對《粵澳合作框架協議》的理論思考，本文主要内容关键词为：框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中圖分類號]F123.6 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2011)04-0024-10
2011年3月6日，在北京人民大會堂，作為合作主體的廣東省人民政府與澳門特別行政區政府，在國家副主席習近平的見證下，共同簽署了《粵澳合作框架協議》(以下簡稱《協議》)。《協議》既充分體現了中央政府長期以來對粵澳的關心與支持，也有力地說明了粵澳兩地政府，集社會民眾之智慧，堅持民主與科學決策，走“優勢互補、合作雙贏”之路是何等正確。《協議》開宗明義地提出了粵澳雙方“共同打造世界級新經濟區域”的發展願景，並確定了粵澳合作的四大定位：建設世界著名旅遊休閒目的地；打造粵澳產業升級發展新平臺；探索粵港澳合作新模式示範區；拓展澳門經濟適度多元發展新空間。
《協議》給社會與民眾所帶來的信息，使人們有這樣的強烈感受：這是一個把中、長期發展戰略規劃結合得很好的協議；一個務實性極强的協議；一個集聚了若干事項亟待解決的協議；一個充分體現“一國兩制”輝煌成果的協議。對於政府各部門與相關機構而言，他們將需要花大力氣去宣傳、落實。作為學者，我們也從中看到了不少理論“新蓓蕾”，有待深入研究，使之在未來粵澳合作的歲月中開花結果。《協議》中需要從理論上討論的内容較多，本文僅就其中的三個問題發表看法，抛磚引玉，以促進理論性研究與實際問題解決的有效結合。
一、作為利益共同體的粵澳合作
《協議》首先表明，粵澳雙方的合作，是在“一國兩制”下的合作，是共存於利益共同體中的合作。按筆者的理解，所謂利益共同體，是指具有各自利益的雙方或多方，通過溝通，建立聯繫，承諾合作，在尊重對方利益的基礎上，互惠互利，既實現共同利益又保障自身利益的最大化，從而實現合作雙贏之目的。利益共同體既可以是實體，也可以是虛體；既可以是專門領域的共同體，也可以是多領域的綜合體；既可以是立足於現實的共同體，也可以是包括現實與未來利益的共同體。所以，各自利益是基礎，共同利益是紐帶，互信互利是前提，溝通互動是途徑，合作雙贏是目的。
1.利益共同體的原則
不管在何類社會中，何種層次上，大凡社會中任何兩個(或多個)實體，一旦雙方確認要合作之時，都有共同的原貝要遵循。作為實實在在的利益主體，必須旗幟鮮明地告知社會、告知對方，各自的利益需求是什麼。需要指出，利益是個非常貼近人性的詞語，曾有不少人或作品，把利益作為貶義詞，給以極端性理解，大加討伐。所以，筆者一直強調：利益是滿足人們為了生存、發展、享受所需要的資源與條件。①合作雙方都有各自的利益需求，這是合作的基礎。任何一方無論是出於生存的需要，還是發展的需要，都期望獲得相應的多類資源。在通常情況下，這些保障性資源的多寡，會直接或間接地影響其自身的生存與發展。從基本人性出發，人們總渴求這類資源愈多愈好。需要說明的是，並非社會中的一切資源必然構成人們所需的利益，只有那些與人類生存、發展與享受緊密相關，並組成主體需求的客觀資源才會形成利益，切不可作簡單化理解。
除具有自身利益外，必須存有雙方認同的共同利益，這種利益或許在合作前形成，也可能在合作中逐步形成或發展，但無論何種情況，它都具有剛性與不可替代性。有了共同利益，才能組成一個“利益共同體”。有了這個共同體，除大家一致認同的共同利益外，雙方或多方會形成共識的價值、共認的問題、共求的目標、共尋的途徑。但所有這些都是充分條件，因為“利益共同體”中包含著反復被強調的相互依存的自身利益。
在這個共同體中，追求自身利益天經地義。但合作中的任何一方都要從不同的角度與不同層次上考慮對方的利益需求。既然是雙方都有利益需求的合作，在這中間勢必要考慮到讓利與互利，一味地只想到自身利益的滿足，不作適當的妥協，這在共同的合作中，最終難求好結果。大量的事實證明，無論是處於強勢還是高位，甚至所擁有的資源有其特殊性，因而就忽略合作方的存在或利益需求，即使這種合作是由於某種外力推動，不得不為之，但可以肯定，這種合作不可能持續發展。
