县级政府教育管理过程的政策分析——基于某县的个案研究，本文主要内容关键词为：个案论文,县级论文,教育管理论文,过程论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从政策执行的角度看，县级政府及教育行政部门对于地方教育事业的管理过程也就是执行国家教育政策的过程。那么，教育管理的内容也就是教育政策要求的内容，教育管理所要实现的效果就是教育政策的预期目标。从过程的角度考察地方政府教育管理过程，关键是能够获得地方教育管理者如何解读中央政府的教育政策，以及如何进行政策的地方执行决议两方面的信息。针对上述两方面内容进行的政策调查属于政策监控。根据政策监控提供的政策信息，能够检验地方决议是否落实中央政府的要求和是否完成中央以及地方政府预期的政策目标。
一、县级政府教育管理过程的政策分析
农村义务教育管理和高中发展是国家近几年来的教育工作重点。我们对一个县（C县）落实这两项国家教育政策的过程进行了参与式调查研究，重点关注地方政府对国家教育政策目标和教育政策内容的解读。
（一）“以县为主”农村义务教育管理
2001年国家提出按照国家统一规定的工资项目和标准，将农村中小学教职工工资总额上划到县，由县财政统一管理，保证按时足额发放教师工资。可见，县统筹的含义是县财政统筹教育经费。新《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”以法律的形式明确并规范了县级政府在地方教育管理中的作用。
但C县却采取了以统筹县财政取代统筹教育经费的做法。对此，县政府的解释是：教育经费占全县财政的80%以上，统筹教育经费与统筹全县财政没什么区别。而且，全县资金统一管理可以做到“实收实支”，避免“虚收实支”和“实收虚支”；此外，县政府也可以实现资金统一调度。此种县统筹虽然保证了教师工资按时发放，在这一意义上，实现了国家政策的预期目标。从统筹管理全县教育经费到统筹县财政，虽然保证了教育政策目标的实现，但教育政策内容却发生了变异，在实践层面带来诸多负面影响。
首先，县财政统筹支配导致管理效率低下。
以县财政统筹支配后该县预算外资金管理为例。C县财政局的预算外资金管理办公室与结算中心本来是联合办公，现在分为两处，各自为政。预算外资金管理的程序是：各单位收缴的费用存入银行后，拿着银行的存单送到预算外资金管理办公室，这就是入账。各单位如果需要支出资金，需要到财政局申请，获得许可后，凭此许可到预算外资金管理办公室获得资金支出证明，拿着这个证明到银行支钱，然后将银行的证明送回到预算外资金管理办公室。比如，各学校收缴的学杂费属于预算外资金，按照规定需要上缴到县财政统一管理。由于全县各学校交钱的时间不统一，一方面上缴的款不齐，没法到预算外资金管理办公室入账，另一方面各学校又急需学杂费维持学校的正常运行，这就造成了收支两条线的弊端。同时，学校每天要到财政局上报学校的收支，给学校带来很大的麻烦。
学校的乱收费经常与预算外资金联系在一起，因此，C县对于预算外资金的管理以程序公正的形式避免了学校乱收费。但却形成了僵化的管理模式。这不能不说是县财政统筹支配造成的。县统筹虽然有利于治理乱收费，但管理效率也失去了，这是我们管理上的通病。
其次，县财政统筹支配使得县财政成为教育主管。
以C县教育专项转移支付的分配为例。上级政府的各种专项转移支付到了县级政府又面临二次分配。县财政统筹支配使得地方政府将根据国家一段时期的工作检查重点调整资金的分配使用，比如为了申报省级示范高中，将农村中小学布局调整资金挪用为修建重点高中校舍。而且，由于县财政主管资金分配，布局调整资金分配权力实质上也由县教育局转到县财政局。其后果不仅是导致外行管理教育，更主要的是造成了教育事权与财权的分离，并将因此导致两部门互相推诿教育责任。
地方政府拆东墙补西墙的工作方式也引起教育行政部门和学校的不满。尤其是教育越来越成为国家工作重心之后，条块管理中条的职能增强了，即各级教育行政部门之间的联系紧密，但基础教育仍然属于地方事业的现状使得县政府仍然以通过经费集中管理拥有对教育的支配权，因此，政府与教育行政部门和学校的矛盾凸显。
（二）落实高中发展政策：中央工作重点与地方教育全面发展之间的矛盾
2002年11月18日，《教育部关于印发陈至立部长在全国高中发展与建设工作经验交流会上的讲话的通知》，这一关于高中发展的指示被地方政府统称为高中扩招。其中，“每万人口中高中生数”成为衡量各地高中发展的依据。依据国家确立的高中扩招平均7%的指标，C县所在地区97人／万人的现状远远低于国家平均水平175人／万人。因此，在经省、市、县三级政府协商后确定该县第一年（2003年）扩招幅度为20%。这一指标意味着该县需要具有解决因为扩招而引起的校舍不足、师资短缺以及生源供应三方面问题的能力。
C县教育局按照高中扩招要求，对C县需要增加的教育投入进行过初步计算，需要资金2000万元，而国家只能提供200-300万元，其他全部需要县自己解决。因此，在这样的前提下，落实高中扩招政策，实际困难可想而知。
