农民合作社发展中政府行为逻辑：基于赋权理论视角的讨论，本文主要内容关键词为：合作社论文,视角论文,逻辑论文,农民论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
作为旨在提高农业组织化程度的组织制度形式，农民合作社①的产生及发展始终因某种“制度嵌入性”(Institutional Embeddedness)②受制于更大的宏观结构，而政府又往往直接扮演这种宏观结构的建构者和调控者的角色。一般认为，在一个完全遵从自由竞争机制的市场环境下，农民合作社的制度安排处在市场机制失灵的边缘，对政府的扶持具有某种天然的倾向性(苑鹏，2001)。正是这种“天然的倾向性”在一定程度上导致了合作社与政府间内在的复杂联系，同时也赋予了政府通过介入合作社组织环境而对其发展路径进行干预的作用空间。因此，值得关注的问题是，在我国日益开放的农村经济发展格局之下，农民合作社与政府的关系究竟是怎样的？更具体的问题是，潜藏在农民合作社与政府互动过程背后的政府行为逻辑究竟是什么？其行为动因、维度与机制又是如何的？而这一切又会对农民合作社的发展前景产生怎样的影响？
在此，本文试图从“赋权理论”(Empowerment Theory)的视角来理解这些问题。
一般认为，自1990年代中期以来，政治社会学、新政治经济学呈现出显著的“赋权”理论转向。赋权理论提出了一个探讨政府与民间组织关系的有效的切入点，也指出了一个基本的互动架构，但并没有在法团主义的框架内给出赋权(特别是“相互赋权”)得以实践的运行机制。关系固然重要，但它具体是如何对双方的互动实践发挥作用的呢？如果不能对作用机制做一个详尽的解释，所谓赋权(特别是“相互赋权”)就只是一个形式化的假命题，它至多只在理论的推演中成立。而在某些社会科学研究传统中，似乎越是个别的案例就越能说明那些“恰如其分的运行机制”，也就越能体现相互赋权的生动性。那么，在一个特定的社会经济组织(如农民合作社)发展情境中，政府与合作社之间的关系究竟是怎样的呢？如果这种关系带有强烈的国家法团主义印记，那么在从国家法团主义走向社会法团主义的道路上，政府与合作社之间的互动又是如何实现的？而这些问题的核心议题恰恰在于，作为法团主义关系维续之道的“相互赋权”究竟是如何将合作社与政府整合起来的？基于我国强势政府全面治理的基本情境，本文聚焦于农民合作社发展中的政府行为逻辑。
二、农民合作社发展中政府行为动因：为何赋权
如果说发端于欧洲启蒙运动时期的益贫型合作社尚以“政治独立”面貌活跃在早期的合作主义运动中，那么20世纪后的合作社就不再完全是社员互助合作的经济组织，而逐渐被许多政府纳入旨在实现“国家意图”的经济战略中。在合作社属“舶来品”的中国，农民合作社则几乎“先天”地与政府有着纠缠不清的关系。
1949年以来，我国政府一直将农民合作社发展视为其公共职能得以顺利实现的政策工具之一③。作为一种制度资源，合作社在市场资源配置失败或者不完全有效的领域可以产生超越市场的潜在积极作用，在此意义上，合作社是与私营部门、公共部门相并列的“第三部门”，是政府引导社会经济发展的“第三条道路”(夏英，2004)。迄今为止，几乎所有农民合作社发展都被给予某些法律豁免和政策支持，而相关公共政策的意旨主要基于某种“竞争准绳”④(Competitive Yardstick)的治理认知。当然，合作社本身也具有某种天然的“益贫性”(Pro-poor)，可以成为政府实施各项“三农”扶持政策措施的有效组织媒介(吴彬等，2009)。在传统“压力型体制”未得到根本动摇的情况下，鉴于合作社种种潜在的社会经济功能，政府试图将其纳入公共治理范畴的政策性考量不失为一种合理选择。
同时，作为一种政府主导下内生需求诱导型制度变迁，农民合作社从一开始就对各级政府及其相关部门产生强烈的依赖性。这种依赖性从何而来？实际上，与其说它是源于在合作社企业家供给短缺条件下合作社寻求政府“准合作社企业家”的工具性组织行为(苑鹏，2001；徐旭初，2005)，毋宁说是合作社长期处于合法性困境下的“合法化”努力的结果⑤。事实上，就合法性基础而言，如果说农民合作社赖以维续的社会合法性得益于其由市场经济“天然”赋予的经济合理性，那么其行政合法性、政治合法性尤其是法律合法性更多地只能从政府那里获得。如此，合作社为了实现组织目标，必须寻求政府的帮助，其对政府这一“施助者”产生的依赖性就不难解释了。
