完善监控机制，强化就学管理——湖南省汨罗市实施义务教育就学管理的经验，本文主要内容关键词为：汨罗市论文,湖南省论文,义务教育论文,机制论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们汨罗市素质教育的基本特点之一，是义务教育阶段适龄少儿（含残疾少儿）入学率、在校学生巩固率、各年级学生直升率、学业成绩合格率、“学龄后期”义务教育完成率（以下简称“五率”）都比较高，而且呈逐年上升趋势。我市作为一个以山区为主的经济并不发达的县级市，“五率”能一直保持高水平，应该说是个奇迹。
我市义务教育能取得如此的好成绩，其中最重要的原因之一，就是因为我市从80年代中期开始就逐步实现了在市（县）级单位统一实施义务教育就学管理。所谓义务教育就学管理，是指按照义务教育法的有关规定，对学龄少儿的入学、学籍异动及接受义务教育的年限等实施管理与控制。义务教育就学管理的这一定义与学籍管理的定义有着质的区别。
我们认为，不仅企业存在着规模效益，教育管理也存在着规模效益。在市级单位统一实施教育目标管理与义务教育就学管理，有利于扩大比较面，增大竞争强度，促进教育事业以较快的速度发展。这就是我市在全市统一实施义务教育就学管理的基本原因。
措施
对义务教育就学实行市（县）级统一管理，是一项极其复杂的系统工程。我们在管理过程、管理方法与管理技术方面都作了认真、深入、系统的探索。这些探索成果，已写入《汨罗义务教育就学管理》一书（在全国公开发行）。这里只概要地叙述一下其中的一些关键性管理方法。
1.扎实地做好学前儿童的摸底、建档与统计工作
《中华人民共和国义务教育法实施细则》（以下简称《实施细则》）第十一条规定：适龄儿童的入学通知“至迟在新学年始业前15天”发给其父母或者其他监护人。要给将入小学一年级的儿童填发入学通知，首先必须在新学年开始前掌握这些儿童的姓名、出生年月、家庭住址、监护人姓名等基本情况。另外，教育预测工作也要求我们及早地做好学前儿童的人数统计工作。因此，义务教育就学管理的首要工作是认真做好学前儿童的摸底、建档与人数统计工作。
按理说，要做好这一工作，只需到户籍管理部门拿了户籍簿便可以完成，但事实并非如此。例如，改革开放以来，有相当一部分流动人口就未办理户籍异动手续。由于这类原因，户籍簿也就不能作为学前儿童造册与统计的惟一依据了。
为了扎实做好学前儿童的摸底与建档工作，我们除了很好地利用户籍簿外，还利用了其他一些渠道，例如：请政府部门组织村级接生员详细记载有关生育情况，并定期提供给当地小学；通过教育行政部门的安排，由当地小学深入了解有关生育情况，等等。为了促使乡镇与学校认真做好学前儿童的摸底、建档与统计工作，我们规定，学前人口册一式三份，在乡镇教育办与市教育局逐级抽检认可并加盖公章后，分别在市教育局、乡镇教育办与当地小学存档。以后进行义务教育少儿人数预测、送发入学通知和义务教育记录与统计时，都以这个学前人口册为基本依据。
2.从实际出发建立免学、缓学管理制度
《实施细则》规定：“适龄儿童、少年需免学、缓学的，由其父母或者其他监护人提出申请，经县级以上教育主管部门或者乡级人民政府批准。”但《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《教育法》）及其《实施细则》均未对免学、缓学的条件作具体规定。为了使免学、缓学有一个明确的标准，我们按照国务院批准的《五类残疾标准》制定了少儿免学、缓学规定。我们认为，对残疾少儿的确认必须讲究方法，不能逼着监护人带着孩子去医院开“残疾证明”，因为那样有损孩子与家长的自尊心。因此，我们在教育系统内部培训了鉴定人员，由他们去儿童家庭作有关鉴定。
3.把住学生“建证”与异动报表关
