞后超过一定限度就会阻碍经济社会的协调发展[26]。在经历了经济与社会的非均衡发展后，中国社会的许多领域正在进行着或面临着结构性调整。事实上，社会的结构性领域既是一种客观存在，也是我们考察社会的一种视角。因此，我国现代化建设的结构性领域是可以从多个层面或视角进行划分的。例如，从功能角度看，经济建设、政治建设、文化建设与社会建设四位一体的格局就是一种社会的结构观。从基本构成要素的角度看，人口结构、家庭结构、就业结构、收入分配结构、消费结构、城乡结构、区域结构、组织结构以及社会阶层结构等等都是整个社会系统的子系统及其结构。在当前中国快速发展的时期，社会的各领域几乎都存在着结构性差别。
由于以上所指的各个领域同时也是构成社会的重要组成部分，它们各自在社会这个整体格局中占据着结构性位置，甚至可以说这种结构性地位也就意味着整体性影响。这些结构性领域内部由于资源、机会与发展的不均衡等各方面原因的存在而面临重大的、结构性的调整。以城乡发展的不均衡为例，2006～2010年城镇居民人均可支配收入累计增长62.5％，而农村居民人均纯收入5年累计增长虽然达到了65.0％，却只相当于城镇居民收入增长幅度的31.7％[14]。城乡居民收入差距分化仍呈现“剪刀式”增长态势。因而如何缩小城乡间差距成为当前与未来面临的结构性问题。这些结构性领域所面临的调整同时也是社会建设的重要内容或途径。基于此，本文所讨论的社会结构调整正是从这个层面展开的，即结构性领域及其内部结构性调整与变化。
社会结构是指一个国家或地区内占有一定资源、机会的社会成员的组成方式与关系格局。根据这种理解，社会结构的调整实际上就是资源与机会在一定的关系格局中的重新分配或优化配置，而且这种分配表现为运行机制与效果等方面的重大变化。社会结构的调整势必会影响并造成各个领域一系列的变化。此外，虽然中国社会已经发生了巨大变化，但是现代化建设事业就如同一辆刚刚驶出的列车，经济体制转轨、社会结构转型的进程将会不断持续下去。在此背景下，群众体育的深入发展使它与各个领域的关系也越来越密切，各种结构性社会领域及其影响均已渗入到群众体育事业的发展过程中了。无论哪个结构领域的优化调整与变化，都给群众体育资源与机会的合理化配置造成了新的机遇与调整空间。也可以说，社会结构性调整为群众体育事业的未来发展提供了战略性支点和良好的现实性基础。
2.2 社会结构调整给群众体育带来的机遇与挑战
2.2.1 经济的快速发展为群众体育事业发展奠定了物质基础
群众体育的发展离不开一定的经济基础。从事业性质角度看，我国群众体育事业的公益性质决定了国家财政投入的必要性与合法性。从实践角度看，我国经济的快速发展、经济体制的改革为体育发展方式改革提供了坚实的物质基础，形成了群众体育在经济支持下快速发展的可能性和现实性。仅以具有较高经济依赖性的标准体育场地的建设为例，就可以看出近年来由于经济实力的增强而对群众体育的持续支持。自1979年至第5次全国体育场地普查时的2003年，各类室外标准体育场地建设数量比同类场地此前30年的增量最少的增加了9.3倍，最多的达到了210.2倍[27]。此外，经济对群众体育的基础作用还表现在个人或家庭经济状况的改善对人们体育参与的影响。正是由于经济的持续发展和人们生活水平的不断提高，休闲将成为人们生活的重要组成部分和走向和谐的重要途径，以体育参与为主要内容的休闲体育逐渐成为更多人群的休闲生活方式，从而成为推动群众体育发展的重要途径。在体育需求生活化与个性化越来越突出的今天，个人与家庭体育支出将会在群众体育事业支出中占有一定比例。而一般来说，个人或家庭的经济状况又与作为整体的国家或地区经济发展紧密相连，甚至可以说是其发展的结果。
2.2.2 社会建设为重点，群众体育事业地位突出