近年来，农民合作社逐步涉及农村社会经济生活的方方面面，并日益扮演重要角色，原因之一是其得到政府的立法保护和经济政策支持。从而获得税收、反垄断等方面优惠。然而，这并不意味着合作社与政府之间的关系框架就可以用“委托庇护关系”(Clientelism)的传统国家主义(或全能主义)加以解释。即便是那些官办的或官民合办的合作社，也仅仅“利用政府的特殊的组织资源优势去协调外部关系”，获得“依靠自身力量难以实现或交易成本过高的服务”(苑鹏，2001)，从而实现组织规模的迅速扩张。确切地说，合作社是以一种“嵌合型自主性”的法团主义方式进入到与政府的关系框架之中的。不过，特别应该注意的是，合作社与政府的“伙伴关系”对于政府而言仅仅是众多治理策略中的一种，具有一定的替代性；相反，这一伙伴关系对于尚处于发展初期的合作社而言却没有太多的替代可能，在大多数情形下，政府就是支撑合作社发展的“第一推动力”。因此，农民合作社与政府之间的所谓“相互赋权”从一开始就是不对称的、单边强势的。
在此意义上，农民合作社与政府的关系框架更多地呈现出一种由政府主导下的“法团主义”性质。无论是政府将合作社视为实现其“国家意图”的政策工具，还是合作社将政府当作其事业发展的“第一推动力”，这种基于工具理性的“身份和资格认定”在将双方以“法团主义”的关系框架整合起来的同时，也产生了“相互赋权”的身份基础和进一步由“国家法团主义”走向“社会法团主义”的可能性。
三、农民合作社发展中政府行为维度：何为赋权
进一步考察主体间“相互赋权”的内涵时，一个直接的问题是：究竟该在何种维度上把握合作社与政府的“相互赋权”关系呢？或言之，究竟应如何理解农民合作社发展中政府行为维度？在此，我们试图将这一问题的思考置于“国家法团主义”与“社会法团主义”的比较分析中⑥。
(一)合作社的组织生成方式
罗虚代尔公平先锋社、莱夫艾森储蓄贷款合作社等早期合作社植根于西方市民社会文化，在一批杰出的合作先贤推动下，开启了经典合作社“源于社会、始于民间”的自下而上式组织生成的先河。然而，在世界合作社运动160多年历程中，合作社“助产师”的身份和地位却逐渐发生了微妙且深刻的嬗变。迄今为止，世界范围(特别是发展中国家)内的合作社组织生成不再单一地由民间力量自下而上发起，而是掺杂着官方带动下的自上而下的方式，甚至还交织着大量“民办官管”的混合方式。
在某种程度上，许多发展中国家由于“天然”缺失市民社会基础，可能导致经典合作社自下而上的组织生成方式在这些国家的适用性有所削弱甚至难以实现。就我国而言，事实上，尽管21世纪前中央政府对农民专业合作组织早有原则性肯定，但各地政府并未过多地将农民专业合作组织纳入视野中。21世纪以来，或是基于对合作社“正外部性”的认识，或是出于对中央政府号召大力发展农民专业合作社的响应，各地政府逐渐加入了这场合作社发展运动。在“合作社企业家”供给不足的情况下，“一些政府临时扮演了替角”，“利用自身特有的一般企业家所无法比拟的社会动员能力、社会稀缺资源配置能力以及技术服务组织资源优势等推进合作社事业发展”(苑鹏，2001)，进而催生了“官办民随”、“官民合办”等合作社组织生成模式。不难发现，大致以2007年《农民专业合作社法》实施为界，之前政府领办的占相当比重。全国人大农业与农村委员会课题组(2004)指出，当时的农民合作组织中有35.18％是政府职能部门牵头组建的，这里的政府职能部门包括农委(办)、农业局(在基层则是农技站、经管站等)、科协、供销社等职能部门和社会经济实体。之后，随着合作社数量剧增，则以农民自发组建为多，但即便如此，法律的引领作用、对财政扶持的期待以及基层政府的积极推动依然起着关键性作用。
当然，这并不意味着这种“非本土化”移植就不可能产生区域范围内的自发式合作社浪潮。在我国农业产业化经营较发达的东部沿海地区，农民专业合作社发展从一开始就具有浓厚的自下而上的色彩。如浙江省较早出现新型农民合作社，发展也较为领先，更最早颁布有关农民合作社的地方性专门法规，而其原初的“第一代合作社”就是一种“民间有大作为、政府有所不作为”的自下而上式组织生成的结果。80年代初诸如新经济联合体、农村股份合作组织等这类农民合作社雏形，在民间萌芽之初，非但没有遭到该省各级政府的封杀，反而被允许存在与发展，甚至还得到了一些扶持。2004年，该省出台了我国大陆地区第一部合作社地方法规《浙江省农民专业合作社条例》(徐旭初等，2008)。但在全国范围内情况并不总是如此。
从总体上看，在我国强势政府全面治理的背景下，政府部门在相当程度上发起、主导了一种自上而下式或“混合式”的合作社组织发展，并始终扮演着引领者和推动者的重要角色。
(二)合作社的组织职能界定
关于合作社的组织职能界定，在本质上是一个功能主义取向的诘问，这至少包括两个子问题：合作社的组织职能有哪些？谁来界定？
从世界合作社运动看，与合作社为农民提供诸如规模经济、市场进入、价格改进、风险控制等经济利益同时出现的是，他们通过合作社联盟结成在政治上有力量的一种新的利益集团的潜在可能性。实际上，很多国家的农民合作社不仅履行一般性的经济职能，同时还成为对政府部门的行政决策有相当影响力的“利益集团”甚至“压力集团”(董进才等，2009)。在这样的国际比较视野中，我国农民合作社就显得经济功能突出，社会功能轻弱，政治功能几无空间。
