制度创新与农业发展——关于传统农业改造的制度分析，本文主要内容关键词为：农业发展论文,制度创新论文,传统论文,制度论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
众所周知，作为农村改革发端的家庭联产承包责任制，在我国农业和农村经济发展的初期发挥了极大的作用，无论从农业资源配置的效率，还是农民生产积极性来看，这种制度的选择和安排是有效的。然而，这一改革在带动农业生产经过短期快速增长（农业产量在80年代中期连年空前增长）后，农业再次陷入徘徊局面，甚至出现农业危机，农业投入严重不足、生产技术几无重大改观。如果借用诺贝尔经济学奖得主舒尔茨的判断标准①，我们不难发现，传统农业在我国农村的现阶段仍占主体。具体表现为：(1)农业物质技术装备落后，在许多地方仍然沿用着十分古老和陈旧的生产方式，例如在陕西安塞农村，农户常备工具仍仅3件：犁、镢和宽锄，这是千百年未变的生产工具②；(2)耕地及其后备资源相对短缺，并未导致更集约的生产体制出现；(3)在无足够转移渠道情况下，大量农村低素质剩余劳动主要依存于农户，从而农业生产常常在农产品的边际成本MC大于边际收益MR的点上进行生产来提高产量，此时劳动生产率极低，且产出提供给市场的商品率不可能太高。根据这一现实，不少国内学者指出，农业发展中政策资源和制度潜力已挖掘殆尽，摆脱目前我国农业困境已不能像农村改革初期那样，依靠体制创新和政策调整③，而应该依靠农业物质投入的持续增加，或农业技术的不断进步。因为只有这样才能迫使我国的农业以技术进步与现代物质要素投入替代对传统资源（如土地）投入的依赖，建立一个以提高资源利用率及利用效率为目标的高投入高产出型的现代化农业。
然而，纵观农村改革以来的农业发展实践，我们却发展，十几年来农村资金存量是呈大幅上升的，农业科技教育事业也有较大的发展。
1978年，人民公社所有资产总共849亿元；到1992年为止，根据统计局对农户生产资料抽样调查，每户农民家庭不包括住房在内平均拥有1600元的生产性固定资产，全国农户约3700亿元，连同集体资产3000多亿元，农村生产资料总资产近7000亿元，如果再加上农民的银行存款6000亿元这一金融资产④，农村资产增长了15倍多。另一方面，从农业科技与教育来看，80年代全国已拥有农业高等院校和中等专业学校400多所，培养农业科技人员近140万，独立的农业科研机构1130多所，科技人员3.5万人；农业科技成果25000多项，在水稻、小麦、油菜、棉花等新品种选育和杂交技术方面已处于世界领先水平⑤。
由此看来，现阶段我国农业投入不足和农业技术落后是与农村资金存量上涨和农业科技迅速发展并存的。因此，我国农业困境的形成，与其说是投入不足与技术落后，还不如说是农民不愿在农业上增加投入和农业科技成果难以在农业生产实际中推广应用。
二
为什么会形成如此鲜明的反差呢？我们认为可以从农业发展面临的制度背景中去分析。在这里，我们将借用制度经济学的分析方法，把制度定义为一组正式或不正式规则，从制度安排、制度结构和制度环境⑥等层次分析现阶段农业困境的成因。
在对制度安排及其变迁作了初步认识后，我们将逐层次分析农业发展的各种制度背景。长期以来，我国奉行的是优先发展工业战略，这样农业与农村就成为国家资金积累源。为了实施这一战略，国家采取的是农产品统购统销制度，通过低价垄断的收购农产品和抬高工业制品价格——价格剪刀差，源源地为工业发展提供资金。与这种特殊的积累机制相配套的政策环境和体制条件，有三个方面：(1)人为扭曲产品和要素价格，压低农产品、工资、利率、汇率等，抬高工业制品价格；(2)在价格扭曲时，通过高度集中的计划体制和行政手段来分配资源，严格限制要素流动，采取严密的身份户籍管理制度，隔绝城乡，把农民排除在工业化和城市化进程之外；(3)建立与计划管理体制相适应的微观基础，即建立人民公社集体经济体制，保证农业的生产和经营置于政府的直接干预之下。
