曼彻斯特大都市政府的形成发展评述，本文主要内容关键词为：曼彻斯特论文,市政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
曼彻斯特大都市区以曼彻斯特市为中心，位于英国本岛的中西部。在历史上，曼彻斯特市与相邻的兰开夏郡是英国工业的发源地。如果说英国是第一个工业国家，兰开夏是第一个工业区域，那么曼彻斯特则是第一个工业城市。工业的发展促进了曼彻斯特市与周围城镇间的联系，从而形成了大都市区。由于历史原因，在这个大都市区中，有许多历史悠久的城镇中心，它们都具有重要的贸易功能。因此，曼彻斯特大都市与通常意义的大都市（单中心的联合城市）概念有所区别，确切地说，它是一个多中心的联合城市。
曼彻斯特大都市政府在20世纪70年代初产生，但在1986年又最终解散。尽管如此，考察一下曼彻斯特大都市政府的形成发展还是很必要的。这里将着重讨论有关英国地方政府的来龙去脉及曼彻斯特大都市政府的产生过程。
英国地方政府的演变
1974年以前，英国地方政府的结构是围绕三个基本单元进行演变的：郡，享有特权的自治城市（以下简称自治城市）和教区。郡在封建社会已经存在，是贵族所拥有的领地，它们代表了这个国家历史形成的主要分割。自治城市最早是根据皇家宪章，对重要的城市授予一定的特权而产生的，是独立于郡的城镇单元。教区最早作为牧师管理的最小单元，后由地方政府管理。
19世纪以前，这些地方政府单元的功能是分离的，不是一个联结的系统。一个由职责联结的较大和较小地方权力组成的结构直到19世纪后期才出现，它形成于19世纪30年代的中期至19世纪90年代中期。这个时期的开始以两个重要的法案为标志：1834年的新济贫法案和1835年的市政法案。新济贫法案针对教区数目太多、规模太小的问题，建立一系列管区（济贫法公会）来管理中央政府监督下的济贫工作。每一公会包括一组教区，而教区的选择则要考虑工作有效、交通便利、教区之间关系密切这些因素。市政法案加强了自治城市的独立性。在19世纪30年代，250多个城镇拥有自治城市的地位，自治城市的功能主要包括司法的管理、下院议员的选举和慈善机构的设置。法案剥夺了自治城市的司法功能，增加了立法和其它一些社会事业机构。
1888年和1894年产生了两个地方政府修正案。其中，1888年的修正案建立了地方政府的第一级单元，包括郡和郡级自治城市（即具有郡权力的自治城市）。1894年的修正案在郡中建立了次一级单元，包括非郡级自治城市、市区和乡区，它们都拥有选举所产生的地方议会。修正案还保留了教区，但是作为地方政府的第三级单元，仅仅局限于乡区之内。这样，郡级自治城市具有单一完整职能，而在郡内，职责是在郡、非郡级自治城市（或市区）两级政府或郡、乡区和教区三级政府之间划分。
1894年后到1972年的地方政府法案颁布，英格兰和威尔士地方政府的制度结构一直保持不变。
曼彻斯特大都市区地方政府
曼彻斯特市在1838年被批准为自治城市。但这个批准相对这个城市的发展过程来说来得太迟：早在13世纪，这个地方已是一个重要的贸易中心；16世纪，按中世纪标准已经成为一个大城市；18世纪，它是一个富裕区域的主要中心。1801年，曼彻斯特市的人口已经超过90000；在被批准为自治城市之际，已有250000人口。
成为自治城市以前，曼彻斯特的城市政府归属于许多实体。最初只有民事法庭这样一个政府机构，它建立了一些行政部门，如日间治安、消防以及市场检查等部门。1765年后，数项功能被转移至特别机构——首先是清洁和照明委员会，后来是治安委员会。在成为自治城市之后的几年时间里，曼彻斯特市议会逐步巩固了它的权力，并掌握了主要的地方权力。这个选举所产生的议会的明确权力被确立后，它对改善公共设施方面的注意不断增加，1888年地方政府修正案颁布时，地方选举的政府和公共服务设施良好地建立了。此外，曼彻斯特市开始扩展它的边界。
边界扩展的主要机会是1888年的地方政府修正案。它使曼彻斯特成为郡级自治城市，因此，它不愿意继续为其边界以外地区提供服务。它提出一个明确观点，即服务的扩展依城市扩展而定。同时，许多原先不愿并入这个城市的独立的地方行政单元也逐渐认识到建立合适的排水系统力所难及。这样，在1890年，曼彻斯特市合并了37个原先的地方行政单元，面积翻了一倍多。