近年来，农民合作社联合或联盟话题已不再流于理论上的论争⑦，部分地区也开始出现组建合作社联盟的动态。然而，诸如综合农协、合作社联合会等形式的联合，由于缺乏较为清晰的组织职能定位，目前凡此种种的微观制度创新实际上难以体现“合作社联盟”的应然意旨⑧。更为关键的是，在西方国家，经由合作社之间关系协议形成的合作社联盟组织充当了政府与农民之间利益沟通的“缓冲带”，从而给予农民以“体制内”的“话语权”，而这与我国目前合作社联盟实践的效果形成了强烈的反差——所谓基层合作社的组织基础，其实有着浓厚的官方组织背景；合作社联合会，大多缺乏实质性功能，即使有也早已纳入政府部门的原有职能中；看似民主自治的合作社联盟治理机制，话语权实际上为政府部门所掌控。
由此而论，尽管农民合作社已经或正在试图通过各种联合方式寻求由单一的经济职能向兼具经济职能、社会(政治)职能的组织职能转变，但就目前的区域性试点实践来看，且不论一些综合农协、合作社联合会本身存在诸多名不副实、自相矛盾的组织功能悖论，仅政府部门以各种名义不恰当地介入合作社联合或联盟的制度实践过程，就在相当程度上抵消了合作社作为一种自治组织通过特定形式的自我发展获得职能范围扩张的组织诉求。
值得一提的是，2013年“中央一号”文件提出“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。”这实际上意味着政府在新形势下再一次主动拓展了合作社的职能范围，有意拓展合作社的社会功能。同样，这也在一个侧面说明，政府在相当程度上有效地控制着合作社的组织职能边界⑨。
(三)合作社的组织战略制定
作为一种社会经济组织，合作社从一开始就是一种“防卫性”应激机制(Cook,1995)，深受其赖以建立的外部组织环境(特别是市场环境和政策环境)和内部成员结构的制约和影响。一个重要的问题即为，究竟是谁根据变动中的合作社组织环境来制定相应的组织战略呢？
“如果没有农业的家庭经营，农业的合作经济也就失去了存在的价值”(黄祖辉等，2002)，因为合作社或许能够有效地进入农业的上下游，却难以替代家庭经营在农业生产环节中的重要地位；但同时。我国“统分结合、双层经营”的农村基本经营制度往往因缺乏有效的组织载体而无法有效地“统”起来，从而难以适应农业经营规模逐渐扩张、农产品买方市场特征日益显著、农产品供应链态势迅猛发展的环境变化。实际上，我国农民专业合作社发展的真正起点，恰恰就在于1980年代初开始出现的农业基本经营制度中的“统”的体制性松动(苑鹏，2008)。中央政府自1983年连续在多个“一号文件”中对当时一些农民合作组织加以规范、引导，在某种程度上催生了我国农民专业合作社的组织变迁。而1990年代初国内市场环境的重大变化，不仅给农民原有的家庭经营方式带来更大的冲击，也使得方兴未艾的农民合作组织不得不面临组织战略上的调整。在此阶段，政府通过对农民合作组织形式的引导、组织管理的规范及相关税收上的优惠支持，进一步促成了专业合作社形式的发展。值得注意的是，该时期的农民专业合作社在组织战略上已不再仅仅局限于为农业提供相关的技术、信息等方面服务，而是更多地着眼于实体性经济组织的发展，与此同时，组织的战略性定位也已逐步从松散型、契约性向实体性探索(孔祥智等，2008)。21世纪以来，基于推进农业规模化、集约化、专业化及提高农民收入等一系列“三农”发展诉求，政府不仅加大了对农民专业合作社发展的支持力度，更从战略意义上提出了“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”的政策期许。实际上，农民专业合作社已经开始围绕“现代农业经营组织”的战略目标，对自身组织结构及经营机制进行及时而深刻的创新⑩。
论及至此，本文尚且认为合作社的日常战略决策是通过内部的“社员大会—董事会—执行结构”这样的三级组织结构得以实现，但那些关乎组织发展前景的较高层次战略，或者说长期性战略却多多少少受到政府的引导，甚至是直接被政府的各种政策工具所规定的。在此意义上，政府在农民合作社发展历程中所扮演的角色，与其说是一个外部性的、政策性的、指导性的组织顾问，毋宁说是一个以某些政策性机制来调控、促成合作社发展战略的组织决策者。
(四)进一步讨论：国家法团主义下“不对称相互赋权”的特质
通过上述讨论，不难看出农民合作社发展中政府行为维度的特征：(1)就组织生成方式而言，更多地体现为政府出于“正外部性利用”动机对合作社组建过程的控制；(2)就组织职能界定而言，更多地表现为政府对合作社经济功能的支持和对合作社联盟性制度实践的“干预性”甚至“抵制性”的强控制；(3)就组织战略制定而言，更多地凸现为政府对合作社的长远发展战略进行“权变性”的政策引导与支持。实际上，这三个维度都涉及到公共权力的显性或隐性运用，而该过程恰恰又勾勒出合作社与政府之间“贯序博弈”的格局，也就是说，政府充当博弈启动的“先行方”，其如何运用公共权力在很大程度上决定着身为“跟随方”的合作社做出何种适应性反应。