经过十多年农村改革，农村经济及其微观运行机制已经发生了极其深刻的变化，以行政调控为主要管理手段的旧农业经营投资体制已根本瓦解，形成了农户、集体、银行、财政（中央财政、地方财政）等多元投资主体并存，且各自投资决策又相对独立的农业投资积累新格局，并在隐性制度安排作用下，使农业投资活动呈利益化倾向。反观农业投资制度环境（即宏观政策与体制环境），虽有松动，但是还没有从根本上改变，因为长期存在的工农产品价格剪刀差通过比价复归依然在起作用，而且排斥农业的畸型工业化战略仍在执行。于是，一方面直接的农业积累流失并无减势，据有人测定，80年代后期约300亿元的农业积累通过农产品加工部门、农产品流通部门及国家财政渠道直接流出农业⑦。另一方面，剪刀差引起的工农效益非经营落差，也会影响除中央财政以外的各投资主体的行为。(1)地方政府在局部利益驱动下，用财政手段抽取农村资金，导致农业积累的间接流失；(2)农村金融系统融资主体的投资行为偏向非农产业，从而导致农业积累的融资性流失；(3)农村区域合作经济组织的生产投资及农民就业逐渐偏向乡镇企业，形成了农业资金与农业劳动力非农化同步增长的格局，导致了农业积累在农村范围内的结构性流失；(4)农户的资金投向明显地出现三个偏向，即资金支出偏向生活消费，生产性投资偏向非农产业，农业投资偏向非粮食作物，并在不断增加非农劳务活动支出的同时，迅速减少农业劳动积累，导致农业资金积累及活劳动积累的双重流失。
事实上，在农业投入中最重要的一块是农业基本建设，包括水利设施、道路桥梁、邮电通讯、仓储运输等项目。因为农业基本建设对农业发展是相当重要的，不仅能提高生产效率，增加生产的稳定性，而且，由于这种资金数目过大且内在不经济也有助于生产成本和销售成本的下降，以及有利于传播和推广市场信息和新技术知识。然而单个私人投资者或受益于农业基本建设的农民，不愿意而且也不可能对这些项目进行投资，因此唯一可胜此任的是中央政府和地方政府。在旧的总体发展战略和宏观体制未能根本扭转前，这些都只能是纸上谈兵。
现在，我们再来分析一下农业技术进步的制度约束。从农业技术的需求来看：(1)联产承包制实施后，以农户为基础的生产体制业已形成，一方面，客观的因素制约着农户对技术的需求意愿，即农户生产规模过于狭小、水利设施的不可分割性；另一方面，土地使用上地块零散、调整频繁以及自由转让的限制，极易使农户追求短期利益，降低了改良土地、引进新技术以增产增收的驱动力。(2)由于缺乏克服和抵御风险的安全机制，农户一般很难采用新技术。在现实条件下，农户面临的不安全因素有五方面：一是小生产方式难以抵御自然风险；二是难以经受市场风险的考验；三是农业发展的目标和政策的不稳定性，存在一定程度的政策风险；四是农民生产意识强于经营意识，家庭意识高于企业意识，这无疑成了农业发展的“意识风险”；最后是其他产业对农业劳动力、农业资本和农用土地等农业生产要素，具有吸引作用，这就是所谓产业风险。这些都极不利于农户采用新技术。(3)由农产品总供给偏紧而形成的农业技术进步的宏观需求拉动，未能通过农产品价格信号转换成农业技术进步的市场需求拉动，从而导致农民对农业技术推广应用的微观需求严重不足。(4)能否对新技术形成有效需求取决于农民掌握新技术的能力。形成这种能力最有效的是通过技术培训和学校正规教育。而现存于农村的教育制度显然缺乏对农民采取提高人力质量行为的激励，农民认为只要受过一二年级基础教育就足够了，因为如果不能继续上大学或专业学校，即使接受了初中和高中教育，也不能给青年农民带来相应的收益，反而由于隐性制度的作用，农民要为义务教育付出更高摊派和集资费。另外，农村女子受教育程度及比例更低一些⑧。因此，农民普遍的低文化素质将极不利于新技术的推广、应用。
从农业技术的供给来看：(1)社会为农业提供适宜技术的数量不多。这是因为城乡存在巨大利益差异、国家对工农产业宏观政策上的误导，人们不愿研制、开发农业新技术。一个明显的例子是，农民的后代也不愿读农林专业，他们只要有机会就跳出农门。从学成的农业科技人才流向看，由于乡村待遇低、条件差，实际服务于农村经济的人数甚少，许多在农村基层的科技人员也另辟捷径，追逐功利，或从政、或经商。在引进国外适宜技术上国家也缺乏相应的政策支持和物质鼓励。(2)在已有的科技成果推广应用上，新技术启用成本偏高，信息不畅，各种运行机制作用混乱，无完善的制度保障。如农业技术进步的计划机制与市场并存、自运行机制与社会化机制撞车、有偿竞争机制和无偿服务机制交叉，于是权钱交易、寻“租”现象也屡出不穷，导致农业科技成果推广时呈现畸型态势，收效甚差。如杂交水稻推广了十余年，但目前种植面积仍不到水稻总面积的一半，总体农业科技成果推广应用率仅为30%。(3)农民采用新技术要受到物质投入如种子、化肥、农药及灌溉设施等供给瓶颈的限制。这些瓶颈可能是由于国内生产能力不足，也可能由于进口制约，或仅仅由于运输网不发达，没有能力把这些农业生产资料及时运到农民手中。这些都取决于农业内部合理化和整个国民服务体系及有关制度的规范化。
