缩小差距——中国教育政策的重大命题，本文主要内容关键词为：中国教育论文,命题论文,差距论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在实现了国民生产总值翻两番，总体建成小康社会的目标后，党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。从总体小康向全面小康发展，一是它的全局性，即不是某一方面、某一领域的小康，而是全社会、全民族的小康；二是它的全方位性，即不仅是经济上的小康，而且是政治民主、科教发展、文化繁荣，生活质量全面提高的小康；三是它的全体性，即不是部分地区而是全部地区的小康，不是部分人而是全部人的小康。改革开放以来，我国取得了举世瞩目的伟大成就，但是也存在一些突出问题，社会发展的差距不断拉大是最突出的问题之一。扭转我国发展严重不平衡的局面是实现全面小康的战略目标。十六大报告提出了“城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”的目标。党的十六届三中全会总结了我国和世界发展的经验教训，进一步提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展”的科学发展观。缩小差距，建立和谐发展的社会是突现时代精神和实现历史跨越的内在要求。
教育差距是社会差距的一个重要方面。我们的研究表明，教育差距的程度和拉大的速度在许多方面比经济更严重。教育是经济社会发展的基础，教育的差距会严重制约其他方面的发展，同时缩小教育的差距比缩小其他差距更困难、更缓慢。缩小社会差距，已经成为党和政府的工作重点之一，缩小教育差距也无可避免地成为公共政策的重大命题，应该放到宏观战略地位予以考虑。
一、教育差距的严峻现实
教育差距既表现为城乡之间、地区之间、阶层之间的差距，又表现为不同教育类别之间的差距，如重点学校与非重点学校、普通教育与职业教育、研究型大学与非研究型大学、公办学校与民办学校的差距。
（一）教育的城乡差距
教育的城乡差距是教育差距的核心，缩小教育差距的关键在于缩小教育的城乡差距。
1.教育经费的城乡差距
生均教育经费的城乡差异 2001年，我国城镇小学生均经费平均为1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍。初中生均教育经费城镇平均为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1.93倍。
生均预算内教育经费城乡差异 城镇小学平均是953元，农村是558元，城镇是农村的1.71倍。普通初中的生均预算内教育经费，城镇平均是1120元，农村为667元，城镇是农村的1.68倍。
生均预算内公用经费的城乡差异 我国小学的生均预算内公用经费，城镇平均是95元，农村为28元，城镇是农村的3.39倍。初中的生均预算内公用经费，城镇平均是146元，农村为45元，城镇是农村的3.24倍。
表1 2002年小学教师学历城乡、地区情况对比 单位：(%)
城市县镇 农村
合格率高学历合格率高学历合格率高学历
东部
99.3 59.6
98.6 42.0
98.0 29.0
中部
99.1 57.0
98.6 41.6
97.8 26.5
西部
98.3 53.0
98.0 35.2
94.2 20.1
注：表格中所用数字出自：中国经济境计年鉴(1996-2003)、中国教育经费统计年鉴(1996-2003)、从人口大国迈向人力资源强国（中国教育与人力资源问题报告课题组编，高等教育出版社2003年版）。文中和下表中没有特别予以说明的数字皆来源于此。
表2 2002年初中教师城乡、地区学历情况对比 单位：(%)
城市县镇 农村
合格率高学历合格率高学历合格率高学历