在此意义上，政府在与合作社的“相互赋权”关系中更多地扮演主导者的角色，一旦有关合作社的组织生成、职能发挥、战略规划等一连串事件程序启动之后，政府往往会倾向于介入这些过程并主导公共权力的运用。换言之，这是一种“不对称相互赋权”关系。正是这种在关系博弈过程中所凸显的政府主导型特征，说明了合作社与政府的“法团主义”关系介于“国家法团主义”与“社会法团主义”之间，但更接近于“国家法团主义”的事实。虽然该结论并没有给出一个所谓“多维度组织关系”的充分解释，更没有就“相互赋权”的某些特质予以很好地回答，但从中发现：(1)合作社的组建和运营分别涉及到一种新的组织模式的形成和农民生产、经营以及维权等行为模式的改变，因而在组织生成和职能界定过程中，政府往往通过授予组织合法性和组织职能权限的方式将一部分公共权力“让渡”给合作社，并在赋权的同时对其进行权力制约和监督，从而呈现出政府主导型的控制性组织关系。(2)除这种控制性关系外，合作社与政府的组织关系还带有某种“支持性”的意味，因为合作社内部普遍存在的搭便车问题、视野问题、投资组合问题、控制问题和成本影响问题等(Cook,1995)，引致其难以依靠内部管理者制定恰当的、长期的组织发展战略，于是合作社往往便倾向于将社会上的战略支持要素整合进组织内部，而政府正好充当了最有力甚至是惟一的支持者。由此看到，合作社与政府之间关系其实有着丰富的内涵，它不仅仅是一种政府主导下的“国家法团主义”类型，更在此框架下呈现出政府主导型的控制性和支持性兼而有之的关系特征。
如果我们可以把合作社与政府的“法团主义”关系理解为在“国家法团主义”下集控制性、支持性于一体的多维关系束，那么源自这一关系束的“相互赋权”又该具备怎样的特质呢？事实上，前文所述的合作社与政府这种特殊的组织关系已经从本质上规定了作用于其中的“不对称相互赋权”所具备的某些特点：(1)在“国家法团主义”的组织关系中，合作社与政府之间的“相互赋权”并未明显地表现出“权力平等”原则下的双向互动，而是更多地体现为政府作用下的“单向赋权”。(2)在控制性关系中，通过对合作社组织生成、职能发挥过程的介入，政府将合作社的组织建构模式和职能范围予以权限规约，使得处于“相互赋权”中的合作社更为被动地接受自上而下式或“混合式”的组织生成方式，以及由单一的经济职能向经济职能、社会(政治)职能兼而有之的组织职能转变的制度性约束，因而其中的“相互赋权”又具备明显的“有限赋权”的性质。(3)在支持性关系中，合作社在面临组织环境变动的情况下，依然大体上有着较为得当的组织发展战略，而这在相当程度上得益于经由政府一次次政策引导而实现的“有序赋权”。正是这些特点的交错构成了农民合作社与政府之间特殊的赋权框架，而且，这两类组织之间的互动实践也就是在如此背景下发生发展的。
四、农民合作社发展中政府行为机制：如何赋权
关于农民合作社发展中政府的赋权机制，在此需要明确的是，“赋权”不是“给权”，政府本身并不具有“给予”合作社“权力”的资格，它至多可以通过行政、政策资源的调配将自身的一部分公共资源或权力“让渡”给合作社，而非直接站在某种法律的高地上进行“给权”。如果政府通过各种基于资源调配的行为对合作社进行赋权，那么这种“实践的赋权”至少需要从个体层面、组织层面、环境层面加以考察。
(一)个体层面：知识性赋权机制
德国合作社运动的发起者之一莱夫艾森(Rainffeisen等，1997)认为最大限度地向合作社成员传授实际的经济知识是合作社活动的重要方面。国际合作社联盟(ICA,1996)在1995年确立的曼彻斯特原则中强调，合作社必须发展“教育、培训和信息”事业，即合作社必须为社员、管理者和受雇者提供经济、民主和技术知识的教育和培训。可见，这种以提升合作社人力资本为目标的“知识投资”已经成为推动合作社事业发展和进步的强大动力。在我国，为合作社成员提供各方面的教育培训也已进入政府赋权合作社的视野之内。
虽然人力资本对于合作社成员个体能力提高乃至合作社整体发展潜质的挖掘都起着最为直接的支持作用，但由于农民受教育水平偏低，尤其缺乏现代农业生产经营与技术知识，合作社人力资本水平难以满足组织持续发展的要求(11)，而这必然阻碍农民合作社在农业改革的激励收益日益竭尽的情况下，获致由技术变迁等常规性要素所带动的产业增长。为此，中央政府通过财政补贴、政策优惠等手段在全国范围内发起合作社教育培训，旨在建立健全面向农民社员的职业培训制度，培育“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，推动合作社事业发展。根据国务院发展研究中心对全国9省131家获得中央财政资助的规范性专业合作社调查，仅2004年各地基层政府就带动并指导这些合作社开展以“标准化生产”为核心的社员科技教育培训接受培训数量高达7880人次，且有129家合作社对社员进行免费培训(韩俊，2007)。