三
“制度影响人类选择是通过影响信息和资源的可获得性，通过塑造动力，以及通过建立社会交易的基本规则而实现的”⑨。在农村普通推行家庭联产承包责任制，最大的功绩在于使农民从高度集中的计划经济体制下解脱出来，拥有相对自由和独立的生产经营决策权，农户（家庭）成为具有经济学意义上的厂商组织。而实践表明：这种制度创新并没有动摇传统农业的基础，并为现代物质技术和新技术的引进创造良好的机制。因此，制度创新是必需的。因为“制度创新通过提供更有效率的组织经济活动的途径而对发展作出贡献。而这些途径通常导致经济基础性的调整”⑩。改造传统农业就必须引入新的制度安排，调整制度结构，改善制度环境。
（一）深化土地及其使用制度的改革 土地改革一般有四种：(1)地租契约改革，这种改革只涉及租佃契约的法律规定，而不涉及土地所有权再分配；(2)降低地租；(3)土地有偿转移；(4)土地无偿转移(11)。在集体承包制之下，目前我国的土地仍归集体所有，因此现阶段我国土地制度仅限在使用权或租佃权意义上改革。为了保持农户利益、减少短期行为，鼓励他们增加投入、采用新技术的积极性，因家必须制定有关土地使用法。第一，让承包期（租佃期）有相当长期限，经公证人认定后契约应有法律效应；第二，明确税款，降低租率，杜绝乱收费乱摊派；第三，建立土地使用权转让制度和交易市场，严格规范化；第四，明确规定土地使用的权限和义务；第五，借鉴台湾经验，将土地重整与规划纳入正常农事议程中，为增进土地肥力提供一定保证(12)。
（二）彻底破除统购统销和城乡隔绝体制，促进产品市场和要素市场发育 1985年政府宣布取消统销制以来，农产品统购统销范围已大大缩小，但是至今国家定购粮食及一些工业原料的做法仍存在，农村在执行中是均摊到每个农户的，这样限制了农民按市场价格信号调整产业结构、合理配置资源的行为，即使在粮价完全放开的当前，这种情况依然存在。因此要求加快改革粮食及其他产品的购销体制，放开农产品价格。放开农产品价格，面临一个价格波动的问题，按瑟尔沃尔(Thirlwall)的论证，农产品与工业品价格之间存在一个“均衡”的交易条件，背离此均衡，将会具有降低增长的作用(13)。因此，建立粮食风险基金和储备制度，设立期货市场完善期货交易，是稳定农产品价格，建立合理工农业贸易条件的必要的制度创新。
在长期的城乡隔绝条件下，要素价格严重扭曲。一方面，丰富的劳动力资源得不到充分开发；另一方面，宝贵的资金得不到合理有效地使用，从而不仅限制了农村发展，也缩小了城市自身结构调整的余地。因此，必须彻底改革各项不合理的社会经济制度，包括户籍管理、就业、住房、教育、社会保障以及城市建设等，只有这样才能有利于要素市场的充分发育，才能从根本上改造传统农业为实现农业现代化，真正让农业与农村发展构成我国国民经济发展战略的重要组成部分。
（三）完善和健全农业投资体制和信贷体制 在分散经营、农户为基础的现阶段，动员闲置劳动力从事大规模搞农业基本建设投资是不可能的。农业基础设施如道路、水利、治山防洪、农地重划、农地利用综合规划、河堤等大型项目，主要由国家负责投资；而一些小型的、耗资小的、受益面窄的地方性项目，如小水库、小水渠、乡村道路、仓库、桥梁等，由地方政府和农民自筹资金解决。对农业投资还应包括对农业生产资料工业的投资。在绿色革命发生后，农民对化肥、农药、灌溉设备等农用工业品的需求大大增加了。为了扶植这些农用投入品工业的发展，国家必须实行财政补贴制，以保证投入品在较低价格上。
在金融体制上，政府对农民的支持，主要是在农村设立国家管理的农业银行和信贷机构，资金来源一部分来自国家财政拨款，另一部分来自农民储蓄。通过这些金融创新，提供低息贷款，驱赶高利贷，鼓励农民增大农业投资，促进新农业技术的应用推广。
（四）实行农民组织创新 在我国农业发展中，尤其是农村实行改革后，农民与农民之间、农民与其他经济主体之间联系减弱，以致许多地方的农户是孤军作战，表现为：(1)农户对市场信号的反应严重滞后，生产盲目、雷同，农民行为趋同，极易与市场同幅波动，缺乏稳定性；(2)在农产品流通领域，农民同样没有组织，不仅流通利润完全落入其他经济组织，而且农民也失去了一个巨大的就业场所，更重要的是不能直接从市场获得准确信息，从而指导农业生产；(3)改革后，在农民自主权扩张时，各级行政组织干预农民行为地位、能力下降，但部门利益却得到强化，演变成农民利益的中间分割阶层。这样农民急需确立自己的代言人，建立介于政府与农民之间的经济政治组织(14)。
