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职工下岗及再就业问题已经成为全社会关注的热点。1997年，我们对北京、上海、天津、重庆、沈阳、西安、武汉、广州、成都、南京10个城市的下岗职工再就业问题进行了广泛的调查研究，针对存在的问题进行分析，并提出若干对策建议。
一、对下岗职工比重的初步估计
下岗职工，通常是指离开原工作岗位，但仍在原企业保留劳动关系的人员。包括停薪留职、内部退养、提前退休、放长假、厂内待岗，“两不找”、转岗人员等，其中不少人已经重新找到工作并有稳定收入，只是劳动关系没有转出去，在统计上仍然算作下岗职工。下岗职工的重点是下岗无业人员。
全国下岗职工到底有多少，说法不一，公开的数据是1150万人。据了解，现在各地对下岗职工的统计是不完善的，口径很不一致。大部分城市按累计人数算，少数城市不包括已经安置或再就业的人员，有些城市职工下岗6个月以上才列入统计。部分企业不能及时申报，有些干部也愿意少报一点。因此，下岗职工的实际比重与人数，要高于层层上报的统计数。
从调查的10个城市综合情况看，下岗职工占企业职工的比重，大约在20%左右。据了解，全国其它地方下岗职工的比重，中西部地区特别是老工业基地要高于东部沿海地区城市，中小城市要高于中心城市，地方企业、小型国有企业要高于部属企业、大中型国有企业。
下岗职工具有结构性调整的明显特点：(1)主要分布在第二产业，集中在纺织、煤炭、轻工、机械、化工等行业。这些行业下岗职工的比重大多超过1/3。(2)下岗职工一部分是企业减员增效及兼并等原因引起的，大部分是因企业停产、半停产造成的，这些企业帮助下岗职工内部就业与生活保障的能力严重不足。(3)在下岗职工中，35-50岁的占60%，初中及初中以下文化的占70%，女职工占60%，非技术一线工人占70%，这对下岗职工参与劳动力市场竞争，重新就业，带来许多困难。
二、下岗职工再就业的基本情况
当前下岗职工再就业或安置的比重，劳动部门一般认为在50%左右，行业主管部门认为大约在60-70%，企业厂长觉得达到70-80%。之所以出现估测上的差异，主要是因为职工自谋职业的情况很难弄清，大多数没有列入统计。综合各方面的情况看，在下岗职工中，约有70%已经得到安置或重新就业，30%左右没有工作。北京、上海、天津三地下岗职工安置和就业率在80%左右，老工业基地如沈阳、重庆、西安、武汉下岗职工多，人员分流任务重，安置和就业率相对低些。
对下岗职工进行人员分流和促进就业，目前主要有三种方式：
第一种是退养。对部分年龄较大、身体不好的职工实行退养的办法，提前退休或长期放假。退养人员约占下岗职工总数的20%左右，一般由企业发给略低于本人在岗时的工资，不再重新安排工作。退养的方式企业在几年前用得比较多，现在较少采用，主要是企业经济包袱重，背不起。
第二种是组织就业。企业或行业主管部门给部分下岗职工安排工作，如企业利用闲置厂房、场地、设备等资源，发展多种经营，生产自救，进行内部消化；主管部门在行业内部适当调剂劳动力；劳动服务公司组织就业或劳务输出等。这部分人员约占下岗职工总数的15%左右。
第三种是自谋职业。下岗职工通过亲戚朋友或其他社会关系的介绍，主要靠自己的努力重新找到工作。自谋职业人员约占下岗职工总数的35%左右。
据调查统计，在全国的下岗职工中，大约有600万人左右暂时没有工作。其主要原因：一是下岗时间不长，重新就业需要一个过程。二是文化低，年龄大，体弱多病，还有部分女职工等，就业竞争力相对弱些，寻找工作有困难。三是就业观念没有转过来，等待观望，择业期望过高，与市场需求脱节。四是由于家庭经济状况较好或其他原因，暂时不想就业。不难看出，下岗失业人员中第一、第二类人员是政府促进再就业和提供生活保障的重点。
三、下岗职工的生活和心态
下岗职工的生活状况如何，主要取决于是否重新就业以及就业后的收入多少。大体可分为三种情况：