合作成果的有效標誌是雙贏，即各自都從合作中獲得所需求的利益，使得成本與收益比較，後者遠遠高於前者。當然，這種雙赢的結果不一定體現於所有利益的均等分配上。例如，有些利益一方強些，另一方弱些；但在另一些利益上，一方弱些，另一方又強些；甚至會出現有些利益，在眼前一方強些，而從長遠看，另一方會强些，所有這些利益分配都會與各自的投入有關。
為了保證合作的有序進行，實現合作初衷，雙方要展開正常的良性互動，保證程序的科學化與制度化。因為在利益共同體的合作中，既要看到目標的一致性與利益的共同性，又要看到作為利益主體，雙方在利益訴求上的差異性與矛盾性，要解決由此而引發的利益矛盾與利益衝突，必須保持雙方的有效互動，彼此尊重，協商共議。
2.粵澳合作的共同利益
粤澳合作的共同利益首先體現在國家利益上。推動粵澳的緊密合作，是國家在戰略層面上的發展需要，是深入落實“一國兩制”指導方針的需要，是保障國家可持續發展的需要，維護、發展國家利益是粵澳雙方謀求共同利益的基礎，離開了這一點而侈談合作就失去了根本性前提。
然而，國家利益並不能代替粵澳雙方所期望獲得的共同利益。在《協議》中用到“共同”兩字的多達31處，如“共同打造世界級新經濟區域，促進區域經濟一體化”；“共同培育發展新的基礎產業，促進珠江口西岸地區產業升級發展，拓展澳門經濟適度多元發展空間”；“共同舉辦環保技術和國際環保博覽會，推動廣東與歐盟、東盟與葡語國家在環保產業領域的交流合作”等活動。除“共同”完成的項目外，還有許多雙方達成一致的“共建”内容，如“共建宜居宜業的優質生活圈”；“共建中醫預防、醫療、保健、康復服務網絡”等。
所有這些“共同”與“共建”内容，充分體現出要滿足兩地居民“共享”之目的，如，《協議》列舉出要共享“社會公共服務體系”與“服務資源”；共享旅遊市場的“國際客源”與“監管信息”等。立足於合作的這份協議，通篇都體現了共同打造的基本精神，這再次說明，粵澳雙方是利益共同體，它們之間是“利益共同體的合作”。
在《協議》中，粵澳共同利益的明顯標誌是“攜手建設亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群，共同打造世界級新經濟區域，促進區域經濟一體化發展。”在珠三角地區的城市中，香港、澳門、廣州、深圳、珠海等城市各具特色，如何把他們各自的資源優勢整合起來，形成“亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群”，這是粵澳合作的共同利益所在。如果香港繼續保持世界國際金融中心地位，澳門成為世界旅遊休閒中心，廣州成為“國家中心城市”、“綜合性門戶城市”和“國際大都市”，深圳成為與香港共同發展的“國際大都會”，珠海成為“生態文明新特區、科學發展示範市”，這一切會使珠三角地區成為名符其實的“世界級新經濟區域”，並會“促進區域經濟一體化發展”。
3.粵澳雙方的主體利益
作為合作的利益共同體，粵澳雙方都有各自追求的目標，有其自身利益。比如，“推動廣東科學發展和澳門經濟適度多元發展”，既提出雙方的各自目標，也包含著具有豐富內容的利益元素。在作為《協議》重點內容“合作開發橫琴”一章中，珠海方面的基本利益以“發揮橫琴開發主體作用”等文字被確定下來；澳門方面的基本利益以“採取多種措施，從資金、人才、產業等方面全面參與橫琴開發，重點建設粵澳合作產業園區和旅遊休閒等相關項目，並積極研究制定澳門居民跨境就業、生活的社會福利安排等配套政策”等文字表述出來。
《協議》寫入了大量內容，反映粵澳雙方所訴求的具體利益：“在橫琴推廣使用多幣種金融IC卡”；“整合廣東中醫藥醫療、教育、科研、產業的優勢”，在粵澳合作中醫藥科技產業園中發揮作用；“促進澳門旅遊、酒店等人才進入橫琴就業”等，所有這些都充分透視出粵澳雙方各自的合法利益。