这里，我们可以借鉴台湾的做法，建立农民组织，如合作社、合作农场、渔会、水利会以及政府与农民的桥梁——农民协会。其一，农业联系小生产与大市场，实现农产品运销的规模经济(15)；其二，实现内部制衡与外部制衡功能的统一。一方面与农业发展中其他角色相抗衡、维护农民群体利益，另一方面，组织生产加工、营销各环节以及推广农业技术；其三，担负组织社会生活服务，如兴办农民活动中心，农民医疗保险，购物中心等；其四，代表农民利益，影响政府决策及政策制定。
（五）改善人力资本，促进农村教育、科技制度变革 改造传统农业，关键在于人。农村的现实是人口众多，但文盲率高，人口素质低下。贝克尔曾指出：“唯一决定人力资本投资量的最重要因素可能是这种投资的有利性或收益率”(16)。从现存教育体制来看，农户接受中学以上教育的目的仅仅表现为获得国家公职人员资格，而中学以下教育的直接成本甚大，这一切都无助于增进农户家庭收益，从而农户缺乏投资教育的足够激励。看来教育体制必须改进。首先，切实落实初等教育的义务制，由国家承担，其次农户由于更需要的是一套实用的生产培训体系，因此，在进入中等教育后，实行各种教育体系并存，既需要有一部分为继续接受高等教育的中等教育学校，又需要更多且不同层次和不同形式的农业生产技术职业学校和技术培训中心，并通过各级农会组织有效地进行农业推广工作，与各级政府机构、农业研究机构、农业改良站等紧密配合，通过对农民经常性教育培训，将农业众多的科研技术新成果转变为生产力，转变为农民的收益。
我们深知，改造传统农业是一项极大的系统工程，就制度创新而言，仍需解决很多问题。例如，各种制度需求之间的关联性与联系机制，制度如何有效供给，等等，这些都尚待进一步探讨。
注释：
①舒尔茨认为，传统农业首先是一个经济概念，即“完全以农民世代使用的各种生产要素为基础的农业可以称之为传统农业”、“传统农业应该被作为一种特殊类型的经济均衡状态”，其特点是：(1)技术状况长期内大致保持不变；(2)如果把生产要素作为收入的来源，那么获得与持有这种生产要素的动机也是长期不变的；(3)生产要素的供给和需求处于长期均衡。参见T.W.舒尔茨：《改造传统农业》，商务印书馆，1987年中译本，第4-24页。
②中科院安塞水土保持综合试验站：《对27个农户的调查》，载《科技兴陕》1992年第2期。
③白帆等：增强农业后劲，必须完善积累机制，《中国农村经济》，1988年第4期；杜志雄等：重视科技进步是我国农业发展的根本战略方针，《中国农村经济》，1990年第3期。
④参阅《经济学消息报》，1994年2月3日。
⑤肖永年：牢固树立科技兴农的战略思想，《中国农村经济》，1994年第4期。
⑥参见林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1992年，P371-409。
⑦严瑞珍等：中国工农产品价格剪刀差的现状、发展趋势及对策，《经济研究》，1990年第2期。
⑧西方发展经济学研究表明，妇女受教育程度提高，将有利于生育率的下降。
⑨⑩国际经济增长中心编：《制度分析与发展的反思－问题与抉择》，中译本P2，商务印书馆1992年。
(11)关于土地改革与经济发展的关系可参阅吉利斯、帕金斯等主编：《发展经济学》（中译），经济科学出版社，1989年，P626-634，又参见张培刚：《发展经济学通论（第一卷）－农业国工业化问题》，湖南出版社（1991年），P266-280。
(12)刘明权：《台湾农业中的农地重划》，载易纲，许小年主编：《台湾经验参与大陆经济改革》，中国经济出版社，1994年1月。
(13)参见J.伊特韦尔等主编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，英文版P73，中译本P78，经济科学出版社，1992年。
(14)关于经济组织的分析，可参阅J.E.Stiglitz：《经济组织，信息与发展》，载于H.CHenery主编：《发展经济学手册》（第4卷）（英文版第5章）ELSEVIEF科学出版社，1988年。
(15)（台）张正义，农会在台湾农产品产销中扮演之角色，《农业经济问题》，1993年第8期P17-20。
(16)加里·贝克尔：《人力资本》（中译本），P42，北京大学出版社，1986年。
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