东部
97.0 48.5 92.9 21.4
89.1 14.0
中部
96.4 40.0 91.7 16.9
87.2 11.8
西部
95.6 38.1 90.3 13.6
83.4 8.2
学校危房主要在农村 2001年全国普通小学危房面积为3803.3万平方米，城市为188.3万平方米，占4.95%，农村为3117.5万平方米，占81.97%。
2.教师水平的城乡差距
教师是教育质量的关键。我国教师水平在大幅度提高的大背景下，城乡教师水平的差距日益拉大。农村教师有效需求严重不足，年轻人到农村从教的意愿明显下降。中国教育问题的焦点在农村，农村教育问题的焦点在教师。从表1、表2可以清楚看到，教师学历的差距主要存在于城乡之间，特别表现为高一个学历层次的城乡差距，东西城乡中小学教师学历总体平均相差30个百分点左右。我国教师学历要求偏低，如果将教师学历要求提高一个层次，农村教师将有70%-80%成为学历不合格教师。
3.升学率的城乡差距
改革开放以来，我国三级教育的升学率分别从90%、60%、20%，迅速提高到99%、90%和53%。但是，在城市，已经普及了九年义务教育，小学升入初中的比例已经达到98%以上，而农村还有10%左右的学生由于各种各样的原因不能或不愿升入初中。从初中毕业生升入高中（普通高级中学，不包括职业高中，下同）的比例来看，城市的升学率从1985年的40%提高到了1999年的55.4%，而同期农村则从22.3%下降到18.6%，两者间的倍数差距从1.8倍扩大到3倍，绝对差则从17.7个百分点扩大到36.8个百分点。虽然从目前有关教育的统计中，很难找到1999年以后有关这方面的数字来进行进一步的比较，但是，从调查到的部分农村初中辍学的严重状况中，仍然可以推断这种差距在继续扩大。
4.辍学率的城乡差距
如果说受多少教育、受什么教育、受怎样的教育是受教育质量高低的问题，那么辍学则是能不能受到教育的问题。把孩子留在学校内，才谈得上教育。在农村，严重存在的辍学现象，对农村的教育质量提出了最尖锐的挑战。
根据本课题组袁桂林教授的研究，在以乡镇为样本抽样调查时发现，被调查的17所农村初中学校，辍学率参差不齐，差异性较大，最高的为74.37%，平均辍学率约为43%，大大超过了“普九”关于把农村初中辍学率控制在3%以内的要求。在不少地方存在着初一三个班、初二两个班、初三一个班的情况。
（二）教育的地区差距
东部基础教育的各项教育经费指标平均是中西部的一到两倍，在各项指标中，教育公用经费差距最大。由于近年来西部大开发战略的实施，西部教育的发展有所加快，而中部的差距又突现出来，有多项指标呈现“中部凹陷”现象。
1.教育经费的地区差距
人均教育经费的差距 2001年，我国人均教育经费东部地区的平均值为619元，中部地区为264元，西部地区为282元（注：根据我国经济发展的特点，将我国经济发展分为东部、中部和西部，东部包括上海、北京、浙江、广东、天津、福建、江苏、山东和辽宁等9个地区；中部包括湖南、河北、湖北、海南、安徽、江西、黑龙江、山西、吉林和河南等10个地区，西部包括西藏、云南、重庆、广西、新疆、四川、青海、宁夏、内蒙、陕西、贵州和甘肃等12个地区。）。如果以东部地区为1，中部地区则为0.43，西部地区为0.46。人均教育经费前3位分别是上海（1160元）、北京（1105元）和天津（722元），后3位分别是贵州（176元）、安徽（197元）和河南（203元）。前三位的平均数是后三位平均数的5.2倍。
中小学生均教育经费的地区差异 2001年，我国小学生均教育经费东部平均值为2075元，中部为851元，西部为987元。如果以东部为1，中部则为0.41，西部为0.48。初中的生均教育经费东部平均值为2655元，中部为1165元，西部为1474元。如果以东部为1，中部则为0.44，西部为0.56。高中生均教育经费东部平均值为5942元，中部为2822元，西部为2823元。如果以东部为1，中部则为0.475，西部为0.475。