目前的問題是，在清楚地表述出雙方利益之時，如何保證那些合法的利益能得以實現。比如，《協議》中提出：“研究支持在澳門經營的內地企業，以內地資產作為抵押在澳門融資；研究支持在廣東註冊經營的澳資企業以企業或其法定代表人在澳門的資產作為抵押品，向廣東省内銀行機構申請抵押貸款。”“一國兩制”方針是粵澳合作的指南，只要兩地法律規範不同，就會導致制度設計上的差別，肯定會遇到制度上的難題，從而為政策執行帶來相應的障礙。因此，合作雙方需要充分發揮各自的智慧與技巧，謀求共識。前面提到的兩地企業如何獲得銀行等金融機構的貸款，這在實際的具體操作中會大有學問。在面對雙方因利益產生矛盾的時候，既考慮自身利益，也考慮對方利益，互讓、互利、互惠，才會在利益共同體中合作得更好。
粵澳合作是雙方都在為促進經濟、社會、文化、生活等方面融合發展的合作。多種事物之間產生融合，目的是使其比某一事物的價值更高、效能更大、適應性更強、創意性更好。要融合發展，首先應重在理念上的“融合”，努力形成範圍更廣、層次更高、程度更深、相得益彰的融合格局。然而，面對著各自所擁有的資源不同，資源優勢的差異，必然帶來資源交換與互利中的矛盾與衝突。如果各自堅持的標準以及價值觀再存在差異，勢必會加重衝突，對這一點必須有足夠的認識與思想準備。
4.解決利益衝突的途徑
在談論合作時，有些人往往不注意利益上的矛盾，更不願多談利益衝突。其實，這一切都是很現實的問題，正視它們比迴避為好，主動解決比被動應對為好，根本性解決比一般性解決為好。不要由於人情、面子等人為因素，而不能認真面對客觀存在的利益矛盾。相反，要透過現象，分析其原因，以及評估由此而產生的結果，然後通過各種途徑，千方百計地解決之。
為實現粵澳合作的宗旨，作為協議的基本原貝，雙方提出要堅持“平等協商、互利共贏、優勢互補”。前文已談到“互利共贏”的内容，這裡著重討論“平等協商”與“優勢互補”問題。“平等協商”是合作的重要保證，因為在“一國兩制”下的粵澳合作，由於政治體制及相關制度上的差別，在合作中所反映出的政治與意識形態上的矛盾不可能被抹殺，絲毫無需迴避，深信這點在澳門與珠海的合作中會更突出：直接相關的利益，地理位置的毗鄰，人員聯繫的緊密，工作性質的互補，使雙方的關係更微妙。堅持平等協商要堅持以人為本，尊重對方，理解對方，支持對方，寬容對方；堅持平等協商要堅持通過對話、協商謀事，多溝通，坦真言，實現相互理解和合作，並在可能的條件下達成一致。
“優勢互補”需要清楚地知曉，廣東與澳門的各自優勢是什麼？除了那些技術上或具體資源上的優勢外，《協議》中強調要“以澳門世界旅遊休閒中心為龍頭”，要“依托澳門國際商貿服務平台”，因為澳門的突出優勢表現在它是一個開放的國際化城市。2011年澳門身份證明局的資料顯示，同意給予澳門特別行政區護照免簽證或落地簽證待遇的國家和地區有91個，這會大大減輕國際交往中所帶來的不必要麻煩，特別是在與葡語國家的聯繫中，澳門所發揮的作用是內地任何一個城市或地區都不可能替代的。這既可以有效促進廣東產業轉型升級和“走出去”戰略，集聚國内外優質資源，也可以提升大珠江三角洲區域與歐盟、東盟及葡語國家等的合作水平。
《協議》特別強調，為“加強體制機制倉新”，明確列入要“先行先試、重點突破、逐步推廣”等內容。作為中國内地改革開放的排頭兵，廣東有得天獨厚的優勢。無論從三十多年中國改革開放的歷史還是廣東的社會實踐，廣東人用足政策、用活政策與用好政策，在全國家喻戶曉。所以，粵澳如何在“一國兩制”下深度合作，是一個創新性重大課題，其中不少事項，內地從來沒有做過，是探索性的實踐，合作成功，會對其他地區帶來重要的示範效應。因此，只能先試先行，邊實踐、邊總結，在總結中再逐步推廣。“先試先行”，僅四個字，其中包涵了豐富内容，這意味著中央政府對粵澳兩地政府寄予極大的信任與期望，希望粵澳在更大範圍的合作中開闢出一片新天地。同時，中央政府也授予兩地政府在相關法律的規範下有更大的自主權，特別涉及到重大問題的改革。廣東的這一優勢，可能在與港澳的合作中表現得更加淋漓盡致。
