透明许可——我国进出口许可证管理制度改革方向与思路，本文主要内容关键词为：管理制度论文,思路论文,透明论文,许可证论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
许可证制度是世界各国实行管理贸易所普遍采用的一种重要的行政手段，它包括有关许可 证的申请、审查、颁发、使用、效力、撤消和废止等各方面的法律制度，具有严格、简便易 行、效果显著等特点。
实施许可证制度具有双重性：一方面，各国政府可以通过该制度收集有关贸易统计和其他 贸易信息，维护进出口秩序，为本国制定外贸政策提供依据；另一方面，由于许可证管理制 度具有一定的隐蔽性和任意性，因而有些国家通过许可证制度限制贸易，如规定复杂的发放 程序、实施歧视性待遇等。
有鉴于许可证制度的普遍性，为防止对许可证的滥用造成对贸易的限制或扭曲，WTO制定了 《进口许可程序协议》，于1995年1月1日与WTO协定和其他多边贸易协定同步生效。该协议 不仅对进口许可证进行了明确定义，还对进口许可证的两种形式——自动许可证与非自动许 可证分别作了具体规定。其目的在于，保证在申请这两种许可证的过程中，减少歧视性或管 理部门的任意性。
WTO《进口许可程序协议》体现出如下主要原则：
一般原则。WTO《进口许可程序协议》虽然承认成员方可以利用进口许可证来实施WTO的有 关例外规定，但在更多的方面则强调了WTO的原则和义务，对缔约方使用进口许可证特别是 非自动进口许可证加以限制。根据WTO《进口许可程序协议》的规定，各成员方的许可证手 续应遵循透明度原则、程序简便原则、宽大原则和用汇平等原则。
自动进口许可证程序的一般原则。《进口许可程序协议》明确规定，自动进口许可程序的 管理方式不应对属于自动许可证范围的货物进口产生限制作用，例如，任何个人、公司或机 构，只要符合进口成员方的有关法律和行政要求，均具有平等申请和取得进口许可证的资格 。协议还对申请和批准进口许可证的期限作了具体规定。
非自动进口许可证程序的一般原则。作为一种常见的非关税壁垒手段，非自动进口许可证 实质上是实施进口数量限制的一种行政管理方式。鉴于这种措施的普遍性，WTO并未明文规 定 予以禁止，但要求其实施应以透明的和可预见的方式进行。WTO《进口许可程序协议》第3条 还为非自动进口许可证制定了详细的规则。
此外，WTO《进口许可程序协议》还涉及到其它方面的内容，包括实施WTO有关规则的组织 架构、事前告知义务的履行、磋商和争端解决等。该协议规定，设立由各成员方代表组成的 进口许可证委员会，为各成员涉及该协议的任何事项提供磋商的机会，并对协议的实施与操 作进行复审。各成员方应在60天内向委员会通知进口许可证程序及程序的更改。协议明确规 定进口许可适用WTO争端解决一般程序，但应尽量用磋商的方式解决争端。
无论从WTO规则，还是WTO成员国的贸易管理实践来看，作为非关税措施，在一定条件和范 围内实行配额和许可证管理，已成为世界多数国家的普遍做法，这些手段或措施在有关国家 现行对外贸易管理中仍然发挥着重要的作用。这些国家的管理经验和实践为我国的许可证管 理 体制改革提供了宝贵的借鉴：
在符合WTO规定的情况下，各成员仍可使用少许数量限制措施保护国内产业。虽然国际贸易 政 策的发展趋势是非关税壁垒的关税化和贸易便利化，虽然WTO原则上积极主张和要求成员一 般不采用数量限制或其他非关税措施来限制或禁止进出口贸易，但WTO并不要求完全取缔， 事实上也不可能取缔。
配额和许可证等限制贸易政策措施仍将存在，但其运行方式会发生明显的变化，这就是将 朝 着更规范的方向发展。
各国对进出口许可证的管理都是依法管理，并形成一套比较有效的、具有自身特点的管理 体 制。
各国实施许可证管理的目的较明确，特别是更多地以技术、国家安全、遵守国际公约、环 保等方面的目的而存在，这样做既符合世界贸易发展的趋势，也在WTO框架允许之内。
目前我国实施的进口许可证制度与WTO相关协议及国际惯例差距较大。而我国现行出口许 可证制度较完善，但仍存亟待解决问题。
WTO发达国家成员和发展中国家成员在许可证实施的选择方面存在有明显的差异。
WTO各成员采用许可证进行管理的范围、方法差异很大，但增加透明度是比较共同的特点。
冲突
我国现行的数量限制贸易政策是改革开放以来逐步建立和完善的，主要由进出口许可证、 进出口配额和行政控制等措施构成。配额和许可证管理在我国对外贸易发展过程中发挥了重 要作用。