应入学的少儿全部入校以后，就学管理的任务便是掌握在校学生的真实异动情况，特别是准确地掌握流失学生情况。掌握流失学生情况是一项比较复杂的工作。为了有效地防止学生流失，《实施细则》第四十条规定，当未受完规定年限义务教育的少儿流失时，对其监护人“可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学”。在我市，则把学生流失情况作为教育工作者“评优选好”、奖优罚劣、职务考评、工资晋级的主要依据，但在这种机制下，有些学校与教师可能会采取两种钻空子的办法：①将学习跟不上的学生留下来，作为“编外生”，不予上报。②将流失学生作转出或病休等上报。如果我们不能有效地杜绝这方面的漏洞，就学管理就会堤溃蚁穴。为此我们主要采取了下列措施：
第一，把住“建证”关，就是要确保对一年级新生一个不漏地登记学籍并建立学籍证。我们的基本做法是，先由学校建立新生花名册与学籍证，报乡镇教育办核实。乡镇教育办经核实确认无留“编外生”情况后，再报市教育局抽查核实，并验印。我市教育局的这类抽查非常严密，均实行随机抽样，到班核实。对留“编外生”者，处罚也非常严厉，不仅要在目标管理中扣分，而且要在全市通报批评。
第二，把住学籍异动报表关，就是不轻信乡镇与学校所报“学籍异动情况表”，注意防止有的同志将流失学生作为其他异动学生上报。我们的基本做法是，凡报为市内转学的学生，都实行“有出必有入”的“对账”；凡报转市外就读与病休的学生，都要填报“转市外就读与病休学生担保人签名表”。对弄虚作假者要作如下处罚：①凡在担保人“签名表”上签名者，要受到通报批评的处分，并取消当年评优选好、职务晋级的资格。②在教育质量评价与教育目标管理总分中，虚报1 人扣罚1分或2分。③在就学管理工作目标管理总分中扣罚10分。
4.切实做好身心障碍学生的鉴定与确认工作
除应予免学的残疾少儿外，其余残疾少儿及其他障碍少儿（残疾少儿与其他障碍少儿可统称“身心障碍少儿”），应或迟或早让他们入校接受规定年限的义务教育。按照国家的有关规定，在当前与今后相当长的一段时间内，身心障碍少儿应以随班就读为主（在我市，随班就读的身心障碍少儿被称为“特教生”，即必须进行特殊教育的学生）。要确保身心障碍少儿“进得来，留得住，学得好”，关键是让学校与教师乐意招收他们入学，并乐意留住他们。要达到这一目的，先要做到不论哪所学校招收了这样的学生，都应予以承认，并在教育质量评价中将这些学生分出来，列在正常学生的教育质量评价之外，而只对他们作特教质量评价。要这样做，就必须分清哪些是身心障碍学生，看他们的残疾程度如何，也就是说，必须对这些学生作科学的鉴定。
对盲、聋、哑、肢残等障碍学生的鉴定相对比较容易，但对弱智类障碍学生的鉴定就比较复杂了。这不仅因为相当一部分弱智类障碍学生从外表看与正常学生没有明显区别，而且因为学校和教师往往有多定一些“特教生”的想法，其目的是减少有关合格率和生均分等项评价的压力。
我市“特教生”的鉴定与免学、缓学少儿的鉴定由同一支队伍完成（因为二者的鉴定技术基本相同）。我市弱智类“特教生”的鉴定程序是：①由学校用“儿童智力——社会适应能力个案调查问卷”对学业成绩相对落后的学生作问卷调查，并作出“分析”与“诊断”，确认出“可疑儿童”，然后报乡镇教育办。②由乡镇教育办以“儿童智力40题”等对“可疑儿童”进行鉴定，确认出弱智类少儿，并填表报市教育局。③由教育局作鉴定认可。
5.运用教学质量检测，核实学生是否流失
在我们这样的县级市，义务教育阶段有10余万学生，我们不可能经常到学校去核实学生姓名与人数，也就难于知道哪所学校哪个班的实有学生数。怎么办？我们主要采用集中进行教学质量检测的方法予以核实，即每学期由乡镇对各年级进行一次教学质量检测，由市教育局对两个学段的毕业年级进行一次教学质量检测。我们规定，凡应参加教学质量检测而未参加者，按流失处理；凡在教学质量检测中学业成绩下降较多者，按流失的“怀疑对象”予以调查。因为在严密的就学管理条件下，没有代考的漏洞可钻，所以那些应参加质量检测而未参加者，自然是流失了；如果学校只是将流失学生“请”来参加考试，则其考试成绩一定“下降较多”。