為了解決利益矛盾，《協議》還強調要“統籌規劃、合理對接、協同發展”。之所以要“統籌規劃”，是因為粵澳合作是在維護國家根本利益這個大局下的合作。在不少利益矛盾出現時，若站在各自方面去理解與訴求，就很難得到解決。但換一個角度，站在國家的立場上去思考、分析，不少棘手問題會迎刃而解。誠然，這並不意味著要喪失重大原則，相反，粵澳合作要始終不渝地落實《基本法》精神。筆者認為，“合理對接”並非僅是技術性問題，最重要的是制度與文化上的對接問題。制度與文化差異社客觀的，如何在遵從兩種不同制度的規範下，為兩地的經濟發展帶來新氣象，為兩地的民眾帶來新生活，這是一個耐人尋味的新課題。“協同發展”需要在“城市規劃、基礎設施、口岸通關、公共服務、產業佈局、生態環境”等方面加強協調，編制好規劃，才會大大減少摩擦，降低利益矛盾所引發的成本，從根本上保障粵澳合作的順利持續進行。
二、善在規劃 重在落實
《協議》既說明粵澳雙方在進一步展開合作方面的謀劃與決策階段暫告結束，也表明了雙方為落實《協議》中的各項條款的執行過程正式開始。謀劃與決策固然重要，但合作協議的實施過程更為重要。《協議》公布之日，就是兩地政府向社會與民眾莊重承諾實施協議內容之時。用公共政策的語言解釋，是把科學決策的政策內容付諸實現，前者是政策規劃過程，後者是政策執行過程。作為兩大過程的統一體，政策内容在實施中會遇到如下問題的挑戰。
1.政策資源的供給 政策執行是一項複雜的管理活動，政策内容一旦要落實，必然要消耗各類資源，如人力、財力、物力、信息等，這些資源是否具備？具備多少，能否滿足實現目標的需求？各類資源的擁有者是否真正願意提供這些資源？從理論上分析，所有這些資源，要做到數量充足、質量優良；供給及時、使用有效。比如，《協議》中分別提到：要爭取橫琴、拱北口岸實現“24小吋通關”，這兩項訴求一直反映了兩地民眾強烈的呼聲，一旦實現固然做了件大好事。但“24小時通關”要增加人手與設備，這些資源從哪裡來？增加人手需要增加財政開支，中央財政與地方財政圍繞事權的擴大各自應做什麼？能做什麼？這中間會不會與已有的政策規定相矛盾，或與相關機構現有的資源相衝突？這些都是要付出成本的實事。
2.利益博弈的繼續 政策内容的落實，將使決策過程中所產生的利益矛盾繼續延伸，使得政策執行成了利益上討價還價的交易過程。“執行可被理解為一個持續、動態、常常無序的程序結果”，在這一程序中，“許多力量都在努力左右管理行為，正如他們在立法、司法和行政決策中的鬥爭一樣。事實上，執行是一個高度相互影響、相互依賴的程序。”②這不僅使利益的衝突會消耗資源，而且會使政策目標與方案發生異化，甚至南轅北轍。因為每一個利益主體都有各自追求的利益目標，而且這些目標是分層次的，包括底線目標。從交易初期所堅守的最大化目標到優化目標、次優化目標，直至有可能實現無奈的底線目標，整個過程都充滿了激烈的博弈，這是正常的過程，但卻可能是創新融合的過程。可以深信：好走極端者，易失資源，不一定如願以償；相反，那些在堅持原貝與底線利益的情況下，靈活、忍讓、能上能下、能左能右的人，往往會成為最後的贏家。
3.執行者的執行力 政策執行者通常都有較大的自由裁量權，如果排除利益上的直接或間接相關性，對政策的價值偏好與對政策內容的理解，會極大地影響他們對政策的態度以及實際執行的結果。具體地說，執行過程中會有若干職責、權力、利益不同的部門參與管理，正是這種差異性會加重協調上的廣度與難度。一旦缺失好的制度安排與權威管理，每個執行機構内部，以及各機構之間的整合就會出現困難。另一方面，每一項執行活動都是通過各相關執行者的工作所體現，他們的知識素養、經驗大小、能力高低、分析視角等因素，都會反映到政策執行中，造成工作上的分歧，利益上的矛盾，從而對有效執行造成障礙。
《協議》中的一個重要內容是加快横琴的開發，全面落實《橫琴總體發展規劃》。然而在合作開發橫琴中，既牽涉到“兩制”下的執行人員，也包括了“一制”中不同執行部門及其各類執行人員。比如，共同建設的粵澳合作產業園區，面積約5平方公里，澳門特區政府要統籌澳門工商界參與建設，重點發展中醫藥、文化創意、教育、培訓等產業。僅從澳門方面分析，隸屬於不同行政部門的所屬機構，在執行具體任務時，利益、價值、規劃，甚至在技術上的矛盾是顯而易見的，協調衝突，化解矛盾，整合資源，是有效執行的必要前提。