在进口配额许可证制度方面，根据现行管理办法，目前我国将进口货物分三类管理，即一 般进口类、凭许可证进口类和禁止进口类。为适应对外开放和参与国际多边贸易体系的需要 ，我国已大幅度减少了对进口的行政限制措施，也缩小了进口配额、许可证管理商品的范围 ，绝大多数商品已放开经营。目前我国对涉及383个税号的产品实施进口配额许可证管理， 它们约占全部8位税则号的5.3%。我国实施进口许可证管理的主要目的，一是为了平衡进出 口贸易，二是为了保护特定的产业，三是为了更好地分配进口资源。
在出口配额许可证制度方面，我国实施出口配额许可证管理的商品主要包括：关系国计民 生的大宗资源性出口商品及在我国总出口中占有重要地位的大宗传统出口商品；我国在国际 市场或某一市场占主导地位的重要商品，国外对我国有配额或要求我国主动限制出口数量的 商品；出口额大且易于引起经营秩序混乱的商品，重要的名、特、优出口商品，或有特殊要 求的出口商品。目前实行出口许可证管理的商品共涉及335个税号，占全部8位税则号的4.7% 。我国对部分实行出口配额许可证的商品，实行行政分配配额招标和配额有偿使用的制度。 我国实施出口许可证管理的目的主要有：控制我国在国际市场上份额很大的商品的数量，以 维持市场价格，改善贸易条件，保证外汇收入；防止国内市场价格大大低于国际市场价格的 商品的过度出口，这些商品主要是一些原材料和矿产品；保证纺织品等产品的出口不超过进 口国所规定的进口配额，等。
目前我国实施的进口许可证制度与WTO《进口许可程序协议》及其他相关协议的精神存在着 不少的冲突，与国际惯例相比差距较大，没有完全体现公平、公开、合理的原则，例如，我 国的进口许可证制度的适用范围主要为拥有外贸进出口权的企业，并不考虑申领者的实际需 求和实际业绩，而WTO《进口许可程序协议》规定，只要符合进口成员方的法定条件，任何 个人、企业和机构均可成为进口许可证申请者；WTO规则所允许的自动许可制度尚未建立和 实施，配额管理行政色彩浓厚，公开性和透明度不够等。在管理方法上，存在“政出多门” 和“证出多门”的现象，多重部门管理，部门职责交叉，造成管理效率低下。
相对而言，我国的出口许可证制度较完善，但以国际通行的做法衡量，我国现行的出口许 可证制度仍然存在一些亟待解决的问题。第一，目前我国只对少数几种商品实行配额招标， 招标的种类和数量少，不具有普遍性，对现行配额管理体制无法形成足够的影响；第二，配 额招标速度严重滞后；第三，公开招标的投标资格存在一定的问题，使一些中标配额不能有 效使用，或使用效率低下；第四，协议招标中，中标价格和中标数量的确定违背非歧视的原 则。
随着我国加入WTO和改革开放的进一步深入，不符合国际贸易规则的数量限制将逐步取消， 国家对外贸的宏观管理应该有符合新形势的新手段。许可证管理不仅是当前我国实行对外贸 易管理的一项最主要的手段，今后也依然会在对外贸易宏观管理中发挥十分重要的作用，这 就需要在尽可能短的时间内缩小我国现行体制与WTO有关规则的差距，建立起一套既遵守WTO 规则，又符合中国国情的许可证管理体系。
改革设想
我国加入WTO后，进出口许可证作为国家对外贸易管理的一个重要手段，将在今后相当长的 时期内继续发挥其应有的作用，但必须从制度上到具体操作程序上进行深入的改革。要防止 陷入过去那种“一管就死，一放就乱”的怪圈，许可证管理体制应遵循透明、平等、效率和 简便的原则，使许可证管理的功能定位更加突出，在防止有关国计民生大宗商品的匮乏、保 护生态环境和国内资源、规范出口秩序、履行国际公约或双边协定、进行市场监控、保护弱 势产业、平衡国际收支、保护国家经济安全、维护公共道德、保护知识产权等方面，起到应 有的作用。
1、对现行许可证制度重新清理和设计
现阶段需要从整体框架层面对现行许可证制度重新设计，在此基础上进一步明确许可证制 度的管理目的、覆盖范围、发放原则、申领资格、发证机构，以此作为许可证管理的行为准 则。当然，有些问题与整个外贸管理体制改革有关，不是许可证管理制度单方面所能解决的 。但是有些可以解决的问题应当尽快予以改善，应对所有的规定、暂行规定、通知、实施办 法等各种名目的文件予以清理，以法律或规章的形式确定下来，并尽可能地保持政策的稳定 性和连续性，保证政策的具体落实和实施过程中的可操作性，减少可能发生的人为因素。
2、进一步加快发展许可证的网上申领服务