其一，以“退养”方式分流下岗的职工，大多生活状况较好。他们每月从原企业领到基本工资或“退养金”，另外再找一份工作，有些人收入甚至比原来还要高。
其二，组织就业或自谋职业的职工，一般来说能够解决生活问题。由企业或行业主管部门安排就业的人员，自谋职业者中“停薪留职”、“两不找”、“放长假”的人员，特别是那些年轻、有文化、有技术专长或管理经验的人员，大多有相对稳定的收入，能够保持一般居民的生活水平。
其三，部分下岗失业人员生活比较困难。老弱病残、夫妻双下岗、失业时间较长的职工家庭，主要靠基本生活费或解困基金度日，生活很困难，已经成为城市中新的贫困人口。部分老工人退休金被拖欠、减发、停发，生活陷入困境，有时引起几十人甚至上百人集体上访、上街、堵塞道路，社会反响很大。
职工下岗，从捧着铁饭碗到失去工作，不仅在经济上生活上有压力，也对他们的心理造成很大冲击。从总体上看，下岗职工对党和政府是信赖的，但心理失落感、不满情绪也在滋长。
四、再就业工作中的主要问题
1.养老保险制度不衔接。职工下岗后，在原企业的工龄是否认帐，将来如何兑现，谁来养老？这个问题人们不清楚，普遍有后顾之忧，不管有没有找到工作，都不愿意与企业脱离劳动关系。结果是：人下岗了，不创造产值，企业仍然要承担其社会统筹与基本生活费用，人均费用相当于在岗职工费用的1/4，企业的负担没有完全减下来；招收下岗职工的单位不承担社会保障义务，廉价使用劳动力，造成企业之间市场竞争新的不平等；职工劳动关系仍在原企业，阻碍人员的合理流动，不利于形成市场配置、竞争效率的劳动就业机制。
2.生活保障制度不规范。现在大多数城市有失业救济金、下岗职工生活费、特困职工解困基金、居民最低生活保障、“送温暖”工程等，发挥了积极作用，但也存在资金分散、多头管理、效率不高的问题。下岗职工生活费的发放标准不一，部分新下岗的职工只能领到少量甚至领不到生活费，不少人早就找到了工作却还在领钱，有些企业停产多年，贷款发工资，最终包袱甩给财政或银行。解困基金资金不足，面向全体居民的最低生活保障制度还没有完全发挥作用，覆盖面窄。
3.劳动力市场分割严重。各部门自成体系，有人才市场、毕业生分配市场、劳务市场、再就业市场、“托管中心”等，相互封闭，信息重复。职业介绍机构不少，不能及时准确地沟通劳动力供求信息，与下岗职工竞争就业的需要很不适应。以职业介绍为名进行诈骗的现象时有发生，使下岗职工雪上加霜。职业培训严重滞后，影响了下岗职工转岗转业能力。下岗职工再就业后的合法权益不能得到有效保护，雇用方挑剔责难、压低工资、随意辞退的现象严重存在。
4.资金不足的矛盾突出。目前用于再就业和生活保障的资金，主要是“三家抬”。下岗职工所在企业大多停产或半停产，负担不起。行业主管部门资金来源不足，调剂余地小。地方财政资金大多是临时筹措，有些是银行贷款，财政付息，本金企业还不了，利息财政背不起。资金来源不稳定不规范，不能适应下岗职工增多、促进再就业和保障基本生活的需要。
5.建立再就业中心遇到实际困难。一是资金问题。二是职能问题。再就业中心作为行业服务性机构，七八个工作人员，要承担几千名甚至上万名下岗人员的行政管理、职业介绍、技术培训、生活费发放、解困等工作，力不从心。三是职工有顾虑。各类再就业中心普遍规定，如果被托管人员两年内两次不接受中心介绍的工作，就要终止托管，并与原单位解除劳动关系。下岗职工担心养老问题没有着落，心里不踏实，一些人不愿意接受托管。
五、对城镇失业率的分析和预测
近几年我国城镇就业压力明显加大。1996年登记失业人数553万，1997年还有增加，加上600多万下岗失业人员，实际失业人数超过1000万。今后3年，国有企业改革和经济结构调整的力度继续加大，停产、半停产企业和下岗职工还会增加；大中型国有企业下岗分流人员也会逐渐增多；中小企业的改制工作全面展开，有些职工会得到安置，相当一部分职工会失去工作。与此同时，投资拉动的就业需求相对下降，国有、集体企业吸纳劳动力的能力相对降低，加上新增就业人员和进城的农民工，城镇就业矛盾将更加突出。