4.政策對象的參與 政府以及政府之間的合作，最終目的還是為兩地民眾帶來福祉，這是《協議》的基點，是一切政策的出發點，是有效合作的根本。然而，當政策内容進入實施後，大量的政策對象會從各自的利益訴求及其所處的環境去解讀政策。一般地說，這些要求的特點是很實際、很直接、很爽快。他們通過以往和公共政策打交道時所得的經驗，“來對待並内化政策設計方案中所包含的那些信息”，“以解讀自己是如何為政府及社會所看待的”，“他們是否被政府和行政官僚視為‘對之服務的顧客’或者是否只是被當作‘需要對付的對象’”。③他們會問：政府政策允許做什麼？政策內容究竟能帶來什麼好處？在《協議》中，有大量内容涉及到政策對象。比如，在合作開發橫琴的第二章中，就提出要“積極研究制定澳門居民跨境就業、生活的社會福利安排等配套政策”，具體地說，“澳門居民到横琴工作、生活適用內地勞動就業制度及社會保險制度。澳門居民在橫琴就業，可按照《中華人民共和國個人所得稅法》規定，扣除附加減除費用。”
從文字上看，《協議》中政策的有關規定應該說十分具體，足以使不少人感到欣慰。但若在實際操作時，作為政策對象，澳門居民會提出許多疑慮。首先，文件中提到“澳門居民到橫琴工作、生活適用内地勞動就業制度及社會保險制度”，這裡所說的“適用內地的制度”，是全部適用還是部分適用呢？這會獲得不同的結果；其次，内地的勞動就業與社會保險制度，各地呈現出較大的差別，即使在廣東省内也存在差異，那麼，適用澳門居民的這些制度將根據什麼政策參照執行？再比如，《協議》寫道：澳門特區政府要“推動澳門居民到園區就業”。澳門居民自然會問：進入重點園區有沒有優惠政策？政策内容的好處具體體現在什麼地方？等等。《協議》愈是執行到實處，其具體問題會愈多，其解決方案會愈細，其資源使用的有效性會愈難，其利益主體間的矛盾會愈大，這與規劃《協議》時所出現的情況經常不可同日而語。
5.政策環境的變化 任何政策都是在特定的環境下產生並付諸實施的，因為政策是環境的產物。所謂政策環境，是指影響政策產生與實施的一切因素的總稱，其中包括政治環境、經濟環境、社會文化環境等等。社會環境如此，自然環境同樣也會對政策產生很大影響。從系統論分析，政策及其組成的政策系統外的各種因素，都會對其發生作用，國際、國內發生的每一件大事，都會影響粵澳之間的合作成效。所以，離開了環境狀況討論政策，猶如魚水分離；離開了環境變化考察政策，猶如秋冬之際不知冷暖；離開了環境評估執行政策，猶如涉水不知深淺。環境既對政策具有制約性，也對政策具有推動力，前提是政策與環境要協調一致。當人們仔細研究《協議》時，會發現這其中實際上隱含著一個基本前提：至2020年，整個政策環境是持續穩定的，不會從根本上影響政策的執行過程，所以《協議》沒有討論雙方在未來合作中有可能發生的重大潛在問題及其對策。然而，政策環境的變化是必然的，究其對政策執行的影響力而論，人們很難準確預料，但並不等於不可以在理論上作深入討論。舉例而言，粵澳聯合打造橫琴重點園區，涉及到文化創意、科技研發與高新技術等内容。恰恰正是這些因素，將倍受相關環境的制約。因此，在執行相關政策之時，須認真研究其生存環境及其變化，“不打無準備之仗”，尤其要善於在環境的變化中，使政策付諸於實處，發力於廣處，見效於深處。
三、休閒是“世界旅遊休閒中心”的核心要素
從《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》公布以來，澳門未來的發展定位應該說非常清晰：成為“世界旅遊休閒中心”。在這次公布的《協議》中，澳門的“世界旅遊休閒中心”目標，又上升到珠江三角洲地區共同“建設世界著名旅遊休閒目的地”的龍頭地位。換句話說，澳門要成為“世界旅遊休閒中心”，珠三角地區要成為“世界著名旅遊休閒目的地”，前者是後者的基礎。這樣一個戰略性定位，為澳門未來的總體發展提出了指導性方向。由此引發出一系列理論性問題：什麼是“世界旅遊休閒中心”？衡量“世界旅遊休閒中心”的指標體系是什麼？在這些體系中，最重要的指標由哪些元素組成？選擇與構建這些元素的理念與標準是什麼？所有指標、元素、標準是否可以量化？等等。
