完善地方领导责任制，有效减少群体性突发事件，本文主要内容关键词为：突发事件论文,群体性论文,地方论文,领导责任制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国群体性突发事件近年来有上升趋势，对社会稳定产生重要影响，甚至干扰局部地区的改革开放和社会主义现代化建设的顺利发展。正确认识、有效防止、切实减少并处理好这一重大问题，是地方各级主要领导面临的一项紧迫任务。
群体性突发事件固然源于社会利益矛盾，但是，同样是体制转轨，为什么不同地方的群体性事件发生率却不同？同是一个地方，面临同样的问题.却因主要领导的换任，以及领导作风的改进，发生的群体性事件而得到有效缓解？本课题组经过调查研究和个案比较分析认为，地方领导人员的为人民服务宗旨意识以及工作作风与群体性突发事件之间有着密不可分的关系，成为问题的主要症结。藉此，侧重探讨如何发挥地方领导在有效减少群体性突发事件，维护社会稳定中的作用问题。
一、地方主要领导应对群体性突发事件负主要责任
维护一方社会稳定是地方领导首要之责。稳定和发展互为条件，相互促进，缺一不可，同等重要；政府的科学有效管理，不仅对于改革和发展起着主要推动作用，同时也对维护社会稳定具有关键作用。我们的各级政府及其工作人员为社会事务的管理者，应始终代表最广大人民群众的最根本利益。有责任维护好社会的稳定和秩序。
当前，我国正处于社会主义的初级阶段，体制转型与利益格局的调整，必然会引起各种社会矛盾和利益冲突。各级政府及工作人员必须具备高度的政治责任感，正确处理改革、发展和稳定的关系。对于本地区深化改革所导致的一系列问题和众多的社会不稳定因素，积极主动应对，采取种种政策和措施加以缓解和消解。要做到这一点，各级政府必须及时准确掌握民情民意，积极主动改善服务质量，尽心尽力帮助群众解决实际问题和困难。这是保持社会稳定、减少群体性事件的重要前提，也是对政府管理的基本要求。
多数群体性突发事件主要源于部分群众的利益得不到保障。据有关调查分析显示，群体性突发事件产生的直接原因80％以上来自基层，80％以上是有道理或有实际困难应当解决的，80％以上是应该也能够在基层得到解决的。这意味着人民群众的冷暖安危未能得到当地政府及时体察、关心和帮助。
从近几年情况看，人民群众基本生活存在如下主要问题：企业改制中出现的拖欠职工和离退休人员工资，社会统筹保险制度所涉及到的群众切身利益没有得到切实保护，造成部分职工生活困难；农民负担过重；非法集资和金融风波严重危害部分群众利益；历史遗留的自然资源权属纠纷长期得不到解决；征地拆迁及补偿安置的配套政策落实不好，以及因用水、用电、供暖等城建问题引发的矛盾；基层选举过程中的违规操作舞弊行为；民族问题以及宗教信仰所产生的矛盾；其他诸如社会治安、民间纠纷、行政执法等问题损害了部分群众的利益，等等。在人民群众基本生活出现困难时，政府的态度和作用至关重要。按照道理，当人民群众面临上述问题时，理应及时地得到人民政府的关心和帮助，得到政策的关注和解救，使利益矛盾得到缓解和化解。反之，如果政府在解决问题时态度暧昧，是非不清，或是漠然处之，无动于衷，或是效率低下，拖延不办，那么，势必导致问题越积越多，使人民群众的权利难以得到保障，以致矛盾激化，突发群体性事件。