中小学生均预算内教育经费的地区差异 2001年，小学生均预算内教育经费东部平均为1412元，中部为597元，西部为776元。如果以东部为1，中部则为0.42，西部为0.55。初中生均预算内教育经费东部平均为1617元，中部为719元，西部为1142元。如果以东部为1，中部则为0.44，西部为0.71。高中生均预算内教育经费东部平均为2833元，中部为1192元，西部为1714元。如果以东部为1，中部则为0.42，西部为0.61。
中小学生均预算内公用经费的地区差异 2001年，小学生均预算内公用经费东部平均为200元，中部为31元，西部为50元。如果以东部为1，中部则为0.16，西部为0.25。初中生均预算内公用经费东部平均为317元，中部为57元，西部为86元。如果以东部为1，中部则为0.18，西部为0.27。高中生均预算内公用经费东部平均为681元，中部为142元，西部为217元。如果以东部为1，中部则为0.21，西部为0.32。
2.省内教育差距大于省际教育差距
全国有东、中、西，各省内也有“东、中、西”。山东省是一个近亿人口的大省，山东省的人均GDP、人均财政收入、教育发展程度处于全国中等偏上水平，山东省省内教育发展的巨大差距是全国教育发展地区差距的一个鲜明缩影。根据本课题组张志勇研究员的研究，山东省人均教育投入总量自东向西呈递减态势。东部发达的E县人均教育投入总量为440.74元，西部A县人均教育投入为94.19元，相差4.68倍。
山东省东西部地区之间教育普及水平的差距 从义务教育的完成率来看，山东省东西部的教育发展水平已呈现出较大的差距。西部最低的A县为76%，东部最高的E县为99%，二者相差23个百分点。从初中学生进入高中阶段接受教育的比例来看，西部地区的A县仅为52%，而东部地区的E县已达到88%，二者相差36个百分点（注：此处数字来源于课题组成员山东省教育厅副厅长张志勇对山东省教育发展的调查研究，本刊本期有专文详述。）。
山东省东西部地区教师工资保障水平的差距 由于山东省东西部地区之间经济发展水平差距较大，造成了山东省东西部地区之间教师工资的保障水平存在非常大的差距。农村小学教师工资，西部最低的B县教师月平均工资只有482元，而东部最高的E县农村小学教师平均工资为1771元，高低相差1289元，达到3.67倍；农村初中教师工资，西部最低的B县教师月平均工资只有482元，而东部最高的E县农村初中教师平均工资为1653元，高低相差1171元，达到3.43倍。
3.高等教育的地区差距
伴随改革开放，我国高等教育进入大发展时期。到2002年，我国高等教育总规模已超过美国，我国不仅是世界基础教育规模第一大国，也是高等教育规模第一大国。高等教育毛入学率从1990年的3.4%提高到2004年的19%，这标志着我国高等教育已经进入大众化阶段。以这一进程为例，我国高等教育的发展速度不仅快于发展中国家，而且也超过一些发达国家。美国曾用30年，成为世界上第一个高等教育从精英阶段进入大众化阶段的国家；日本、韩国、巴西分别用了13年、15年、25年时间，实现了高等教育毛入学率从5%到15%的飞跃。我国用了大约不到10年的时间，高等教育毛入学率就达到了15%的目标。
但是，高等教育大众化不仅意味着高等教育人口绝对数的增加，而且还意味着受过高等教育的人口在地区间、城乡间、阶层间的发展平衡。而现实情况是：高等教育发展差距进一步拉大。