關於“世界旅遊休閒中心”，可從不同層面解讀。國家發展與改革委員會將“世界旅遊休閒中心”定義為：“具有世界知名度，符合世界現代化標準，形成良好的公共衛生、安全、環保體系，可為人們獲得生活的健康、愉悅、消遣，以及提供商業和其他目的活動的地方。”④這是個很好的界定，因為它的內容實際上分為兩部分：一是條件定位的滿足，二是功能定位的實現，其中，滿足條件具體化、功能定位多元化，使之一目了然，不會有歧義性的解讀。
毫無疑問，列舉出為保證目的所實現的條件去界定一個概念固然沒錯，但所列舉出的實現條件(内容)總會因文字限制，不能保證在主要方面是否縝密。譬如，在上述定義中，其他條件，如交通與基礎實施等内容要不要增入？這個定義中所提出的“世界旅遊休閒中心”的功能包括三個部分：休閒、商業和其他目的。筆者認為，這樣的表述值得進一步討論，儘管定義也突出“為人們獲得生活的健康、愉悅、消遣”等内容，但這三部分功能在一般性城市建設與發展中實際都存在，它易沖淡“世界旅遊休閒中心”的核心内容，使之一般化，失去建設的根本初衷。對澳門而言，其中的理論性問題尤其需要深入思考。
筆者擬從“世界旅遊休閒中心”的邏輯關係上，分析其重點與核心，並由此構建我們的理念與設定的努力目標。“世界旅遊休閒中心”，僅從字面上討論，它包含了四層意思：休閒、旅遊、世界與中心四個不同角度的理解。或許人們會問，為什麼把“世界旅遊休閒中心”中八個字拆成休閒、旅遊、世界與中心之次序？筆者在2011年5月的一份研究報告中就提出，所謂世界旅遊休閒中心，是指為滿足世界各地遊客，通過旅遊形式，實現以休閒為基本需求，具有世界中心位置的國際化城市或地區。這個界定涵蓋了“休閒城市”、“旅遊城市”、“世界城市”三大元素。其中，“核心休閒”，“形式旅遊”，“立足世界”，“定位中心”，是應具備的四個基本特質，它們之間相輔相成。
1.核心休閒 綜合中外學者的理解，休閒是人們在非工作時間裡，不承擔特定責任的條件下，主要以“玩”的方式參與各類娛樂、教育與休息活動，使身心鬆弛與愉悅，並向更健康的方向發展。與為謀生而參與勞動和工作的狀況不同，人們會更自由地享受業餘生活所帶來的清閒、輕鬆、愉悅，因而各種類型的娛樂性活動是構成休閒的基礎，但不具有唯一性。正因為休閒不是人們的終極目標，所以為適應不同層次人群的休閒需求，休閒的內容應該多元化，除娛樂之外，還需要其他與此相配套的活動供人們選擇。可以想像，若一個自詡為“休閒”的目的地，當他人身臨其境後，帶來的卻是緊張、不悅、討厭、惶恐，甚至憤怒，即使時間上高度自由，這樣的結果能稱為“休閒”嗎？相反，休閒的節奏應該是慢的，人的感受必須是輕鬆的，身心的追求一定是自由的。作為休閒目的地，一切事務都要按照人的這些需求佈置安排，否貝人們就不會感到是享受所追求的休閒生活。
2.形式旅遊 休閒的實現並非一定通過旅遊形式，其他方式，比如運動也可以達其目的。對休閒而言，旅遊形式具有更明顯的社會經濟性特徵。因為從被提供的休閒對象分析，大致有兩種，一是本地區的居民自娛自樂為主要形式的休閒；二是以吸引外來遊客為主的休閒。旅遊休閒中心的主要功能往往是後一種，不排除本地居民作為遊客也參與休閒，但由此產生的經濟效益所佔的比例很小。許多有特色的旅遊休閒中心，其旅遊業往往都是本地的支柱產業，離開了旅遊業的發展，本地區的經濟會面臨巨大困難。為什麼世界各地遊客會紛紛來此一遊，他們不是為旅遊而旅遊，是因為他們想通過旅遊，實現休閒之目的。什麼東西可以滿足人的這一欲望，顯然是該地區獨具特色的休閒資源，尤其是那些譽滿全球的休閒產業與休閒產品，包括特有的娛樂產品，澳門的博彩業就是這樣一種獨具特色的產品。因此，旅遊是形式，休閒是目的，離開了人的旅遊活動與旅遊業的發展，再好的特色休閒產品也枉然；相反，有了高需求的遊客，卻提供不出可讓人滿足的休閒產品，這個地區或城市的旅遊業也發展不起來，或得不到可持續的發展。
3.立足世界 世界旅遊休閒中心的“世界”，至少包含三層意思：一是遊客的主體結構具有國際性，即來自世界各地的遊客。不少學者經常指出，某某旅遊休閒地不能只賺國内人的錢，要大賺外國人的錢，即要吸引世界各地遊客來旅遊、消費、花錢，這才是真本事、大本事。二是服務的内容與質量是世界水平的。否貝，為什麼會有世界遊客嚮往這裡，尋求休閒。通俗地說，要具有世界一流水平，不能是二流、三流水平，也不能是國内水平、地區水平。三是文化的世界包容性，正因為旅遊主體的多元性，必然引出了文化的多元性，而多元文化之間總會有碰撞與衝突，理解、包容是世界休閒中心必須具備的基本文化特質。筆者認為，在上述三點中，人們較為重視第一與第二點，而忽略第三點。