另据农业部不完全统计，2007年以来，各级政府部门开展农民专业合作社法律知识培训1万多期，培训130多万人次(陈晓华，2012)。实际上，在政府推动下的全国示范性农民专业合作社都将处于人力资本结构底端的农民社员作为教育培训的重点对象，并通过技术、业务等方面培训促进了农民增收，也在一定程度上推动了合作社发展(张红云，2009)。可以说，针对合作社成员特别是整体素质偏低的农民社员开展各类教育培训，帮助他们掌握科学技术、适应市场经济、形成新的价值理念和行为方式，通过人力资本的提高对合作社进行个体层面的“知识性赋权”是政府展开赋权行为的重要一环。
然而，与国外农业合作社已有良好的人力资本提升机制、科学的人力资本结构和完整的人力资本产权相比，我国农民合作社人力资本现状不容乐观。尽管政府日益认识到这种基于教育培训的“知识性赋权”对正处于初级发展阶段的合作社的重要性，但由于人力资本投资本身就是一种具备长期制度效应的支持方式，很难在短期内产生显著绩效，所以即使政府部门较好地履行相关责任，往往也无法确保教育培训制度的有效性。而且，目前普遍存在因不充分了解当地社会经济文化以及农民素质等现实情况而致的合作社教育培训“工作机制失灵”的现象，也从客观上阻碍合作社人力资本提升，从而使得政府对合作社的“知识性赋权”处于某种尴尬境地。
(二)组织层面：关系性赋权机制
如果说政府对农民合作社个体层面上的“知识性赋权”是为使合作社获得足量的人力资本所作的努力，那么，政府通过各种激励、控制等协调机制在合作社与其他相关组织之间进行“牵线搭桥”而构建合作社组织发展网络，则可视为帮助其获取“合作社社会资本”(12)的一种“关系性赋权”。政府之所以担当组织发展网络的建构者，主要是由于在缺少外部协调机制的情况下，这种带有“准公共物品”性质的组织合作很难由内部成员带动，转而需要政府通过强制和“选择性激励”等手段得以实现(任大鹏等，2008)。从近些年实践看，尤其在“龙头企业＋合作社”组织网络构建过程中，政府发挥了重要的推介作用。
作为一种“外生性”组织网络，在很多情况下，农民合作社与龙头企业之间的合作关系并非从一开始就能够依靠组织间的内部契约得以实现，而是经由政府部门各项鼓励措施、扶持政策联结而成。迫于日益严峻的“三农”问题压力，政府基于对农业产业化经营和合作社功能的认知，制定出台了一系列优惠扶持政策，鼓励有能力的各类龙头企业加入合作社事业发展。事实上，一部分龙头企业出于稳定原材料供给和争取政策扶持等需要，纷纷以法人社员的身份加入当地各类专业合作社，与合作社一起按照价值链上下游分布结成比较稳定的组织关系，即“龙头企业＋合作社”模式。这种在政府引导下的“龙头企业＋合作社”组织网络，一方面使合作社从中获得了一些资本、技术、市场等稀缺性社会资源，另一方面也使企业从中获取了稳定的原料、销售等资源，从而实现了资源互补性的共生共赢。当然，合作社能否持续获取网络嵌入资源，关键还要看政府能否协调好龙头企业与合作社及其成员之间的利益关系。
目前，龙头企业与农户的利益联结机制确实存在许多问题：(1)作为农业产业化经营的组织者，企业意志事实上占主导地位，因此当发生利益冲突时农户往往容易遭遇损害；(2)农户与龙头企业之间关系多属较稳定的市场或合约方式，大多尚未形成风险共担、利益共享的经济共同体关系，农户的经济利益常常由于企业某些机会主义行为而受损。相比原本分散的、原子化的单个农户，社员因为有了合作社这个属于农民自己的组织而增加了与企业平等博弈的砝码，甚至能够在“龙头企业＋合作社”模式中获取更多的附加值收益。然而，一旦企业经营目标和合作社组织取向不吻合，而政府这一“中间人”又缺乏适当的调节工具，那么该组织网络的各种信息、资源等交流就可能中断。实际上，政府部门在施行这种“关系性赋权”时，往往流于表面的政策扶持，很少有体系化的调节组织间交往的强制性规范，故而为“龙头企业＋合作社”组织网络功能的正常发挥埋下隐患。这也是近年来龙头企业颇受诟病甚至妖魔化的原因之一。
(三)环境层面：体制性赋权机制
在戴维斯、诺斯看来，制度环境决定着一项制度变迁所带来的外部利润的存在空间，同时也决定着制度创新将外部利润内部化的可能路径(科斯等，1991)。农民合作作为一种政府主导下内生需求诱导型制度变迁，对合作社进行外部赋权的一个重要方面就在于，政府通过提供宏观性政策支持。为合作社创造一个良性的、合意的组织制度环境。值得注意的是，相较于个体层面上的“知识性赋权”和组织层面上的“关系性赋权”，环境层面上的赋权则是一种政府使用各种政策工具，以更为间接、更为宏观的方式从合作社外部展开的“体制性赋权”。