按照高等教育在校生数进行高等教育规模分级，第一级（10万人以上）的城市有北京、上海、南京、武汉、西安；第二级（7-10万人）的城市有哈尔滨、长春、沈阳、天津、重庆、成都、广州等城市。从高等教育规模绝对量的分布来看，东部沿海地区高等教育规模较大的城市非常密集，中部地区次之，西部地区最为稀疏。全国范围内高等教育集中于人口规模较大的大型城市。谢作栩教授对1978-2000年间各省、市、自治区高等教育发展的绝对差异的统计表明，各省、市、自治区每万人口大学生数的标准差从1978年的3上升为2000年的38.5。北京、上海、天津三个直辖市每万人口在校大学生数在飙升，而西藏、甘肃、青海、宁夏、贵州等省、自治区每万人口在校大学生的标准化得分不仅低于全国的平均值，而且与平均值的差距有扩大至1953年的程度，有的甚至超过了1931年的差距[1]。
高等经费投入的差距，既是高等教育地区差距的表现，也是高等教育地区差距的原因。2001年中央部门高校生均教育经费支出为23500元，中央部门普通高校中，生均教育经费支出达到或超过20000元的有9个省市：北京、天津、吉林、上海、安徽、福建、山东、湖北、广东；生均教育经费支出低于20000元的有13个省份，这些省份大都在中西部地区。地方高校生均教育经费支出为12743元，在地方普通高校中，生均教育经费支出达到或超过10000元的有24个省份；生均教育经费支出低于10000元的有7个省份（山西、内蒙古、安徽、江西、贵州、青海、新疆），这些省份都在中西部经济不发达地区。
2001年，全国有7个省、自治区生均教育事业费（含预算内外）低于8000元，其中江西省不足4000元，仅为全国平均水平的40%；有9个省、自治区地方普通高校生均预算内教育事业费低于4000元，还不足全国平均水平的60%。其中，有两个省、自治区生均事业费财政拨款仅为2100多元，还不足全国平均水平的1/3；全国平均生均预算内公用经费为2614元，而内蒙古、新疆、贵州、安徽不足500元，不足全国平均水平的1/5。部分省、自治区如此低的生均教育经费，难以保证正常的教育运行和基本的教育质量。
（三）教育的阶层差距
强势群体占有优质教育资源是世界的普遍现象，这一现象在中国有加剧的趋势。据估计，在重点中学，干部、知识分子和高收入家庭子女占学生总数的70%以上，在高等教育阶段亦有明显表现。根据本课题组张玉林教授的研究，高等教育阶层差距特别表现为：
1.家庭职业背景与受高等教育机会差距
父亲职业与高等教育机会的差距 一项受到世界银行和中国教育部资助涉及不同层次的高校37所、1994级和1997级学生近7万人的调查表明，农民子女的比例随着院校层次的升高而降低；干部、企业管理人员和专业技术人员的子女则逐步升高。根据推算，在高校中农民子女与工人、干部、企业管理人员和专业技术人员子女进入高等学校的可能性之比为1:2.5:17.8:12.8:9.4[2](P268)。
父亲职业与学生所学专业的差距 父亲的职业不仅影响子女获得不同层次高等教育机会的大小，而且与其所能够进入的学科密切相关。比如在“热门学科”专业中，农民和工人子女的比例进一步低于其在总体中的比例，而在“基础学科”专业中情况则相反。与此相对，党政干部、企事业单位干部和专业技术人员的子女则更多地进入了“热门学科”[3]。
父亲职业与学生录取分数的差距 余小波对某电力学院2000级学生入学时填写的“学生情况登记卡”中的录取分数进行了统计分析，其结果显示，学生父亲的职业不同，其实际录取分数存在着较大差异。农民子女的平均分数要高出干部子女22分，高出工人子女18分。其中工科类高出干部子女26分，财经类高出30分[4]。
2.家庭文化背景与受高等教育机会差距
文化阶层的划分一般以社会成员的受教育程度即最终学历为依据。已有的调查资料表明，父亲受教育程度越高，其子女接受高等教育的可能性越大，具有高中（含中专）及以上教育程度的社会成员的子女在高等教育机会的竞争中明显居于优势。