4.定位中心 大凡想發展旅遊休閒產業的城市或地區，都想把自己的目標做得愈來愈大。一段時間裡先爭取本地區或區域的中心，出了名，有了自己的名牌產品後，再把眼光盯在國際上，使其發展成為世界的中心。所以，那些有影響力的旅遊休閒城市，差不多都經過了這樣的發展歷程。或許它們的經歷充滿了傳奇色彩，或許它們的發展有著千差萬別的特色，但它們的發展方向與過程大致上都差不多，先做區域中心，再爭創世界中心。這一過程既不會天上掉餡餅，也不是自吹自擂而成，而是通過艱苦卓越的辛勤勞動所獲。正因為奮鬥目標是旅遊休閒中心，而不是什麼金融中心、政治中心，為爭取或保持中心位置，只能靠響噹噹的旅遊休閒產品，這是毋庸置疑的基本要求。
有了“世界旅遊休閒中心”的界定與相關特質的理論梳理，才能為創建“世界旅遊休閒中心”的基本目標提出努力方向，才能處理好旅遊與休閒的關係、休閒元素之間的關係、世界視角與立足本國(本地區)的關係、特色產品與普通產品的關係等等。作為對“世界旅遊休閒中心”的討論，我們十分强調“休閒”的重要地位，主要鑒於理論上的一個特殊問題的考慮：從已經發表的對人性利益需求的研究成果看，學者們更多談到的是人們為了生存與發展的需要，要求提供相關的利益。但随著社會的進步，科技的發展，人們會從“享受”層面，越來越多地提出利益訴求。所以，筆者曾在定義“利益”時，除為了生存、發展的需要外，又增加了滿足“享受”的需要。從對利益的客觀性上分析，好的休閒產品對滿足人的享受需求是何等重要！
現代人的生活與工作的節奏無形地加快，從而大大影響人的生活質量。因為人要獲得全面發展，為了謀生，固然必須從事職業性的勞動，但在一定意義上說，若勞動關係過於緊張，勞動強度過於重負，勞動報酬過於低微，勞動節奏過於快速，勞動環境過於惡劣，都會大大窒息人們的創造性與積極性，人們就有了要放鬆、清閒、樂和的強烈訴求，休閒對於解決溫飽之後的人來說，可能其要求更突出。這就是各國越來越重視休閒經濟與休閒產業發展的重要原因。然而，在推進休閒經濟與休閒產業發展的過程中，發展旅遊業是最好的方式之一。
按漢語詞典的解釋，休閒就是休息，過著清閒生活。這種生活是娛樂也好，是從事高尚的創作也好，那一定發生在為謀生的勞動之外，有著自由的時間，充分享受自由的人格，自由地做自己想做的事。國外有學者指出：“許多偉大真知灼見的獲得，往往正是處在閒暇之時。在我們的靈魂靜靜開放的此時此刻，就在這短暫的片刻之中，我們掌握到了理解‘整個世界及其最深邃之本質’的契機。”⑤休閒之時可能有靈感、有創意，產生出如大師所言的“哲學、美術、藝術”作品，這時的休閒成為創新的動力。然而，不一定所有人都會在休閒之時有如此之舉，結如此之果。對大多數普通民眾來說，休閒就是“玩玩而已”，“俗”得很。作為人生的一種狀態，休閒對不同的人或同一個人在不同時期而言，其結果並不一樣，有時會相差十萬八千里。
如果非要對“休閒”進行劃分，筆者建議，可以把休閒活動大致分為“雅休閒”與“俗休閒”兩類(敬請注意：這裡“俗”者是大眾的、普遍流行的“俗”，並非“庸俗”的“俗”)，以滿足多元人群的需要，力求雅俗共賞。那些提供休閒產品的主體，儘管可以考慮到對休閒的分類，但並不意味著滿足人們不同需求的兩類休閒產品的數量與質量要平分秋色。從理論甚至概念上釐清“世界旅遊休閒中心”，特別是強調休閒的意義，對討論澳門經濟發展的實際有何啟廸？筆者認為：
1.針對世界各地旅遊勝地的現狀，對旅遊與休閒的關係討論較多，是休閒旅遊還是旅遊休閒，是休閒存於旅遊之中還是旅遊存於休閒之中，學者們對此有著不同的認識。然而，其他地區暫且不論，僅就澳門的實際狀況分析，尤其是國家把澳門未來發展定位為“世界旅遊休閒中心”時，對旅遊與休閒的不同認識，決定著本地區發展旅遊經濟的理念與政策，原因是注重旅遊與注重休閒的結果並非一樣。