突发群体性事件暴露出政府管理上的缺陷。大量调查研究表明，群体性突发事件并不是随便发生的。社会不稳定因素是客观存在，但矛盾并非注定激化而不可遏制。有人说，没有管不了的“刁民”，只有不尽责的官员。在一些地方，我们政府部门的一些领导特别是基层干部缺乏爱民之心，缺少应有的责任感，失职渎职，往往是造成群体性突发事件的主导原因。主要表现在：（1）官僚主义和腐败现象严重。一些干部不仅不能主动化解矛盾，反而在群众通过正常渠道反映问题时，却使其遭遇“门难进，脸难看，事难办”，能解决、该解决的问题，推诿扯皮，不讲效率，作风简单粗暴，甚至激化矛盾，以致群众求助无门，铸成“小闹小解决，大闹大解决”的恶性循环局面；有的基层干部不是真正关心群众的生产和生活，而是不顾客观实际，大搞“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”、庆典剪彩，热衷于开会发文、吃喝迎送，耗费大量财力，造成地方财政拮据、社会保障工作滞后。（2）中央的方针政策未得到贯彻落实，地方出台政策不周。例如，城镇出现的群体性突发事件相当部分原因在于中央关于“三条保障线”政策和下岗职工、失业人员再就业的扶持政策未能落实。（3）有的地方出台和推行的一些重要改革缺乏科学民主程序，整体设计不足，措施不周，且不能及时进行政策修补，对出现的思想问题不能及时有效开展思想政治工作，疏导群众，使问题长时间得不到解决，越拖越大。（4）一些基层政府自身改革滞后，机构和人员膨胀，势必滥立名目收费，群众负担过重，更加剧了群众的不满情绪和干群之间的对立，等等。以上问题的存在与发展，极大地损害了某些基层政府在人民群众中的威信和形象，甚至使其与人民群众形成了尖锐的对立。在某种意义上说，群体性突发事件是群众对官僚主义、行政腐败与无能、政策失误、推诿拖沓等时弊的一种折射、抗议和声讨。
二、将群体性突发事件作为改善政府管理的契机
好的管理和政策应防患于未然。矛盾尚在萌芽状态时，政府就应给予足够重视，保持主动，早发现，早决策，早解决，才能减少和防止群体性突发事件。正如江泽民主席曾多次提出的那样，要正确处理新形势下的人民内部矛盾，把影响社会安定的因素化解在基层，消除在萌芽状态，解决在当地，不能让事态扩大，不要等事情闹大了再来解决。
正确对待和处理事件，就能变被动为主动。群体性突发事件恰似黄牌警告，提示政府必须体察民情民意，改进工作并调整政策。一般来讲，群体性突发事件发生的主要原因，往往也正是政府需要重视、改善和加强管理的薄弱环节。因此，我们不仅要及时平息群体性突发事件，化解矛盾，做好事件参与者的工作，维护安定团结的局面，而且还要主动追究群体性突发事件产生的原因和责任，寻找工作上的薄弱环节和不完善之处，纠偏改错，化害为利，把“坏事变成好事”。在依法处理极少数“闹事”者违法行为时，应注重研究群众向政府反映的问题与意见，检查群众了解政策、提出建议的渠道是否通畅；在劝阻群众、平息事件之后，应注重检查我们政府的工作作风、政策质量、决策过程是否存在问题，找出工作失误、空白所在，听取方方面面（群众、专家等）的意见和建议，尽快提出从根本上解决问题的对策和办法。
政府要主动排查本地社会不稳定因素，做到心中有数，应对有策。首先，各级政府要认真转变作风，履行政府职责，重点检查关系群众切身利益的中央有关重大政策（如农民减负、城镇三条保障线）的落实情况，以及政府各职能部门对本地人民群众的意见大和呼声强问题约回应状况，提升地方政府科学决策、制定政策的力度，切实改善管理水平。其次，认真检查政府自身建设（廉政、便民等）方面约问题，特别应对直接影响政府形象、干群关系的政府部门，如城建、工商、税务、公安等执法部门，加大政务公开力度，建立健全公众评价机制，以有效接受群众监督，提高政府人员素质，切实加强政府自身管理，改善政府同人民群众的关系。
三、健全地方政府责任制是遏制群体性突发事件的基本途径
