城市房地产产业政策的目标取向与内容设计，本文主要内容关键词为：产业政策论文,取向论文,城市房地产论文,目标论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国还没有制定出一套城市房地产的产业政策，这与城市房地产业的开发和全国经济的持续增长是极不相称的。
根据世界银行1997年底发展报告披露，按1995年美元计算，我国人均GDP达到620美元，已经进入了钱纳里所说的工业化发展的加速时期（560～1120美元之间）。（注：H·钱纳里：《工业化和经济增长的比较研究》。）从国际经验来看，这就是一般的经济起飞的阶段。在这一阶段里，建筑业都是作为支柱产业的形成时期。就我国来说，现在城市居民的消费需求也开始进入了住宅和汽车为主的发展阶段，住宅已经开始成为消费热点，以住房为主的房地产业将成为我国经济发展新的增长点。1997年国民经济持续高速增长，GDP增长8.8%。然而， 上述的消费热点并未形成，重要的原因之一是“体制和政策所导致的消费结构升级障碍”。（注：国务院经济发展中心：《当前国民经济运行的新特点及政策选择》，《经济日报》1997年12月9日。）这就是说， 我国城市住房制度的改革和相关政策需要有新的突破。其中，制定一套推动我国房地产健康发展的产业政策是我国宏观经济发展的急需。本文就城市房地产产业特征，城市房地产产业政策的目标取向和主要内容等问题作一初探。
一、城市房地产产业的特征
制定房地产产业政策，首先需要研究房地产这一产业的特征，这是准确地制定这一产业政策的目标和内涵的基本前提。
房地产，是由地产与房产两种产业所组成的，与其他产品的产业相比，它具有以下几个主要特征：
第一，它是既包括第二产业的建筑业和城市基础设施产业，又包括第三产业的房地产消费和物业管理，而又以第三产业牵头的产业部门。简称之，即房地产的生产和销售与销后管理的部门。由于它是房地产的市场流通所带动的，所以，国际上产业分类把它列为第三产业的部门。（如单独考察建筑业的产值，这种各种房屋及其附属设备、设施的生产则列为第二产业）。鉴于这一特点，它是国民经济产值相当大的一个产业部门。由于，房地产产品是国民经济各行各业各部门进行经济和社会活动的物质载体，各社会成员生活中，生存和发展的基本物质条件，因而，这一产业在国民经济发展中居于举足轻重的地位。
第二，房地产中的地产，即城市土地及其开发，是国家所有并且主要由国家政府部门开发的，这种国民经济第一要素的开发与利用，是根据国家发展战略与规划进行的，城市土地的开发属于根据城市发展规划而进行的基本设施建设，它基本属于消费的非竞争性和非排它性的公共物品。房产，即各类房屋与之配套的设备、设施和场地，在市场经济条件下，基本上是属于私人物品，但它又不全是纯粹的商品。由于它涉及社会成员生存的基本条件，各国政府为实现居民的生活保障还必须实施必要的住房的公共政策，相当的一部分住房属于福利性的商品。从上述各种情况来看，房地产这一产业部门，不象其他商品生产的产业部门那样是私人物品的产业部门，而是一种与政府公共物品紧密相联的一种产业部门，是一种与政府政策关联度很大的产业部门。