6.建立健全控制机制，做好“保学控流工作”
义务教育就学管理中最重要与最棘手的工作之一是“保学控流”（保证就学，控制流失）。由于“保学控流”工作属于执法的范畴，因此这项工作必须有当地党政部门的领导或参与。为了争取市委、市政府主持和参与全市义务教育的“保学控流”工作，我们采取了给市委、市政府有关负责人“送法律，当参谋”的方法。由于我们的参谋作用发挥得比较好，我市市委、市政府对义务教育的“保学控流”工作一直比较重视。在市委、市政府的主持下，我市在90年代初期就建立了市级“保学控流”机制。我市“保学控流”控制系统的内部分工是：市委、市政府通过市教育督导室对乡镇党政系统实施控制，市教育局则通过各职能股室对各乡镇教育系统实施控制。不论乡镇党政系统还是乡镇教育系统均实行整体负责制。按照整体负责制中的有关规定，不论学生属何种原因流失，均要在党政系统和教育系统的目标管理考评中扣分，而教育目标管理考评的结果则要作为干部和教师评优选好、奖金发放、职务考核、晋级晋升等的依据。由于有这一规定，我市各乡镇的“保学控流”工作呈现出了“八仙过海，各显神通”的局面。在乡镇“保学控流”中比较典型的做法是，由乡镇党政部门与乡镇教育办共同负责筹措和使用助学基金。至于“控流”工作，一般作如下分工：辍学学生如属监护人不同意送其入学，或被企业单位与个人招用者，由教育部门报告乡镇司法所，由司法所出面依照《教育法》对有关责任人予以处罚，并责令监护人送被监护人入学；如属学生本人厌学者，则主要由教育部门对其做好工作。
体会
1.只有让就学管理成为政府行为，此项工作才能顺利进行
义务教育就学管理的基本依据是《教育法》及其《实施细则》，因此，实施义务教育就学管理不单纯是教育部门内部的业务性工作，而且是一种政府行为。我们汨罗的实践证明，只有充分发挥这种“政府行为”的作用，义务教育就学管理，特别是其中的“保学控流”工作才能顺利地进行。我市开始实行义务教育“保学控流”时，基层教育工作者有时“跑破了脚皮，磨破了嘴皮”，却被个别蛮横的家长“气破了肚皮”。在乡镇政府参与就学管理工作后，我市的“保学控流”工作就发生了根本的变化。近5年，各乡镇政府组织“保学控流”工作队457次，留住了即将流失的学生6687名。另外，依法减免少数家庭经济困难学生杂费的问题，也不是教育部门能够单独完成的工作，必须有政府部门的组织或参与。近5年， 我市各乡镇由政府部门组织或参与筹措义务教育助学金达110.9万元，资助8905名家庭经济困难的学生入了学。 这方面的工作，没有政府的参与当然也不成。
2.只有严密地实施义务教育就学管理，才能在数量上和质量上都达到义务教育的普及目标
实施《教育法》的总体要求就是要“基本普及九年义务教育”。我市的实践证明，像我市这类经济不够发达的地区要达到这一目标，最重要的是抓好这方面的评价工作，以激发大家抓“五率”的积极性。要使评价工作充分发挥应有的作用，必须以高信度的“五率”数据为评价依据。要确保进入评价系统的“五率”数据的信度，就必须确保提供这一数据的就学管理工作本身是严密的。以前，由于没有严密的就学管理，我市曾一度出现过“弄虚作假者受奖，实事求是者受罚”的现象。这种错误评价，不仅助长了弄虚作假的歪风，更严重的是导致了少数人为达到提高“巩固率”与“合格率”的目的而排挤“后进生”。实行严密的就学管理以后，弄虚作假者没空子可钻了。这样，谁要提高自己的“评价分”，谁就必须踏踏实实地抓“五率”，从而使我市的“五率”达到了今天的水平。