本世纪最后3年以及下世纪前10年，我国城镇实际失业率可能达到多少？一些研究机构认为将达到21%。我们认为这种估计明显偏高。之所以出现误差，主要原因有以下几点：(1)把几千万下岗职工看作是失业者，没有考虑再就业的因素，据此测算失业率，必然出现偏高的估计。(2)把企业富余人员都看作是隐性失业，并等同于实际失业，其实隐性失业只是学术研究中的一种理论虚拟，现实生活中的真正失业直接带来经济、政治、社会影响，两者有根本区别。(3)高估了农民工进城的冲击。由于城市实行严格的行政控制，农民在城市的就业空间相对缩小，增长势头减缓。(4)低估了经济改革、结构调整对促进就业的积极功能，政府综合运用多种手段，能够在扩大就业、降低失业率方面发挥重要作用。
我们认为，“九五”后3年，由于国有企业改革和经济结构调整力度加大，加上社会保障体制以及就业机制不健全，我国城镇实际失业率还会上升。如果政策到位，工作得力，实际失业率控制在9%以内是能够做到的，但部分城市失业率可能超过10%。下世纪前10年，随着市场经济体制的建立，国有企业改革逐步到位，劳动就业制度和社会保障制度不断完善，城镇就业形势将渐趋缓和，失业率也会逐步下降，有可能控制在7%甚至5%以下。
今后一段时期，我国城镇失业警戒线应为多少？这是一个值得研究的问题。从经济发达国家的状况来看，不同国家不同年份失业率有很大差别。除日本、美国外，法国、英国、德国等西欧国家的失业率一般在10%左右。我国“一五”时期失业率为5.9-10.3%，1978-1980年登记失业率为4.9-5.4%，这两个时期城镇有失业压力，但社会基本是安定的。改革开放以来，我国经济快速增长，居民收入与储蓄不断增加，加上劳动者赡养人口系数下降，总体看社会和家庭对失业的承受能力显著增强。根据国际国内的经验，我们认为，在2010年以前，将我国城镇实际失业率保持在5%以内，这可以视为充分就业，作为政府宏观调控的基本目标；实际失业率达到7-8%，略高于现在的水平，社会可以承受，但压力较大；如果实际失业率超过10%，就可能引起严重的社会不稳定，应该视为城镇失业率的警戒线。
六、促进再就业的基本认识和思路
从近几年各地的实践看，实行人员分流、职工下岗、促进再就业的积极作用是显而易见的：部分行业和企业分流人员后，劳动生产率明显提高，煤炭行业扭转了长期亏损的被动局面；上海市纺织工业已经扭亏为盈，城市第三产业增长速度加快，比重上升；沈阳市第三产业比重已经接近50%，劳动力的流动和竞争，抑制了平均工资过快增长的势头，促进了就业制度的改革与劳动力市场的发育。
总体上看，职工下岗是国家对国有经济和产业结构主动进行战略性调整的结果，为经济改革和发展带来了新的契机与动力，这是职工下岗不同于国外工人失业的重要特点与区别。
在加快国有企业改革和经济结构调整的过程中，部分职工下岗和人员流动，切身利益受到损害，生活遇到暂时困难。这是难以避免的，是深化改革、促进发展不得不付出的沉重的社会代价。市场竞争优胜劣汰，即使将来企业改革到位了，也仍然会有工人下岗失业。必须看到，目前我国社会保障体系很不健全，在这种情况下，上千万职工陆续下岗，直接涉及到千家万户居民的工作、学习与生活，事关重大，决不能掉以轻心。改革和发展的最终目的，是使全体人民都富裕起来。在这一过程中，如果大批下岗工人长期无活干、没饭吃，那就违背了改革的初衷，就会失去人心，导致社会不得安定，改革无法进行，经济发展最终也会遭受挫折。因此，我们必须下大力气推进再就业工作，搞好基本生活保障，尽最大可能来化解职工下岗带来的消极影响。