第三，它是一种产业关联度极大的产业部门。房地产，特别是房产，作为一种最终的产品的生产，它是一种后向关联，即这个部门与生产它的中间投入产品的各生产部门的联系非常广泛的部门。同时，也是具有一定前向关联即这个部门与将该部门产品作为中间投入的各生产部门的联系的部门。作为前者，它将带动建筑材料23大类，1558个品种共50多个生产部门，作为后者，它将带动物业管理等产业部门和发展。同时，作为相关产业（并非投入产出关系）住房的发展还对家具、厨卫、电气、家电、中介服务、金融等产业部门的发展有很大的促进作用。有资料表明，房地产产值增加，能使相关产业的产值增加1.5～2。（注：侯浙珉：《关于引导住房消费，培育新的经济增长点的若干问题》，《住宅与房地产》1997年，第3期。）我国近年的住宅消费带动商品销售额之比为1：1.34。1995年商品房销售额为1251亿元，带动的社会商品销售额相当于全社会当年零售总额的14.22%。 由于房地产产业的这种较大的产业关联度，随着一个国家的经济起飞，它便成为各国经济发展的支柱产业和主导产业之一，直到发展成为发达国家之后，这种产业位置长期维持不变。
第四、房地产业是一种与金融业伴生的产业部门。由于住宅是一种空间固定，使用寿命很长，生产周期长，投资巨大的产品，因而它的生产与消费都离不开金融业的支持。从投资者方面说，由于投资额大，风险大，就必须利用银行贷款筹集资金，并且利用产品建设周期长的特点，通过房屋的预售等形式，实行还贷与组织资金周转；从消费者方面说，由于住房和其他各种房屋价格昂贵，购买者不可能一次付清价款，即使是发达国家如美国也是如此，而都是利用产品使用寿命长这一点通过银行的按揭实行分期付款的，这种房地产的销售贷款就已成国际惯例。房地产产业的这一特征就决定了房地产市场必然是由房地产产权市场和房地产金融市场所组成的房地产市场群体。（注：郝寿义：《房地产群市场论》，《天津社会科学》1994年，第5期。）
二、城市房地产产业政策的目标取向
产业政策是国家关于产业发展趋势的战略目标和实现这一战略目标的措施和手段。房地产产业政策是城市房地产产业部门发展的目标及其政策手段和措施。它和住宅政策不同，不是一种国家的住宅消费政策，而是住宅产业的生产和开发的政策，是国家部门产业政策的一项重要的政策。根据本文上述城市房地产产业特征的分析，结合我国经济发展水平的具体情况和市场经济发育的状况，城市房地产产业政策的目标取向应当是：
第一，适度超前开发，推动国民经济的发展，房地产的发展必须以市场需求为导向。市场需求分为潜在需求和有支付能力的需求两种。从潜在需求来说，我国住宅的这种需求是很大的，它既包括城市人口自然增长和机械增长对房屋方面需求，又包括由于长期的住宅建筑与分配方面的欠账（1996年底，640个城市人均不足4平方米的住房困难户325 户和3340万平方米亟待改造的住房）而形成的需求。这种潜在的住房需求是房地产开发的长期推动动力。在现实上，推动房地产开发的是有支付能力的需求，即有效需求。在这方面，由于我国目前经济发展水平还不高，以及目前收入分配方面居住需求尚未纳入职工工资的政策上的缺位，造成了住房购买力的低下，从而造成了城镇住房的绝对需求旺盛与有效需求不足的矛盾。这种需求状况说明，房地产的开发实际上是社会经济发展水平和住房制度改革的函数。城市房地产的开发要以有效需求的变动为依据，鉴于房地产在国民经济发展中是具有产业关联度很大的一种先导产业，可以实行一种相对于国民经济的发展来讲适度超前的战略。适度超前是指不能离开动态的有效需求太远的发展速度，否则形成泡沫经济，遭到市场经济规律的惩罚。
适度超前开发，就是房地产的开发不应消极地适应现有的有效需求，而是把这种需求看作一种动态的变化，进行科学预测而得出来的需求量，是要把国民经济发展基础、人均收入水平的提高，加大房改力度之后住房市场的扩大，物价、利率水平变动和房价调整之后住房市场的扩大等因素考虑进去之后，所预测的有效需求。在做了这些研究之后，我国目前存在的房地产市场有效需求不足的局面是可以改变的，房地产产业适度超前发展的目标就是一种推动国民经济发展的目标，是应予肯定的。