新时期官僚主义的特点是与腐败、形式主义共存，对群众的疾苦和呼声漠然处之，甚至私欲膨胀，贪赃枉法，完全背离公仆角色，可以说，治理和克服官僚主义已成为遏制群体性突发事件的关键。实践证明，除学习教育外，更重要的是要靠法治、依法行政，健全政府责任制，才能有效医治官僚主义和腐败的顽疾，从根本上减少群体性突发事件。
（一）各级政府及其人员应牢固树立起依法行政的根本意识为人民服务，对人民负责既是政府之责，也是依法行政的根本内容，我国宪法规定，国家行政机关要对同级人民代表大会及其常委会负责，国家机关工作人员要接受人民的监督，也就是要对人民负责。对人大负责和对人民负责不能只是一句道德信条，而是意味着承担法律责任和政治责任。一级政府的领导人、政府部门的负责人，实际上就是行政首长，对所属地方、部门决策失误或领导无方，以及下属人员的工作严重失误、失职渎职等，引发群体性突发事件，应负有领导责任，即使不违法不受法律追究，也需承担政治责任，接受人大及其常委会的质询、调查，乃至引咎辞职或罢免。这是最大的依法行政。
（二）完善行政首长负责制和政府责任追究机制，切实增强政府责任。由于目前我国民主政治建设尚不完善，使得我们的一些政府领导缺少应有的政治责任意识，对所主管的事务范围内出现的问题，只要不明显违法，则强调客观原因多，习惯于向下或向上推卸责任，很少自责和引咎辞职。在许多情况下，政府履行职责出现差错或行政首长不能尽职尽责，很少受到权力机关的质询和罢免。责任制的欠缺，导致无法从法制上保证政府官员树立对人民负责的责任心，造成行政首长体察民情民意、为民排忧解难的动力不足，一些亟待化解的社会问题和矛盾久拖不决，直至酿成群体性突发事件。
中共中央十五届六次会议通过的《中共中央关于加强和改进党的作风的决定》中明确提出，“抓紧建立健全党政领导职务任期制度和领导干部的引咎辞职、责令辞职制度。制定不称职干部的具体认定标准，加大调整不称职干部的力度。”这一决定抓住了要害，为我们建立和完善党政领导责任追究机制提供了强有力的依据。
目前，完善政府责任追究机制，应主要包括，1、切实履行人民代表大会及其常务委员会对政府工作的监督和责任追究，实施质询和罢免的权力。根据我国宪法和组织法的有关规定，地方各级人大及其常委会有权对本级政府机关提出质询，质询本身带有明显的批评性质；在政府组成人员出现违法失职情况时，有权罢免本级人民政府的组成人员。通过这一法定的政治责任追究方式，促使各级政府领导恪尽职守，勤奋工作。2、在地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法中，应增加对政府领导人员引咎辞职、责令辞职的规定。对于因领导无方（如违反决策程序盲目决策、重大责任事故等），致使管辖内人民群众生产生活得不到保障，出现了问题且又长时间得不到解决；或管辖内发生重大事件、事故，处置不当，群众强烈不满，行政首长应主动承担政治责任，引咎辞职，接受本级权力机关的信任表决；对于不称职、不胜任且又不能主动辞职的领导干部，本级权力机关应责令其辞职，以充分发挥我国人民代表大会制度及政府组织法的制约作用。
在新的法律尚未出台的情况下，现在一些地方相继出台了地方性的有关单行规定和条例，以增强地方领导和领导机关工作人员的责任意识。如《海口市党政领导干部引咎辞职试行办法》，江苏省东台下《关于实行党政领导干部引咎辞职的暂行规定》，四川省等地也将出台干部引咎辞职制度，其中主要内容包括：因盲目决策或违反决策程序给国家和集体造成重大损失，应负主要领导责任的；因工作失职，致使国家和集体利益遭受重大损失，致使管辖范围内发生恶性事件，造成不良影响的；对管辖内发生重大事件处置不当，群众反映强烈的；以及发生其他与领导于部身份不相符行为并造成重大不良影响的责任人，须引咎辞职。引咎辞职分个人自辞、劝辞和责令辞职。这些都将有力地促进政府责任的提升。