此外，根据省定编制，C县高中教师编制应为771人，现有高中教师628人，缺143人。按照高中扩招底线标准13.5%（全省平均最低标准）递增，今后每年扩招的高中生为540人，按师生比1:13计算，每年新增教师为40余人。目前高中教师的年龄结构使得未来几年每年将有10余名教师退休。因此，高中发展所需师资，一次性补充200余人后，历年递增50余人方能满足需求。而C县高中近些年来一直面临严重的师资匮乏问题，主要原因在于优秀教师外流，毕业生不返乡。因此，解决高中教师短缺主要靠从初中招聘符合高中任教条件的教师，但这却给初中教育发展带来一定程度的不利影响。
实际上，高中发展最主要的是需要初中毕业生具有高中入学需求。否则，在高中尚不属于义务教育的情况下，学生会因为自身、家庭、教育等原因拒绝入学。
虽然国家强调高中扩招比例的规定与发展高中教育一定要坚持“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的原则。但由于国家政策带有资金配套，而且上级工作重点也是考核下级政绩的重要指标，因此，面对国家全局考虑中的发展规划和地方发展的实际，地方教育行政管理人员总是将争取国家专项配套资金视为重点项目提到首位。
中央教育工作重点与地方教育全面发展之间是否矛盾？对于这一问题的认识关键在于地方如何解读教育政策目标。如果说7%是高中扩招的政策目标，那么，地方对目标的理解为何会陷入“超额完成”的定势？恐怕这只能用各级政府关注的教育重点不同、利益也不同来解释。由此可见，高中扩招政策在从中央到地方的实践过程中，教育政策目标发生了偏离。
二、基于教育管理视角的政策建议
对于县级政府教育管理过程的政策分析，使我们看到了饱含公正理念的教育政策在遭遇现实情境时发生的合法性贬值现象，即由于执行过程中教育政策目标偏离、教育政策内容质变而引发或产生新的教育问题或社会问题，并因此影响人们对教育政策权威的态度。因此，如何规范教育政策执行过程，特别是监测地方政府对于中央教育政策目标的解读和再制定是保证实现教育政策合法性的关键。因此，我们建议：
（一）强调教育政策目标的指导作用，而非规范作用
在教育实践中，教育政策目标很容易成为中央与地方政府间关于教育发展状况信息交流的核心要素。因此，对于地方政府来说，中央教育政策目标成为衡量地方教育的硬指标，不实现指标意味着地方教育管理的失败，超额完成指标则意味着极大的成功。这种片面的认识把教育政策目标视为必须遵守的规范，指标化的目标成为指导地方政府教育管理的标尺。
对于教育政策目标的这种认识一定程度上使得中央政府通过监测教育政策目标是否实现，易于把握地方教育发展状况。但教育政策目标与教育问题密不可分，对于中央政府和地方政府来说，“位于不同层次的问题是不同的，某一层次的方法对相邻层次来说既不适宜，也无效果。”[1]因为中央教育政策目标往往是根据全国平均水平确立的，对于地方教育实践仅仅具有指导意义，而非规范意义。因此，中央政府应该强调教育政策目标的指导性，淡化其规范性。避免实践中将任何教育政策目标都量化处理的简单方式是防止教育政策目标偏离的关键。
（二）教育政策制定需要考虑人的行为方式
当前各级地方政府之间的利益分化使得国家政策总体目标难以实现对分化的地方利益的整合。就教育领域来说，国家对教育全面发展的总体要求与国家在特定时期教育发展的侧重构成了地方教育决策以及教育政策实施策略选择时相互矛盾、甚至相互对立的存在。一方面是国家政策对于重点项目的政策支持，包括相应的配套资金，另一方面是本地教育全面、均衡发展的必要。因此，对于资源匮乏的地方政府来说，决策会倾向于哪一方面也就可想而知。
中央的各项政策最终需要凭借地方各级政府来加以实施，教育政策目标能否实现以及在多大程度上实现取决于地方教育管理者的认同以及在何种意义上认同。因此，在教育政策制定过程中，确立政策议题固然非常重要，但也必须考虑到政策的现实可行性问题。在可行性问题上，忽视教育管理者行为方式的教育政策是有缺陷的。一项好的教育政策，如果不考虑实施所依赖的行为方式，也会丧失其合法性。因此，要能使政策有效实施，必须消除与它对立的行为方式。
（三）强化教育政策监测是保证教育政策有效性的关键
教育管理的督导环节与教育政策监测并不相同，前者强调凭借权力的制衡机制保证管理者权责相当，后者则主要采取科学的方法在政策采纳并进入执行阶段后进行的研究。督导和监测虽然不同，但从二者的目的归属上可以看出其内在的联系。督导需要以监测提供的信息为依据，监测在这一意义上服务于教育督导。
当前，地方教育政策实施过程中，一方面，教育决策、实施与监督的权力一体化难以保证教育政策合理作为所需要的制约机制；另一方面，教育政策监测几乎等于空白。缺乏教育政策监测机制使得教育督导难以发挥应用的作为。因此，构建教育政策监测机制是保证教育政策有效性的关键。