第二，加强技术开发，实现优质生产，节约资源。房地产业的产出品是各种建筑物及其配套的设备、设施和场地，是一种凝固的艺术。这种产品必须优质，这不仅关系人民生命财产的安全，也是提高社会生活质量的必需。目前我国的已建成的住宅当中，有相当一部分属于不符合标准的伪劣产品，已经给人民生活带来不安因素，住宅建筑质量已成为一种新生的社会问题。针对这一问题，房地产产业政策必须把优质生产，节约资源列为政策目标之一。在房屋等各种物业的生产上要实现专业化、标准化、工厂化。在生产的各种工序上，一定要按照操作规程办事，在中间产品的生产过程中，一律按照技术标准实行标准化、专业化的生产，为提高劳动生产率，必须实现工厂化的生产，节约各种资源和生产要素。
推行优质生产的根本途径是加大技术投入，不断改进产品设计水平，采用新材料、新技术和新工艺流程，提高建筑施工的机械化水平，把信息革命成果引进生产与管理，实行新技术条件的科学管理，这也是当前我国房地产产业开发的一个方向。
第三，推进市场竞争，形成规模经济。城市房地产开发，既属于私人物品的开发，也涉及到公共物品的开发。住房之所以还是一种具有公益的公共物品，是指作为私人所有的住房，也有不少方面属于共同消费的部分象由城市规划所要求的基础设施、道路、照明、绿化、治安、住宅外观，建筑艺术等都是共同受益的部分，这部分更多的是政府应发挥它应有的作用。房地产都要通过市场竞争去开发，甚至土地出让的一级市场也应引进竞争机制，以便更好地实现土地价值。城市房地产的产业政策要以推动有序竞争的市场的发育为重要目标，优化资源配置，通过这种市场竞争实现供需的相对均衡，既满足市场对住房等各种物业的需求，又避免因盲目开发所造成的资源浪费。
推动市场竞争，就是鼓励房地产开发主体逐步形成规模生产，提高投入产出比。目前我国房地产业尚处在开创阶段，作为投资主体的开发商不断增加，每天批准开业的房产公司，数量增长很快。然而，相当一部分开发企业处于停业、半停业状态。1995 年底全国房地产企业33482个，其中有经营活动的只有19851个，仅占60%，其余均为停业、 半停业的企业。在有经营活动的企业当中，经营亏损的竟占13.64%。 在统计的10423个国有房地产开发企业中，亏损企业有1200个，占11.5 %。（注：喻永新、曹远熹：《我国房地产业现状及发展趋势》，《住宅与房地产》1997后，第2期。） 这一方面说明房地产开发当中有相当一部分属于盲目发展，经不起市场波动的冲击，另一方面也说明，我国的房地产开发商，规模偏小，风险承受力很低，这是不利于房地产产业整体发展的。
第四，实现经济、社会和生态的协调，推动城市和国家的可持续发展。如前所述，房地产业的产品既然具有公益性，那么，在其开发过程中就必须兼顾经济、社会和环境甚至是生态效益。首先，房地产的开发必须在城市总体规划的要求下进行。必须保证留足公共设施用地，建设必要的公共建设，以保证城市经济的有序运行；其次，要合理开发商品房和福利房，开发过程中要尊重民族风俗习惯，以利于社会稳定和和睦；再次，在开发过程中必须按照生态发展规律，保持大气、水质、声音、空间的优良状态，最大限度地减少城市污染，为城市居民提供良好的工作与生活环境。为此，对一切外部负效应都要进行有效的治理，实现外部成本内部化，在即将到来的21世纪里，这是城市房地产产业开发的主题。
三、城市房地产产业政策的内容设计
根据政策目标的取向，城市房地产产业政策的主要内容有：
第一，投资导向政策。国家和城市主管部门定期发表国民经济发展计划，产业发展顺序政策和种类房地产发展顺序政策，引导业主的投资行为，实现城市和全国的房地产供求的总量与结构的相符均衡。
由于房地产的超前于国民经济的发展，房地产的建设周期较长，存在效应的时滞，房地产的发展轨迹与国民经济发展轨迹基本同步但振幅相差较大，房地产的投资增长率一般要高于全社会固定资产投资增长率。因此，在制定房地产业投资导向政策时应注意这一特点。