从建立社会主义市场经济体制的基本目标出发，结合当前实际，搞好下岗职工再就业和生活保障工作，要把握好以下几点：1.下岗职工再就业部门需要引起高度重视，但人员分流、减员增效、加快国有企业改革的主调不能变，步伐不能停。再就业问题只有通过加快改革和发展才能得到解决，我们要知难而上，志在必得。2.促进下岗职工再就业，政府有不可推卸的责任，但不是都包下来，主要靠市场配置，竞争就业。要创造有利条件，鼓励和支持下岗职工特别是青年人自谋职业。3.解困济贫等社会保障工作要搞好，但工作着力点是促进就业。只有这样，才能满足职工的劳动要求，从根本上减轻社会的压力和负担，维护社会稳定。4.市场竞争优胜劣汰，下岗无情，但具体操作要有情。要充分理解和依靠广大职工，做耐心细致的工作，提高下岗职工重新创业的自信心和积极性，动员社会各界为再就业工作出力。
七、扩大就业的主攻方向是调整就业结构
从各地反映的现实情况看，一方面是再就业的矛盾比较突出，另一方面是有活没人干的现象普遍存在，扩大城镇就业还有很大潜力。无论从当前还是从长远看，解决城镇劳动就业的突出矛盾，主攻方向是广开就业门路，拓宽就业领域。
大力发展社会急需的第三产业。继续发展劳动密集型产业，如食品加工业、饲料加工业、商业、交通运输业、旅游业、信息咨询业、服务业等。方便居民生活的社区服务、物业管理、家庭服务业等，投资少，见效快，就业潜力很大，尤其值得提倡与支持。有条件的地方，也可以向第一产业转移。
积极发展多种所有制经济。积极发展街区集体经济，继续发展个体、私营经济，增加就业岗位。鼓励和引导下岗职工兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济或从事个体劳动，鼓励跨地区、跨行业、跨所有制流动，到农村、到乡镇企业去开辟新天地，扩大就业空间。
实行灵活多样的就业方式。广泛推行非全日制、临时工、小时工以及弹性工作制和季节工等，组织下岗失业人员以工代赈，清扫环境，维护交通，植树种草。支持下岗职工从事各种劳务活动。
八、千方百计促进职工自谋职业
这是市场经济条件下解决就业问题的主要方式。要从工商、税务、信贷、劳动管理、社会保障等方面，制定配套政策，促进下岗职工自谋职业，鼓励企业吸收下岗职工。同时，要加强就业服务，逐步建立劳动力供求信息网络，鼓励开办各种形式的职业介绍机构，及时提供就业信息，加强规范和管理，提高服务质量。各类劳动力市场和再就业中心，要逐步向社会化服务的方向发展。要增加招工的透明度，公开招工，双向选择，在用工上防止行业封锁，减少内部调剂，保证就业的竞争性和公正性。
进一步加强职业培训工作。要广泛利用学校、技校、培训基地和电视函授等，进行就业培训和在岗培训，扩大培训范围，提高职工的文化技术素质和再就业能力。职业培训要适应劳动力市场的需求，加强与用人单位的合作；要有好的师资队伍；要充分利用现有条件和设施，尽量不铺新摊子。
把工作重心放在最困难、最需要帮助的职工身上。下岗职工中需要就业帮助的重点对象，是那些找工作心切、又有一定困难的中年失业人员，大体占下岗职工总数的15-20%，要及时提供就业指导和技能培训，帮助他们重新就业。生活比较困难、需要重点救助的，主要是夫妻双下岗、因病因残因年龄较大等原因就业能力较弱、失业时间较长的人员，对他们既要有照顾就业的政策，又要注意解决基本生活问题。对下岗职工中长期没有工作的年轻人，要加强思想教育，帮助他们转变观念，促使其自谋职业。
九、为下岗职工构筑生活安全网
我国是社会主义国家，政府要关心和解决下岗职工的生活困难问题。我国又是一个发展中国家，现阶段社会保障水平不可能很高。在市场经济条件下，社会保障必须实行国家、社会、个人合理分担的原则。要发挥两个积极性，中央与地方的积极性，政府与企业的积极性，社会互济与自我保障的积极性，多方筹集资金，保障下岗职工的基本生活。
规范发放基本生活费。职工下岗后，应该在一定年限内领到基本生活费，缓解因下岗带来的生活困难。已经重新就业一段时间并有相应收入的，可停发基本生活费，减轻企业负担。长期失业的下岗职工，应由解困基金或民政资金负责，保障最低生活。今后，职工下岗要逐步向失业并轨，基本生活费要逐步向失业救济金并轨，特困救济要逐步向居民最低生活保障标准并轨。
落实最低工资制度。加大劳动监察力度，从劳动合同、劳动时间、劳动保护、劳动工资等多个环节，保护下岗职工的合法权益。