社会发展的实践表明，经济发展的成果不能自动转化为高质量的社会生活。要实现和谐社会的目标，必须在经济发展的基础上通过有计划、有目的、有组织的社会建设行动去建设高质量的社会。面对我国经济与社会发展的不均衡状况，2004年召开的党的十六届四中全会就提出了加强社会建设与管理的任务要求。2006年党的十六届六中全会又要求“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。这是现代化建设重心调整并偏向社会建设领域的重要标志。可以说，当前我国的社会建设事业在现代化进程中历史地取得了重要地位。另外，社会建设是一个包含广泛内容的行动体系，它的基本出发点在于解决民生问题，发展民生事业，其核心任务在于社会结构调整。而群众体育是事关大众健康与社会和谐的重要领域，是民生事业的重要组成部分。这就决定了群众体育必然会在社会建设中占据一定的位置。群众体育的地位也必然会随着社会建设和社会结构调整的不断展开与深化而愈发突出。
2.2.3 为群众体育领域资源与机会配置合理化创造了条件
社会的结构性调整就意味着群众体育领域的结构性调整，群众体育领域必然随着整个社会的结构性变化而变动。这种变动不可避免地受到自身和外部两种力量的影响。群众体育领域的结构性调整既包含着发展状态的结果性改善，也包含着发展模式的体制性改进。体制改进与结果改善均通过资源与机会的配置来实现。各种结构性差距在群众体育中的重要表现就在于资源与机会及其配置的不均衡。社会结构调整的一个重要目标就是要在优化的过程中缩小各种发展差距。可以说，各种社会结构的优化与调整创造并充当了群众体育领域优化与调整的前提和机制。例如城乡结构的优化和调整不但为群众体育在缩小城乡差距方面奠定了前提性条件和基础，而且内在地成为群众体育资源与机会合理配置的机制。
2.2.4 社会结构调整蕴含着矛盾与障碍
强调社会结构调整对于群众体育发展的促进意义，并不是忽视在发展过程中会出现的各种问题。在经济迅速发展的时候，社会贫富差距不断扩大，社会日益两极分化[28]，因而容易造成许多社会问题，这与发展的阶段性有密切联系。当前我国已经进入了社会矛盾与社会问题的多发期，群众体育领域也避免不了这种规律性的影响。从其本身来看，人们多样化的体育需求与相对薄弱的公共体育服务产品之间的矛盾仍将长期存在，这是造成现实生活中群众体育问题多样性的重要根源。另外，社会结构的调整对群众体育的促进过程既是一种优化过程，同时也是各种利益关系调整的过程，利益关系的变动不可避免地会造成许多矛盾与障碍。各类社会矛盾与问题交织并存，使群众体育面临着前所未有的挑战。从某种程度上说，社会结构调整带来的巨大变动和不确定性、群众体育面临的矛盾与障碍等因素恰恰为公共政策发挥其引导作用提供了用武之地，从而也使公共政策取向问题显得尤为关键和重要。
3 基于社会结构调整的群众体育公共政策未来取向
3.1 共享社会发展成果，提高群众生活质量的取向
社会建设的最终目标在于提高人民福祉[29]，因而改善民生、提高生活质量成为当前我国社会建设事业的重点问题。特别是在当前我国经济建设取得巨大成就的时期，经济的发展最终要服务于人们生活水平与质量的提高。如何将经济建设的结果转化为全面的民生保障，转化为人们高质量的社会生活，成为构建和谐社会的关键环节。社会结构调整正是在这种社会背景下成为社会建设的核心任务以及实现社会建设目标的基本途径的。
由于体育的健身、休闲、娱乐等功能在人们生活中的重要性不断突显，群众体育对于人们生活质量的意义已经得到广泛认可，群众体育在社会建设中也就必然要占有一席之地。将群众体育工作置于社会建设的高度，就是要贯彻社会建设的基本要求，保障群众体育工作的公共利益取向，以切实提高人们的生活质量为核心目标。这就形成了公共政策作为战略设计而面临的一种重要选择和取向。该取向既是社会建设目标使然，同时也是社会转型时期群众体育工作的必然要求。中国社会转型的背景为群众体育领域践行该取向奠定了物质基础、创造了条件，同时也提出了迫切的要求。在追求共享社会发展成果，提高群众生活质量的行动中，群众体育公共政策要通过充分发挥其作为利益表达机制的职能，保障在投入机制多元化基础上国家投入的幅度与比例。既要发挥公共政策消除不平等的作用，又要发挥其作为生产性要素的职能[30]，向现有体育资源要效益，提高对群众体育现有资源配置的效率与效果。为使群众体育更好地服务于人们生活质量的提升，还要通过公共政策的引导，避免工作中的不作为乃至于片面追求政绩的形象工程。