第二，市场行为规范政策。由于地产是一种高投入高收益和高风险产业，容易引起过度投机和泡沫经济，从而影响国民经济健康发展，为此，房地产产业政策应包括市场行为规范的若干规定。如企业申请开业必须具有合格的资值认定，经营过程必须定期接受政府主要部门的业务监督，企业融资，包括股票上市必须发布企业业绩和资产评估结果，企业资本的运作必须符合国家金融管理规定等等。为规范企业的市场行为，房地产产业政策当中必须明确规定企业主体要严格遵循国家规定的各种行政法规和经济法规。
第三，产品质量管理政策。规定房地产开发过程中必须达到国家所规定的质量标准，建筑物、建筑材料、基础设施工程的产品质量标准。这一政策还包括执行产品质量监督的责任部门和监督程序、检查程序以及违规处理规定。
第四，产业技术开发政策。房地产产业政策当中应对房地产开发、交易、销后服务以及物业管理过程中的技术开发有明确鼓励与保护的规定，并逐步形成一套专门的政策系列，例如对各种技术革新的建议与成果的激励政策，各种发明、专利的申请、审核鉴定与保护政策（其中主要是执行国家规定的专利法），新设计、新材料、新能源、新工艺、新管理方法的奖励政策，技术、管理人员培训、优秀成果的奖励政策等等。
第五，产业规模政策。城市房地产产业政策中推进城市房地产业组织结构的调整，促进形成规模经济的具体政策主要包括鼓励通过市场竞争实行企业兼并和破产；鼓励国有和各种非国有企业通过各种形式实现企业资产的重组，优化资产配置，实现房地产中的规模经营等。
第六，产业金融扶植政策。根据房地产开发过程中不同种类房屋开发建筑的需求，分别规定一般商业性银行的支持鼓励政策和政策性银行的扶植政策。对商业银行的金融支持可分别通过减税、免税、退税等形式予以鼓励；对政策银行要实行必要的补贴和补息制度。应鼓励扩大多种工程贷款和房屋销售的按揭贷款业务；加强住宅公积金和各种投资基金的管理；在有条件的地方批准试行房地产证券化，以房地产及与有关的债权作担保发行股票、债券、基金、投资券等有价证券，以扩大房地产开发资金的来源。
第七，房地产开发成本和产品价格管理。城市房地产政策中应包括引导开发主体降低开发成本和对产品价格进行宏观管理的规定。就降低开发成本方面，主要包括降低房屋开发成本中的配套费用，要按照国家规定取消各种不合理收费，基础设施建设配套费应逐步转移列支为财政支出，实行政企合理分流；福利房建筑开发当中应减免或退回土地出让金；鼓励企业降低房屋建筑工程费用，提高住宅成品的市场竞争力；价格管理方面，福利房要监督企业执行房价管理规定，商品房要保护企业通过有序竞争形成的合理价格，限制垄断价格等等。
第八，政府行为。城市房地产产业政策中政府行为的规定部分，不仅是因为房地产也具有一定的公共物品性质而决定的房地产的开发必须有政府的城市规划编制与实施，城市设施，其中包括城市基础设施的建设主要由城市政府承担，而且还因为房地产产业政策是以城市政府为主体推行的，它的贯彻与实施虽然最终要通过房地产投资主体来实现，但城市政府必须进行干预与管理。这主要是政府要建立必要的政策实施的监控系统与预警系统，同时要进行必要的行政司法管理，如企业注册登记、专利申请、企业财务监察、企业行为的法律出证与仲裁等等。
上述八项政策和规定构成城市房地产产业政策的体系，这些政策都必须围绕国家有关房地产开发的目标协调运作。同时，作为一种部门的产业政策的贯彻与实施，还必须在国家经济发展总体计划和体制改革的总体布局中进行，它必须配合其他的改革如工资分配、社会保障、金融管理等体制的改革和市场发育的进程同步地、协调地加以实施，并在实践中日臻完善。