统一、衔接养老保险制度，解除后顾之忧。对下岗职工在原企业的连续工龄视同缴费年限，记入个人帐户，退休时按规定享受相应的养老保险待遇。与此同时，强制所有用人单位，都必须为新上岗的职工办理养老保险，这样做既增加了社会统筹资金来源，又解除了职工的后顾之忧。
解决老工人领不到退休金的问题。老工人是国有财产的创造者，对建立我国社会主义经济体系作出了重要贡献。他们在岗工作时，工资收入不高，养老保险费用已经以利税形式上缴给了国家财政，贡献给了社会。如果现在因企业困难领不到退休金，应该养起来，由社会统筹与国家财政共同负担，财政兜底。
建立居民基本生活保障制度。下岗职工、下岗失业人员以及重新就业人员在领取基本生活费、失业救济金以及工资后，退休人员领取退休金后或领不到退休金，其家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民，按规定发放生活救济。把保障基本医疗和保障最低生活结合起来，低标准、广覆盖，减少疾病造成的家庭贫困。
保障职工基本生活，促进再就业，从长期看要建立完善的社会保障体系，有规范的资金来源，但短期内还建立不起来，而国有企业的改革又迫在眉睫。在这种情况下，需要一些过渡性措施。各级财政都要适当增加解困、再就业和社会保障资金。继续从企业和失业保险基金中筹措一部分。除了稳定现有的资金来源外，还可考虑增加新的资金来源，如增设消费税、遗产税，发行特种国债或地方债券，银行低息或无息贷款，动用出售或租赁国有中小企业的部分收入等，多渠道增加再就业和最低生活保障资金。
十、加强对劳动就业问题的宏观调控与管理
合理控制农民工进城。由于城乡经济差距的客观存在，廉价农民工进城，挤占部分岗位，使城市居民就业紧张，这是劳动力竞争的必然反映和长期趋向。为了缓解近几年企业改革和结构调整带来的矛盾，不少城市把清退或控制使用农民工作为一条硬措施，是必要的，但要注意把握好度。农民工进城，不仅是改革的结果，而且是改革的动力。大量清退农民工，限制与削弱城乡劳动力的合理流动和竞争，从短期看，可能使城乡关系变得紧张，抑制城市经济活力；从长远看，不利于建立城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，不利于增加经济发展后劲。解决农民工进城的立足点，是加快农村产业化发展，通过发展乡镇企业和农村小城镇的办法，尽可能实现就地消化。
适当调控下岗职工规模。有些城市不顾本地实际，强行要求企业在规定时间内下岗多少人；部分企业乘机甩包袱，将负担转嫁给社会。要在弄清基本情况、确保社会稳定和失业率不突破警戒线的前提下，审慎操作，有计划有步骤地分流人员，避免大批职工集中在某一时期同时下岗，减少社会震动。
努力拓展国际劳务输出。要适当放宽我国公民到境外就业的限制，通过多种渠道和方式，大力组织劳务输出，发展对外劳务合作，使我国丰富的劳动力资源在国际劳务市场上占有一定份额。在外贸出口中，继续把劳动密集型产品放在重要位置，提高其质量与竞争力。
妥善解决欠发工资和生活费的问题。各地对此反映较多。除了企业交不起社会统筹费用、部分退休工人不能按时或足额领到退休金外，有些企业因经营状况不好，减发在岗职工工资，或者不能按时开支；有些企业在职工下岗后不发工资，改发基本生活费；也有些企业没有资金来源，只好减发或停发下岗职工的生活费。以上几种情况性质不一样，处理办法也不一样，现在混在一起。要对各种不同情况进行调查分析，对减发、欠发、停发工资和生活费有明确的界定，以便于分类指导，逐个解决问题。
尽快建立失业预警和监测系统。当前下岗职工到底有多少，领到工资或基本生活费的有多少，多少人实际上已经找到了工作，多少人还没有找到工作，失业人员生活情况如何；扩大就业的主要行业、渠道是什么，新增就业岗位有多少；近几年还有多少职工下岗，登记失业率和实际失业率如何一致，要把这些基本情况摸清楚。尽快建立统一、规范的劳动就业统计体系，加强失业监控和预警，防止社会风险。