1890年的扩张发生在东面和北面，以后的扩张主要包括南面和东南面的一些区域。曼彻斯特市没有向西扩展的原因在于有一个相邻的自治城市——索尔福德的存在。曼彻斯特和索尔福德是作为两个城镇分别在依尔韦尔两岸发展起来的。两座城市都有悠久的城市历史，并且一直是竞争对手，任何一个城市都可能作为今天的大都市区域中心城市而出现。1888年，两个城市都成为郡级自治城市，它们的实力进一步增强，行政上的对立关系也进一步确定。
除曼彻斯特和索尔福德外，在这个地区中还有几个城镇在中世纪已经存在，并在工业革命中得到了迅速发展。到19世纪末，博尔顿、奥尔德姆、斯托克波特、贝里和罗奇代尔五个城市先后被批准成为郡级自治城市。
曼彻斯特大都市区城市组织的发展
曼彻斯特大都市区的城市组织实际上是联合城市的组织，而不是大都市的组织。在这个联合城市中，除了以曼彻斯特为核心的大都市发展过程外，还有几个城市具有大都市发展的踪迹，只是规模较小而已。今天的大都市区是几个城市扩展联结的结果，而不是一个城市的简单扩展。这些曾经分离的城市之间在经济上的高度联系形成了一个高度复杂的大都市区。
曼彻斯特的发展是同兰开夏棉纺工业以及相应的机械和冶金工业密切相关的。而主要得益于默塞河和依尔韦尔河航运条件的改善，使得在1776年曼彻斯特和利物浦港连接起来，这样，利物浦成为当时最主要的一个棉花港，曼彻斯特则成为最大的棉花市场。19世纪中期，曼彻斯特逐步成为一个主要工业区的大都市中心。
博尔顿、贝里、罗奇代尔、阿斯顿、斯托克波特和阿尔钦查姆等城市在工业革命前都已是重要的贸易中心。随着工业革命的产生，这些城市相继成为工业城市，并发展为区域的生长中心。这些生长中心的存在反映了这个区域的演化并不是一个单一城市实体的演化，而是由几个城镇组成的城市系统的演化。它们之间的联结意味着结合是不可避免的。就是这种结合，伴随高度的功能联结，使这个区域有了大都市的特性。
英国地方政府改革
在战后期间，这个国家的地方政府结构从整体上讲已经越来越不合时宜了，社会和经济已有很大改变，但是对地方政府这个维多利亚式遗产的更新几乎没有作为。这个结构原本就不理想，当人口分布发生变化时，不合理现象变得更加明显。
战后不久，政府主要致力于国家的建设和恢复，因而无暇对地方政府改革进行认真考虑，尽管在1945年建立了一个地方政府边界委员会来考察边界调整过程以及对已存在的地方单元模式进行改变；1958年的地方政府法案在英格兰和威尔士建立地方政府委员会来协调政府系统与形势，但都由于时机不成熟，而相继解散。1966年英国地方政府皇家委员会的建立是地方政府结构彻底调查的第一步，它标志着改革过程的正式开始，这个过程在1974年的彻底改革中达到高潮。
英国地方政府皇家委员会（1966年至1969年，也称瑞德克利夫—莫德委员会，以它的主席命名）考察了当时地方政府的功能，总结了当时地方政府系统存在的六个问题，并为改革勾绘了四个基本原则。委员会认识到，地方政府各项服务存在内在联系，职能的分离意味着功能的低效，因此得出这样一个结论：郡单一的具有完整职能的行政单元是地方政府的最好形式。但同时也认识到，在某些情况下，不得不采用其它形式。
瑞德克利夫——莫德委员会的主要建议是这个国家的大多数地方应当由单级的（具有完整职能的）行政单元组成，只有在大的联合城市中，才具有两级结构。单级行政单元将基于城市区来产生，人口在250000到1000000之间；在两级结构中，低级单元在人口规模方面同单一的行政单元相似。提出的行政区划由68个单级行政单元和3个两级结构的行政单元组成，3个两级结构分别以伯明翰，曼彻斯特和利物浦为中心。
最后的改革同委员会提出的建议有很大不同。1970年至1972年之间。对改革的原则和地理划分有几次修正。保守党政府拒绝单级行政单元的概念，更多强调地方民主。另外，为了保存原有郡，限制了大都市行政单元的范围。
曼彻斯特大都市区的改革
曼彻斯特大都市区是端德克利夫——莫德委员会接触的最复杂的一个区域，最终的大都市郡与委员会提出的大都市区域相比，范围改变得最多。