吴德刚于90年代初对西安地区11所高校1989级1981名学生父亲的受教育状况进行了调查，按照从文盲、半文盲到本科以上不同教育程度排列，文盲、半文盲为4.7%，小学为13.3%，初中为19.7%，高中及中专为28.2%，大专及大学本科为28.3%，本科以上为5.9%。而根据1990年第四次人口普查资料，15周岁以上男性人口中文盲和半文盲人口的比例为11.2%，小学教育程度者为37.0%，初中为36.9%，高中和中专为12.6%，大专及大专以上为2.4%[5](P532-552)。
由香港中文大学教育学院1998年实施的一项更广泛的调查所得出的数据也与此大致相近。这项调查涉及北京、南京、西安地区14所不同层次的高校，有效样本量为13511个。其结论是，大专以上教育程度者的子女接受高等教育的机会分别是不识字者子女的17.2倍，小学的11.5倍，初中的近10倍，高中的3.6倍，而高中教育程度者的子女则是前三者的4.8倍、3倍和2.7倍[6]。
3.家庭经济能力与受高等教育机会差距
教育可能成为促进社会公平的平衡器，也可能成为加剧社会不公的加速器。高校收费对扩大教育资源、加速教育发展产生了巨大作用，但也对教育公平产生了新的威胁。改进高校的收费政策越来越为社会关注。1994年开始实行高等教育收费政策。据测算，现在每生每年学费和其他各种费用合计大致在一万元左右，一名大学生完成本科四年的教育需花费四万元以上。但我国居民总体收入水平不高，高校学费及其他开支总额与大多数居民家庭收入水平差距悬殊，这势必影响经济困难家庭对子女接受高等教育的意愿。有研究人员就高校收费对农村高中毕业生升学意愿调查表明，53.6%的被调查学生反映，高校收费将非常大或比较大地影响其升学动机，有62.0%的女生认为高校收费将影响其升大学的动机强度[7]。
（四）教育的类别差距
1.重点学校与非重点学校的差距
有重点地办好一些学校是我国教育的一贯政策。这对于集中有限资源确保优秀人才的培养起到了历史性作用。但重点学校政策是一把双刃剑。
无论是大中小学校都存在明确的和不明确的重点与非重点学校。首先是生均经费的差距，重点大学与地方高校的生均拨款相差可以从2000多元到7000多元不等，基础教育重点与非重点学校生均经费相差虽然没有这么大，但重点学校得到的专项经费常常是生均经费总和的一到数倍；有时候，一所重点学校得到的实际经费是全地区其他所有学校经费的总和。这又提高了重点学校收费和吸引优秀教师的能力，强化了自身的“造血”功能。经年累月，差距越来越大。
2.普通教育与职业教育的差距
职业技术教育有自己的办学理念和对师资、设备、环境的要求。如果把职业教育看成是低水平普通教育加一些职业技能培训，职业教育势必成为二流教育。世界银行1988年的一项研究认为，发展中国家职业和技术学校生均成本通常比普通中学生均成本要高153%[8]。有些研究甚至认为好的职业教育投入是普通中学的7倍。而我国最好的职业学校经费投入与重点中学的投入也只能勉强相当。我国在高中阶段教育全面发展的总体情况下，1998年以后全国中等职业教育在校生占全国高中阶段的比例在逐年下降，2003年所占的比例(38.75%)要比1990年的比例(45.70%)还要低。造成这种局面的根本原因在于职业技术教育的投入不足，质量没有保证，职业技术教育的吸引力下降。
3.研究型高校与非研究型高校的差距
根据经验，市场对人才的需求结构是，1名科学家9名工程师；而我国高等教育长期以来的人材培养的结构却是9名科学家1名工程师。这一问题早在20世纪80年代就已经被提出来，但却长期得不到有力扭转。近年来教育部反复强调高等教育办学不应千篇一律，鼓励学校找准定位、办出特色，学校领导也希望根据学校的能力和条件确定自己的定位。但升格风、追求高学历风、办研究型大学风非但没有丝毫缓解，而且越刮越烈。
深思起来，这是由教育政策的导向决定的。在现有教育资源的分配政策中，各种类型的重点课题、重点学科、重点实验室、重点基地、重点项目、直至重点学校以及高级职称比例、办学自主权限，等等额度和机会几乎无一例外地都倾向于研究型大学一边，由此又决定了经费投入、荣誉地位直至行政级别的不同待遇，然后又循环支撑、不断强化。