自改革开放以来，我国政府日益重视农民合作社的发展，把强化政策扶持作为发展农民专业合作社的重要保障。1984年中央关于农村工作的第一个“一号文件”明确指出，“农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”此后，中央多次就发展农民专业合作组织提出明确要求。进入21世纪以来，面对农业发展的新形势、新任务和新要求，政府采取了一系列促进农民专业合作社发展的重大举措。一是进一步明确了农民专业合作社的发展方向。中央多次强调要积极鼓励和支持农民在自愿基础上开展联合合作、提高组织化程度。党的十七届三中全会明确指出，要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。二是制定完善了农民专业合作社法律法规。2006年发布施行的《农民专业合作社法》，赋予了农民专业合作社独立的法人资格和市场主体地位，具有里程碑意义；随后，国务院以及农业部、财政部等有关部门出台了登记管理条例、示范章程、财务会计制度等法规和制度；全国已有16个省份颁布了合作社法实施办法等地方性法规，农民专业合作社走上了依法发展的轨道。三是持续强化了农民专业合作社发展的扶持政策。2004年以来的9个中央“一号文件”和国务院有关文件，提出了一系列支持合作社发展的政策措施。30个省份出台了支持专业合作社发展的政策性文件。各地区、各有关部门出台了税收优惠、财政支持、金融扶持等政策措施，实施了合作社带头人培训工程(回良玉，2012)。正是在如此良性的政策环境中，我国农民专业合作社近年来蓬勃发展，截止2012年底全国农民专业合作社已达68.9万家，是2007年底的26.5倍；实有成员达5300多万户，占农户总数的比例超过20％(孙中华，2013)。
实际上，政府自改革开放以来对农民合作社的“体制性赋权”经历了一个由20世纪80年代的积极探索，到90年代的逐步发展，再到21世纪以来的大力推进的演变过程(孔祥智等，2008)，而其中各项扶持政策(特别是税收优惠、财政扶持)的实行以及试点工作、培训工程等，更是将原本过于宏观的国家政策支持转化成为可操作、可效仿的贴近合作社发展的政策实践，从而在实践层面上加深了人们对宏观支持政策体系的理解。进一步而言，正是这种对政府宏观支持政策体系的某种“操作化”实践，将微观层面上的“知识性赋权”和“关系性赋权”与宏观层面上的“体制性赋权”巧妙地粘合起来，甚至还产生某种程度的交集，而这些对于政府主导下的合作社赋权的顺利展开是十分有益的。
同样值得指出，也正是在政府“体制性赋权”过程中，特别是《农民专业合作社法》颁布实施后，政府在“规范”与“发展”的权衡中虽有犹豫，但实际上奉行的是发展至上策略。这尤其是在地方政府的合作社发展规划与具体实践中更多得到体现。在各级政府合作社发展至上的战略选择和政府激进的推动方式下，近年来农民专业合作社发展凸显出重规模轻规范、重效率轻公平的现实路径，合作社迅猛发展与失范发展并存：一方面，合作社内部运行亟待规范、“大农吃小农”的委托代理关系亟待调整、各种所谓“假合作社”或“翻牌合作社”亟待引导，合作社发展的合意性问题令人瞩目；另一方面，也出现了政府规制机构组织要素失衡、政府规制缺位、政府规制俘虏、政府行政规制不足等规制难题(崔宝玉等，2013)，政府依然存在不少政策缺位、不力甚至真空的现象，合作社贷款融资难、加工用地难、人才引进难是当前制约发展的突出难题。从长远看，如果上述这些问题不加以解决，将很难保证政府对合作社“体制性赋权”的有效性，甚至还将进一步引致合作社组织异化现象，制约更为微观层面上的赋权展开。
(四)进一步讨论：政府的“显性赋权”与合作社的“隐形赋权”
诚然，政府利用其特有的教育培训组织、社会动员能力以及宏观制度供给等方面的资源禀赋，能够通过个体层面的“知识性赋权”、组织层面的“关系性赋权”以及环境层面的“体制性赋权”等种种政府行为促进合作社事业的发展，从而将一部分准公共权力转让给秉承“自我服务、民主控制”理念的农民合作社。
就目前农民合作社发展中的这种“赋权性”政府行为而言，无论是微观层面上的制度实践还是宏观层面上的制度安排，都呈现出一些日益显著的特点：(1)在“知识性赋权”机制中，政府试图通过教育培训援助以促进合作社人力资本的提高，但这种具备长期制度效益的支持方式很难让政府相关部门有足够的行为激励，因而往往在大力倡导“为合作社提供教育培训”的同时又疏于工作机制的探索与创新；(2)在“关系性赋权”机制中，政府作为“中间人”的身份在合作社与其他相关利益组织之间牵线搭桥以构筑各类组织发展网络，但由于缺乏恰当的组织间利益联结机制，这种经由关系链条得以维续的资源互补型组织共生时刻面临网络解体的威胁；(3)在“体制性赋权”机制中，在诸多“操作化”措施和试点性实践的配合下，政府的宏观政策支持行为确实收到了良好的绩效回报，但相当部分的政策太过宏观、太过笼统、太过形式，亦是一个不争的事实。有关研究指出，处于发展初期的合作社因成员缺乏必要的合作社相关知识以及足够的合作社发展资源，往往形成集体行动的困境，此时政府的介入有着某种程度的合理性，但在很多情况下政府介入过多、力度过大，在管理上没有很好地尊重农民意愿，以致事与愿违(任大鹏等，2008)。总之，无论是政府在合作社发展过程的制度供给不足或不当，从赋权角度都不难发现：在农民合作社发展过程中，合作社本身乃至其他社会力量的作用空间依然较小，政府作为关键赋权主体正通过各种政策工具或行政手段对合作社进行知识性的、关系性的、体制性的赋权实践，并且在很大程度上推动了合作社事业的发展，但政府依然可能因介入方式、力度、机制等方面的不当而处于“赋权不足”的困境。