3.2 致力于群众体育服务保障与均衡的取向
群众体育是面向社会大众的事业，其目标是实现公众的共同体育利益。群众体育的公益性质不但决定了国家与社会在发展保障方面的责任，同时也内在地包含着均衡性的要求。在社会剧烈转型的时期，群众体育的区域差距、城乡差距和贫富差距等各种结构性差距不断通过激烈的方式表现出来。另外，如何借助于经济发展的成果以及良好的发展环境来保障群众体育的快速发展，也成为重要的时代性和战略性问题。这些问题和状况都表明，要实现群众体育使全体社会公众受益的目标，必然要将群众体育服务的保障与均衡摆在重要位置上。
群众体育领域的各种差别与不平衡是发展的初期阶段和社会结构调整期的必然表现。以公共政策促进群众体育服务保障与均衡的实现，公共政策必须关注群众体育与经济发展之间的均衡，关注群众体育领域各种差距之间资源与机会的均衡，引导并促进不断增强的经济实力主动服务于群众体育的建设，保障基本公共体育服务的均等化。践行群众体育服务的保障与均衡取向，就是要以公共政策作为实现体育公平的重要依据和调节器[31]，在正视各种差距和发展问题的基础上，通过公共政策引导建立多元化发展机制、监督机制和评估机制，利用公共政策的引导、调整与分配职能，打破体制性束缚，提高资源配置效率，处理好发展过程中的公平与效率问题，不断缩小各种差距，保障弱势群体利益，从而促进群众体育实现充分的发展。近期，特别应以实施《全民健身计划(2011-2015年)》和贯彻《全民健身条例》作为群众体育领域保障和改善民生的重要着力点，实现其作为公共政策的利益表达与整合机制的效果。
3.3 取道于基层公共体育服务体系建设
群众体育服务属于公共服务的范围，具有公共性特点。而公共场合是体现公共性的重要因素[32]。对于群众体育来说，基层社区和基层单位是人们聚集、生活、工作、学习的场所，也是实现公共体育服务的重要场所和实现其公共性的重要载体。其中特别是社区建设作为实现民生为重、百姓至上的微观和具体途径[33]，在单位社会职能弱化并转向社区的背景下，具有更为突出的意义。将公共体育服务建设面向基层，是符合各种现实性状况与要求的恰当选择。因此，在构建公共体育服务体系、选择群众体育促进模式的行动中，应更多地向基层倾斜。
正在展开的社会建设事业为群众体育的基层建设创造了有利的背景条件，也为公共政策实施其相应引导职能创造了空间。群众体育工作取道于基层作为未来发展的一个重要取向，也就要使群众体育工作真正回到其“主战场”。在社会转型与多元化建设的时期，以公共政策引导群众体育工作的方向与主流，是促进其健康发展的政策保障。实践中贯彻该取向需要群众体育公共政策系统引导国家、社会与个人等各类主体关注基层、投入基层，以明确的政策和舆论导向促成走基层路线的行动机制。该取向的核心主旨在于避免有限资源的浪费，引导群众体育资源向基层配置。特别注重做好基层社区与基层单位的群众体育基础建设，搞好锻炼场所以及锻炼组织的建设和培育，通过政策的引导与调控，构建不断完善的基层公共体育服务体系，以体系化促进规模效益和覆盖范围的扩大。
3.4 发挥各类组织服务职能的取向