另一方面，地方各级人大及其常委会也应当依据宪法和法律赋予的职责，切实履行好依法监督的职责。对同级政府及其工作部门领导干部的违法失职行为，通过评议、询问、质询、审议工作报告、罢免等形式加强监督和责任追究，进一步完善地方领导责任追究制度。据悉，全国人大正在抓紧制定《监督法》，安徽省已经制定了地方性人大监督法规。可以预计，随着依法行政的全面实施和法制建设的逐步健全，地方政府责任制将会得到不断完善。
四、深化行政改革，完善政府自身激励约束机制
我国正处在社会转型、体制转轨期，面临着许多严峻问题，更加需要加强政府在社会管理、服务和维护社会稳定等方面所起的作用。为此，通过深化行政改革，建立和完善有效的政府自我激励机制，增强为民执政的责任感，对促进转变政府职能，转变工作方式和工作作风，有效遏制官僚主义和腐败，建设廉洁、勤政、务实、高效、人民满意的政府，真正实现社会的长治久安，无疑都显得尤为重要。
（一）加快推进政务公开法制化。政务公开是监督制约行政权力的基础。当前，迫切需要制定一部关于政务公开的法律或法规，规范政府行政信息、行为程序的公开， 以确保人民群众对政府事务的知情权和参与权，有效约束政府机关及其工作人员的行为，促进其改进工作作风，提高管理水平、服务质量和执政能力。
（二）完善现行各级政府的绩效评估体系。政府行为的效果与人民的利益息息相关，而人民群众的评价又是政府绩效的客观尺度，要做到这一点，必须使政府绩效评估实现制度化、法制化。
1、推进公民评议，促进公共服务的绩效。目前在我国只有极个别城市政府（如南京市、沈阳市等）开始进行不定期的公民评议政府绩效活动。它对于客观评价政府执政业绩情况，如实反映公众意愿和要求，促进政府有的放矢地改进工作，提高公共服务质量，纠正“说假造假”、“数字”出政绩、不为群众办实事的恶劣作风，都具有重要作用。为保证其客观公正性，对于绩效评估的内容项目设计、程序与参与程式需要在实践中不断予以完善。
2、规范政府统计。①本着对上对下的双重负责原则，改变现有统计部门的从属关系。变地方统计局为上级政府派出机构，人事任命权上收，以改变对本级政府负责、层层造假数字的现象。②规范政府统计项目和方法，提高其数据信息质量。要使统计数据能够如实反映经济社会发展真实状况，建立起包括社会预警指标体系（物价上涨指数、就业率、失业率、居民实际收入下降户比例、重大刑事案件发案率、公务员腐败犯罪比率、群体性事件发生数等）、综合性社会发展（反映经济、生活水平、社会问题、民意等指标）指标在内的执政情况评估和评价科学体系，通过真实数据指标全面反映社会发展存在的问题。③依法及时公开公布一些重要数据指标，让群众了解和监督，以考核政府业绩，提升政府责任。
3、政府官员年度述职报告应公之于众，接受公民评议和监督。
（三）大力改进地方特别是基层政府的人事选拔和培训机制。目前，我国迫切需要提升政府官员的社会发展、社会调控、社会稳定能力。为此，一是要及时更换那些群体性事件较为频发且又解决不力的地方和部门的主要领导，可考虑选择个别问题多、工作棘手的地方或部门试行一把手公开招考，竞争上岗，依靠优秀领导人才脱颖而出化解难题，平息矛盾冲突，治理困境。二是要注意将在实践中确有政绩，办事公道，临危不乱，处事果断，经受化解群体性事件考验的干部，提拔到领导岗位上来。三是采取集中培训的方式，在近期内对各级公务员，特别是领导干部加大培训力度， 内容不仅包括提高为民执政、依法行政，更应注意增加处理群体性突发事件和应急管理的知识。
（主要执笔人：靳江好）