2.澳門在打造“世界旅遊休閒中心”的過程中，強調旅遊與休閒的差別，需要從理念上清楚：在兩者之間的關係中，旅遊是外在形式，而休閒才是内在的核心内容。內容通過形式得以體現，沒有優美形式展現不出好内容，但形式為内容服務，休閒的目的在旅遊中得不到表現，再好的旅遊很可能會白費氣力。比如，那些由不少人參與組團的旅遊項目，不僅在空間上被安排得手忙腳亂，而且會被那些因利益鏈所影響的導遊，把人們帶到那些不應購物的地方而造成心中的不悅。你可以說，這是一次好的旅遊，但是否體現出“休閒”，可能會大打折扣。因此，特區政府為實現澳門成為“世界旅遊休閒中心”之目的，應該做與能夠做的事是不言而喻的。
3.既然筆者認為，存在著“雅休閒”與“俗休閒”兩種形式，那末作為打造“世界旅遊休閒中心”的澳門，是否應該提供滿足相應兩類不同需求的休閒產品，這是值得認真研究的。對提供無論是“雅”產品還是“俗”產品而言，澳門現在是否還有努力與改進的空間？如果再提供新的“雅休閒”產品，澳門有沒有相應的資源與條件？這與促進澳門的適度經濟多元是什麼關係？都有待認真研究。
4.作為一業獨大的澳門博彩業，在建立“世界旅遊休閒中心”的過程中所處的地位與發揮的作用有目共睹，是其他行業無法代替的。但這並不等於說，其中就不存在需要解決的重大問題。當我們把“休閒”定位於“世界旅遊休閒中心”的核心元素時，博彩業的發展是否應更清楚：旅遊業辦好，並非遊客的休閒目的會自然實現，其中仍有若干發人深省並值得討論的問題。
筆者一直認為，作為“世界旅遊休閒中心”，要靠獨特的休閒產品吸引人；要靠頂級的管理資源留住人；要靠包容的多元文化陶冶人；要靠真誠的服務信譽感染人；要靠久遠的國際品牌征服人。
四、餘論
《協議》是粵澳雙方共同簽注的執行文本，其中包括了大量待辦的實事，這些事情的落實，尤其要辦成、辦好是件很艱巨的工作。然而，這並不意味著我們只應看到實際工作的存在，僅想到實際問題解決的一面，而不需要從理論上思考。我們既應看到《協議》執行中的具體項目、具體問题、具體操作、具體困難、具體結果，同時也應思考那些隱藏在具體事項背後的理論性難題。若就問題討論問題，就問題研究問題，就問题解決問題，定會出現一葉障目、顧此失彼等錯誤。
等者認為，除上述三個理論問題在粵澳合作中表現突出外，《協議義》中所涉及的其他理論問題也較多，諸如，要實現提出的四個“合作定位”，需要建立哪些創新制度(政策)？國家在支持粵澳合作上，還有哪些有待開發的政策創新空間？為落實協議，從政策執行層面會涉及到哪些理論上的問題？“先行先試、重點突破”，究竟“先”在何處，“重”在何方？如何順應區域合作基本規律，完善和創新粵澳合作機制？在橫琴的開發中，如何處理好政府引導與市場機制的關係？如何理解政府與民間的多層次、多方位的合作關係？如何處理好收益與風險、眼前與長遠、傳統產業與新興產業之間的關係？此外，世界著名旅遊休閒目的地的基本内涵是什麼？如何共同培育具有國際競爭力和自主知識產權的知名文化品牌企業？打造大珠江三角洲世界級城市群，需要哪些基本性的保障資源？“澳門經濟適度多元”在合作中如何獲得真正體現？等等，所有這些都值得人們高度關注。
總之，理論來源於實踐，並反過來指導實踐，促進實踐更好地發展。因此，強化《協議》的理論研究勢在必行。這既是從事理論研究者責無旁貸的使命，也是筆者寫作本文的初衷。
注释：
①陳慶雲主編：《公共政策分析》，北京：北京大學出版社，2010年，第248頁。
②[美]詹姆斯·W.費斯勒、唐納德·F.凱特爾：《行政過程中的政治——公共行政學新論》，陳振明、朱芳芳等譯校，北京：中國人民大學出版社，2002年，第334頁。
③[美]海倫·英格蘭姆、斯蒂文·R.史密斯：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，鐘振明、朱濤譯，上海：上海交通大學出版社，2005年，第62頁。
④轉引自周錦輝：《全民打造世界旅遊休閒中心》，澳門：《澳門日報》，2011年6月20日。
⑤[德]約瑟夫·皮柏：《閒暇文化的基礎》，劉森堯譯，北京：新星出版社，2005年，第1頁。
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