群众体育事业的发展离不开组织化的推动。虽然群众体育活动的自发性和自主性特点容易造成人们远离组织约束的可能，但这并不排斥各类组织在资源与条件等方面给予支持的必要性。计划经济体制下我国群众体育的公益性主要表现在由国家办体育的单一格局，过分强调政府在社会资源分配中的角色。进入市场经济时代，公共管理的体制在扩展，各类组织的建设和培育是社会转型条件下实现公共管理的基本途径，政府只是社会建设的核心主体，社会组织与公众都是社会建设中不可或缺的主体构成。由于群众体育人群构成的复杂性、资源与条件的非均衡性以及组织有限理性与局限性的制约[34]，决定了各种性质与类型的组织必然要在其中扮演角色。各类组织只有互相补充，共同促进，才能更有利于群众体育事业的整体发展和有效发展。组织结构变迁的必要性和现实性表明，单纯依靠政府的时代已经一去不复返，多元化组织的构成格局在群众体育发展中将会更为清晰和明确。
群众体育组织建设及其功能的有效实现离不开公共政策的支持。公共政策可以通过其导向、调控及分配功能为群众体育领域的组织建设指明方向甚至创造具体条件。通过公共政策促进各类组织在群众体育工作中发挥作用，应以各类组织的性质、职能及其关系为基础，鼓励参与、各尽其职。该取向的主旨在于突出政府组织在群众体育中的责任地位，并在此基础上鼓励社会团体、民间组织、企业组织等向群众体育领域投资以及各种形式的支持。重视正式组织的建设，同时不忽视各类非正式组织在群众体育工作中的作用，形成各类组织共同促进群众体育发展的格局。
3.5 以自身的完善引领群众体育发展的取向
如前所述，公共政策在群众体育工作中扮演着重要角色，是模式化地引导和推动群众体育发展的重要力量。然而，公共政策领域仍存在一系列问题。如公共政策建设在群众体育领域的起步与发展相对较晚，群众体育的公共政策体系还不完善；在公共政策执行等环节存在诸多缺陷，现有公共政策功能效果有待于进一步的提高。因此，群众体育公共政策体系需要不断完善自身才能实现对群众体育工作的引导作用。特别是在当前社会转型期，群众体育工作中各种结构性、制度性变化客观上要求公共政策要做出及时的预测、引导和调控。也可以说，群众体育处于发展的黄金时期，这种实践背景为公共政策的快速成长提供了肥沃的土壤，为其规范引导职能的发挥创造了用武之地。
以自身的完善来促进群众体育的发展，强调的是抓住良好机遇条件下公共政策的工具性准备与功能性开发。首先，公共政策应积极面向并解决群众体育领域的实践问题，及时应对群众体育实践的变化。坚持宏观调控的取向，把握好群众体育公共政策的方向、力度和节奏，提高其政策的针对性、灵活性、前瞻性。第二，及时结合群众体育领域的学术研究成果，使各类公共政策既要贯彻、体现群众体育发展的规律性，又要贯彻发展的价值和理念；第三，不断实现政策实施过程中问题的发现、政策的制定、政策的执行、政策的终结、政策的评估等各个环节的建设与完善。第四，形成层次多元、领域多样、功能齐备以及开放、完善的政策群和政策体系，以体系化的公共政策推动群众体育的全面、深入发展。
4 结语
当前，中国进入了以社会建设为重点的现代化发展时期，面临社会结构性调整，为群众体育的发展创造了条件和机遇，也为群众体育公共政策扮演重要角色提供了舞台。因而，明确群众体育公共政策未来取向的重要意义，在于紧紧抓住社会转型这个关键时期，面向人民生活质量问题，充分发挥体育的根本功能，服务于人民群众体育需求的满足。
本文讨论或界定的公共政策取向问题是基于社会结构调整所创造的背景、条件与机遇而设计提出的。需要注意的是，不能简单地认为群众体育公共政策取向仅限于本文所讨论的几种。社会转型将是一个长期的过程，群众体育内外部存在复杂多变的关系，群众体育领域的公共政策及其体系本身还存在种种不足，群众体育工作的发展理念也处于不断的更新和完善中，这些都决定了其发展取向的多元化和不断调整的必要性。群众体育工作中应充分重视社会结构变迁与转型带来的有利条件，把握社会结构变迁与转型的特点与规律，形成合理明确的政策取向，以制定符合时代要求的群众体育公共政策，从而有效服务于群众体育工作的快速发展。
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