应该指出，如果说政府对农民合作社的赋权行为是可观察的、可述说的、可理解的“显性赋权”，那么潜藏在这一“显性赋权”背后的恰恰是合作社对政府的“隐性赋权”，只不过后一种赋权显得更为被动、更为抽象、更为模糊。按照“法团主义”的解释逻辑，正是主体间的“相互赋权”将两者关系由最初的“国家法团主义”导向最终的“社会法团主义”，可以断言，即便这种“相互赋权”不是以成对的或者交互的方式出现，也应该有前后相继出现的可能性。如前所述，在合作社与政府的赋权框架中，“相互赋权”更多地呈现一种政府主导下的有限、有序的“单向赋权”，并且有着体系化的赋权机制与实践，然而，恰恰就是政府对合作社的种种赋权行为同时也引致了后者对其的“隐性赋权”。
实际上，一旦政府部门介入到合作社发展过程中，并且能够运用一些恰如其分的工作机制实现对合作社的赋权，那么种种可见的制度绩效就能够为人们所观察、所理解，这些“政府印象”又将在他们那里建构出一套诸如“政府很帮合作社”、“政府在，合作社就好”之类的“知识积累”(Stock of Knowledge)，进而增加人们对政府支持合作社发展的信任感。另外，就政府本身的治理能力而言，其凭借在促进合作社事业发展这一公共事务中的成功实践而建立起来的某种“民众信任”，不仅能够保证在合作社发展中获得较高的赋权支持率，而且还可能以一种“仪式性散布”的方式扩充到其他领域，换言之，当政府在其他公共事务处理中面临不可预知的情况时，某种“民众信任”有可能成为化解某些未知性和复杂性的机制，从而间接提高政府的治理能力。
正是这种由于政府合理赋权而产生的信任机制，在很大程度上充当了合作社赋权于政府的联结点，而政府也在这“他赋权”过程中获得了治理能力的提升。然而，所谓的“隐性赋权”又是模糊的，因为它只有在政府对合作社的“显性赋权”产生绩效之后才会产生。所以，“显性赋权”与“隐性赋权”的关系即为，当前者供给恰当、运行良好之时，后者就会出现；反之，后者要么不出现，要么在出现之后很快消失。在这里，本文暂且不讨论“隐性赋权”究竟能够在多大的制度空间中展开，但不能忽略的是，在当前政府对合作社的“显性赋权”存在种种问题的情况下，“隐性赋权”的可能空间已经受到显著的压缩，那么政府又该采取怎样的制度性保障引导来自合作社的反向赋权呢？这也正是今后应该进一步加以观察和研究的。
五、结论与思考
本文聚焦于“农民合作社发展中政府作用”这个应用性问题，不仅描述了在特定场域中政府与合作社之间“不对称相互赋权”的种种“恰如其分的机制”，也验证了赋权理论在农村社会经济中的适用性。由此得出结论：(1)在农民合作社发展中，合作社与政府的关系框架更多地呈现出一种由政府主导下的“法团主义”性质，而双方基于各自发展需求所产生的粘合和互动恰好解释了两者间“相互赋权”的必要性，但这里的“相互赋权”并不是权利平等基础上的交互式赋权，而是更多地倾向于一种在“控制性关系”和“支持性关系”维度下的政府主导的经济性的、有步骤的“单向赋权”。(2)合作社与政府之间的互动是以合作社发展中的政府行为为显性标志的，潜藏在这一互动过程背后的是政府对合作社赋权的实践逻辑，包括在合作社组织生成方式、组织职能界定、组织战略制定等方面的赋权维度，和散布于个体层面的“知识性赋权”、组织层面的“关系性赋权”及环境层面的“体制性赋权”等赋权机制。
关于农民合作社未来发展图景的进一步思考，或许有以下推论值得关注：(1)合作社的发展并不是简单的农民合作或不合作的问题，而是国家、地方政府、农民等农村利益主体之间权利的重新划分和利益的重新调整，其发展路径、发展水平、组织形式都取决于各利益主体的相互博弈以及最终形成的博弈均衡。而这种博弈关系的背后主要反映的是政府与合作社的“相互赋权”的非对称性的动态演化。(2)合作社发展中的政府作用可能逐渐隐性化或弱化。在合作社发展初期，政府出于某些“国家意图”对合作社进行种种“显性赋权”是必要的也是合理的，并且在很大程度上推动了合作社事业的发展，但从长远来看，一旦合作社在“他赋权”的过程中获得了自我发展的能力，政府的“主导型赋权”则往往成为一种阻碍合作社进一步发展的外部干扰。随着我国社会经济发展日益市场化、法制化和民主化，政府在农民合作社发展中所扮演的可能更多的是一种辅助性的、服务性的、监督性的顾问角色。(3)合作社对政府的“隐性赋权”可能逐渐显性化或强化。合作社的“隐性赋权”是对政府赋权绩效的肯定，其中某种“民众信任”机制可能化解政府处理公共事务的复杂性和不确定性，进而提高政府的治理能力，然而它更多的是一种被动的、抽象的、模糊的赋权方式。不过，政府在这一过程的职能转变或许能够赋予合作社实践以更大的“制度空间”。这一空间的扩大将会给合作社的未来发展道路带来契机，诸如合作社联盟或联合的组织形式或许能够以“利益集团”的身份实现合作社与政府的“参与式对话”，从而使得“隐性赋权”显性化或强化。换言之，合作社与政府的“法团主义”关系可能日益趋向于“社会法团主义”。