当委员会把注意力转到曼彻斯特时，它发现这是一个迫切需要进行地方政府改革的地方，它所存在的众多问题只能通过一个大区域行政单元才能解决。委员会提出了这样一个区域，它的面积是2700平方公里，人口3232000，包括90个地方行政单元，涉及到4个郡。这是提出的3个大都市中面积最大的，在决定总的范围以及区级单元的构成和界线时问题出现得最多，同时，命名也遇到困难，最后采用Selnec（South-East Lancashire North-East Cheshire，东南兰开夏东北柴郡）作为暂时的命名。
Selnec的地理范围有很大争议，主要问题在南面，那里与曼彻斯特的直接联系相对薄弱，联合城市不太明显，郡（柴郡失去的土地最多，因此引起郡以及被划入到Selnec的区级行政单元的强烈反对，它们进行各种活动，旨在修改瑞德克利夫——莫德委员会的建议。郡级和区级行政单元高度有效的活动，加上保守党政府上台后，也认为取消象柴郡和兰开夏这样的行政单元是没有必要的，最终结果导致了Selnec范围的缩小，总的来说，Selnec被减少三分之一面积，人口减少五分之一；从地理上来看，缩减大多数发生在南面。
在区的组成方面也引起一些争议，问题特别严重的是贝里——罗奇代尔和曼彻斯特两个区。贝里和罗奇代尔很早就是郡级自治城市，两个都是功能区域的中心，但两者在人口规模方面都不足以形成一个独立的区，这样，委员会提出了一个由两个分离的城市所组成的行政区。在大都市区中心，委员会提出一个曼彻斯特区，它包括了索尔福德。但由于索尔福德强烈反对同曼彻斯特合并，贝里和罗奇代尔也不同意它们这种“被安排的联姻”，最后导致了曼彻斯特大都市中二级区的构成也发生了一些变化，最显著的是贝里和罗奇代尔的分离以及索尔福德和曼彻斯特的分离。
曼彻斯特大都市政府系统
经过八年时间，一个两级的政府结构在1974年开始运行。大曼彻斯特郡（GMC）覆盖面积1300平方公里，人口约270万，低级行政单元由10个大都市区组成，人口规模从175000到542000。两级政府都有直接选举产生的议会。
至于郡和区的功能和职责划分，总的来说，区有更多的实质性的公共服务职责，其中最主要的是教育、住房和社会服务；而郡的职责主要是在为数不多的区域范围的服务，主要是治安、消防和交通以及战略规划。另外还有许多共同承担的职责，主要是公园和博物馆以及某些规划和住房事务。区的最重要一点在于它们是收税的行政单元，每年收入的85%以上用于公共服务方面的支出。
新系统实施的初期，存在着改革变化后有关过渡与调整的主要任务。对区来说，包括几个地方行政单元以及它们原有的管理和服务工作的结合，加强行政单元内部的一体化。而郡面临的最艰巨任务是不得不白手起家建立起服务部门和管理机构，不得不努力搞好它与10个低级行政单元的关系。
80年代初期，尽管新的系统尚处在摇篮时期，但已经开始形成新的局面，能够看到一些成就，同时也面临几个挑战以及系统的结构和运行中存在的几个重要问题。
取得重要成就方面包括结构规划和交通，如在公共交通方面，开始形成联结的公共汽车网络以及形成铁路和公共汽车服务之间的配合。
GMC面临的主要挑战是政府单元在规划和政策方面要从区域的观点来考虑，以新的空间关系来观察区域。从这个角度来看，有几个区域性的问题需要有一个战略上的对策，包括大都市核心地区人口减少，外围地区人口不断增加；各个城镇中心内部的核心与外围的差异；区际间的互相竞争以及原先区域遗留下来的一系列城市破损、土地遗弃及水体污染等问题。
GMC存在的结构和运作中的弱点，最显著的是郡的空间范围和边界，以及区域一体化表现程度。郡的空间范围问题包括行政单元范围太小以及某些与它联系不密切的行政单元被纳入到郡内。前者引起下面一些不正常现象：郡以外一些行政单元加入到郡公共交通系统，相当多的曼彻斯特的扩展居住区位于GMC之外，以及需要在版图以外地区寻找垃圾处理点；后者则影响区域的一体化。
结论
曼彻斯特大都市政府最后解体的原因很复杂，但政治因素在大都市政府演变和发展中起了关键作用。由于从政治上考虑，使得原先精心制定的计划被修改，内容被冲淡，行政范围被缩小，从而产生一个脆弱的大都市行政单元和一个异常的大都市版图。因此，从某种意义上讲，曼彻斯特大都市政府的解体危机从它产生的那一天起就已存在。