为方便企业申请和获得许可，应采用更加简便和有效率的申领方式，在条件成熟的情况下 ，实行网上申领。在统一单证、统一发放的基础上，建立统一平台、统一网络，实施网上申 领、网上审批、网上查询，推进许可证签发与管理过程中的信息化、规范化与制度化建设。 网上申领的实施一定要在条件成熟的情况下推出，切不可操之过急，必须解决技术保障、网 络安 全等问题，否则欲速则不达，反而使问题复杂化，增加了企业负担，或给一些不法之徒 提供可乘之机。此外，该网应考虑充分利用现有网络，如“金关工程”、“电子口岸”等， 以降低投入，减少资源浪费和重复建设，并以此强化国家宏观经济贸易决策部门、许可证发 放部门、海关、银行、税务及外汇管理部门之间的协作。
3、充分发挥许可证的功能，加强各种手段的针对性
目前我国许可证管理商品的进出口额在进出口总额中所占比例与大部分发展中国家相比并 不 高，但许可证的功能是以数量限制为主，除此以外的规范秩序、协调、统计、监控等重要功 能未得到充分发挥。因此，有必要明确认识许可证的功能，并采取相应的措施保证这些 功能的实现。
(1)对某些敏感行业和敏感商品，以自动申领、自动登记的自动进出口许可证取代目前的审 批制。就进口而言，自动进口许可证便于国家及时了解所监控商品的进出口数量等有关信息 ，从而建立预警机制，一旦意向性进口在一定时间内达到政府预先通告的警戒线，就可以及 时采取保障措施。就出口而言，自动出口许可证可以作为出口协调管理的辅助手段，及时掌 握动向，及时发现问题，及时介入协调，以维护公平竞争和出口秩序，防止低价竞销，避免 和减少国外的反倾销。
(2)对那些的确需要实行数量限制的许可证管理商品，配额数量的确定和控制要力求准确、 科学、合理。配额的分配尽量采取公开招标的方法，特别是那些使用率高、供求矛盾大的类 别，实行公开招标可以提高管理的非歧视性和透明度。对于少数在过渡期内必须保留行政分 配 的配额，应按照“公开、公正、考察实绩”的原则，还应考虑向主产区、名牌出口企业和附 加值高的出口企业倾斜。此外，为了提高配额许可证的使用效率，可考虑在现有配额许可证 管理范围内尝试建立全国性的配额调剂中心。
(3)对某些商品特别是农产品和资源性商品可以实行关税配额制。由于操作关税配额的过程 在许多方面与现行的配额许可证管理体制具有共性，从公平与效率的角度出发，可考虑将关 税配额与相应的许可证管理相配套，在关税配额制度实施过程中发挥许可证的通关凭证作用 。
4、统一进出口许可单证及发证机构
我国许可证管理体制改革设想：对现行体制重新清理和设计；发展网上申领；统 一单证和 发证机构；增加透明度。
为减轻企业负担，提高海关监管效率，应尽可能避免进出口许可证管理上的政出多门现象 ，应由外经贸部牵头，统一协调国内各部门对进出口贸易的管制行为。在此基础上，应当减 少许可的单证种类，除特殊的技术类证书外，应尽可能统一到WTO所允许使用的进出口许可 证书上来，同时从提高申领效率的角度出发，建立一个类似中介组织的统一的发证机构，服 务 于各有关宏观决策部门，为他们提供发证服务，以及提供受管理商品的进出口发证信息。
5、积极寻求收缩许可证管理覆盖范围后的替代措施
为减轻配额许可证管理范围缩小所带来的消极作用，避免出现“盲区”，应积极寻求各种 非贸易保护手段作为替代措施，有关部门可考虑建立一个全国性机构，协调外经贸部、海关 、国家质量监督检验检疫总局等各有关部门采取的配额许可证替代措施。当前形势下，从可 操作性角度判断，在与WTO有关规则不发生抵触的前提下，有关部门可以考虑着重在技术标 准、环保要求、卖方资信状况等方面寻求替代办法。
6、积极寻求有关国家的配合性贸易限制措施
有意识地参照其他国家特别是市场经济比较发达国家的做法，运用大买家的影响力，努力 推动其他国家在某些商品上“自愿”限制对我国出口，从外界配合我国对相关商品的贸易调 控。
7、增加许可证管理的透明度
增加透明度首先是增加决策过程的透明度，以保证所确定的许可证管理规章的科学性、合 理性。其次是增加许可证管理制度和具体操作程序的透明度，有关许可证管理的法规、条例 、办法应以中英文在多种形式的媒体（包括电子媒体）上发布，提高有关信息的可获得性。
8、循序渐进，稳步推进
许可证管理体制改革必须在充分调研、论证的基础上，循序渐进地实施，不可一刀切，要 考虑到各有关政府部门、各级管理部门之间的衔接问题，特别要考虑给企业一定的适应期， 尽可能地减少改革诱发的震荡。为此，在具体操作过程中要建立提前通知制度，并对新旧规 定做出妥善衔接和安排。