注释：
①本文所指的农民合作社在当前语境中主要指我国农民专业合作社，但本文的讨论及其观点也大致适用于我国广义的各类农民合作组织
②在对新制度主义经济学特别是对威廉姆森的“市场和等级制”二分法进行批判时，格拉诺维特(Granovetter,1985)引入了“嵌入性”(Embeddedness)概念，其要点在于，不管从何种角度出发来研究经济现象，都必须考察经济行动者所处的社会关系网络以及个人或群体之间的具体互动。然而，这种仅将研究范围局限于社会网络分析的“网络嵌入性”视角并不能解释各种经济行为(或组织)在更为宏大的制度环境中的丰富形态。事实上，秉承着嵌入性视角和经济制度的社会建构理念，新经济社会学逐渐将关注的焦点由社会网络转向了诸如金融、货币、市场乃至国家宏观层面的分析，实现了从“网络嵌入性”到“制度嵌入性”研究视角的转变
③这一点在我国当初的合作化运动及其后的人民公社运动中表现得淋漓尽致
④“竞争准绳”理念认为合作社是促进竞争的力量，可以改善不完全市场的绩效和增进总体社会经济福利(Sexton等，1993)。合作社通过其独特的作用，可以获得足够的市场份额，迫使非合作社企业更富有竞争力(Nourse,1944)
⑤迈耶提出社会认可的合法性基础，包括文化制度、观念制度、社会期待等(Meyer等，1977)。这里所指的“合法性”，是农民合作社组织获得社会、政治力量承认、支持、参与的基础，而“合法化”是组织寻求合法性基础的过程
⑥按照法团主义的权威学者Schmitter(1974)的说法，国家法团主义与社会法团主义的主要区别表现在数目有限性或单一性、强制性参与、非竞争性、等级化组织架构、职能分化、国家承认等方面。本文并不打算纯粹通过这些指标对合作社与政府的法团主义关系进行亚类的确定，而仅将这些经典指标融入合作社发展这一实际，并最终确定出三种维度的指标，即合作社的组织生成方式、组织职能界定、组织战略制定。换言之，如果政府在这些过程中起到主导型作用，那么它与合作社的关系更倾向于“国家法团主义”，反之则更倾向于“社会法团主义”
⑦有部分学者主张组织农协以作为农民利益的代言人，更多的人则在讨论合作社发展道路时论及这个话题，主张综合农协模式的人强调基于社区的综合农协体系的建设，主张专业合作社模式的人则强调同类合作社之间的横向联合或联盟
⑧与之成为鲜明对比的是，合作社联合社由于其显著的经济功能定位，逐渐为政府允可，并日益成为一种具有合法性基础的合作社组织模式
⑨同样可以预见的是，今后可能出现的综合性农民合作联盟(如“三位一体”等)将在较长时间内依然处在政府有效控制中
⑩从总体上看，(1)不再单纯追求社员导向，而是更多地注重消费者导向；(2)不再简单地强调传统意义上人的联合，而是更多地实现现代意义上的要素联合；(3)不再粗放地通过产能规模化赢利，而是更多地谋求提高附加值；(4)不再单一地立足于与其他竞争主体竞争，而是更多地寻求与其他经营者的联合；(5)不再仅仅关注上游业务活动的社员控制，而是更多地关注下游业务活动的社员控制；(6)不再简单地着眼于同类农业生产者的横向联合，而是更多地强调整个供应链中诸主体之间的纵向协调等(徐旭初，2008)
(11)据国家第二次农业普查资料显示，2006年末全国农业从业人员34874万人，就文化程度而言，文盲占9.5％，小学占41.1％，初中占45.1％，高中占4.1％，大专及以上占0.2％。全国共有农业技术人员207万人，其中在农业生产经营中从业的94万人，按职称分，高中初级农业技术人员分别为12万人、46万人和149万人(国家统计局，2007)。由此可见，我国农业从业人员的文化素质普遍较低，将在很大程度上决定参加合作社的农民参与组织内部管理能力不足、执行组织内部先进科技的能力不足，难以适应合作社发展
(12)本文提出“合作社社会资本”的概念，并非简单地将社会资本的概念套用在合作社上，借用边燕杰等(2000)的说法，之所以提出“合作社社会资本”，就是强调合作社不是孤立的行动个体，而是与经济领域的各个方面发生种种联系的组织网络上的纽节，并且能够通过这些联系摄取稀缺资源
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