4.公办学校与民办学校的差距
2003年我国颁布了《民办教育促进法》，以法律的形式确定了民办教育的性质、地位、作用。国务院批转的教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》强调要“大力支持和促进民办教育持续健康协调快速发展”。但是，民办教育大发展的势头并没有出现。随着我国基础教育不断取得跨越式发展，我国民办教育也得到了长足发展，但发展的速度和力度与公办教育以及社会的要求相比明显滞后。从1996年到2003年我国公办普通初高中在校生增加了两千五百万，而同期民办普通初高中在校生只增加了两百五十万多。1996年全国民办普通高校21所，公办普通高校1011所，二者的数量差距为990所。到2004年4月，全国共有普通高校1607所，其中民办高等学校197所，公办普通高校1410所，二者差距扩大到1213所。1996年普通民办高校在校学生1.4万人，2004年增长到81万人，同期公办普通高校在校生从302.11万人增长到1900万人。公办普通高校在校生增加学生是普通民办高校在校生增加学生的20倍。
对民办学校教师的权利、义务诸如民办学校教师的任命、休职、辞职、免职、一般权力及处罚的条件、执行机构和程序等没有做出明确规定，使民办教师在住房、医疗保险、职称评定、进修评优方面无法得到必要的保障。比如目前尚未允许民办学校教师进入事业单位保险序列；绝大多数民办学校教师看病没有医疗保险，不能报销；民办高校对招聘来的专职教师并没有完全意义上的人事自主权，应届师范院校的毕业生到民办高校任教也存在一定的阻力。在一些地方，到民办高校任教的应届毕业生，属于自动脱离教育部门，必须向学校交纳一定数额的“培养费”，制约着优秀师范毕业生到民办高校任教。民办高校的学生大多没有取得与公办高校学生同等的权利，比如，无法和公办高校学生一样从银行得到贫困助学贷款；民办高校学生的户口不能和公办高校学生一样统一划归到学校，仍然留在原籍，民办高校学生在参加考试、转学、升学、医疗和就业等方面处于不公平地位。
二、教育差距大于经济差距
我们静态地考察了教育发展在地区、城乡、阶层和类别上的现实差距，无庸讳言，我国的教育差距是长期的、严重的、而且是深层次的。如果我们再动态地看看教育差距拉大的情况，我们会看到，在我国经济差距不断拉大的情况下，教育差距比经济差距拉得更大更快。
经济是教育发展的基础，经济形势是分析教育形势的大背景，我国经济发展的形势直接制约着我国教育的发展。近20年来，我国GDP连续以平均8%的速度增长，2003年突破了人均GDP1000美元，城乡居民收入都明显增长，与此同时，经济发展的地区差异和城乡差异也明显拉大。居民人均消费水平是最现实、最直接的经济指标，它最能够反映人们的实际生活水平。我们通过对东部三个地区北京、天津、上海和西部五个地区广西、贵州、云南、甘肃、青海1995年到2002年农村、城镇居民人均消费水平的比较，可以看到，近十年中我国居民人均消费水平得到了明显增长，人民生活水平不断改善；但同时无论是地区间还是城乡间的消费水平差距都在不断拉大。可是通过与相关教育经费数据的比较分析，我们惊异地发现，教育经费数据的地区差距、城乡差距比经济数据的差距拉得更大。
我们主要是通过两组最能体现教育差距与经济差距数据的比较，来考察1995年以来教育差距与经济差距变化的情况。一组数据是居民消费支出与教育支出的比较（注：由于我国目前尚未对个人教育支出单独列项统计，只有教育娱乐用品及服务支出的统计，所以我们只能以这一数据代替教育支出。由于我国“教育娱乐用品及服务”支出的主体是教育支出，通常教育支出占到90%以上，所以这一替代的代表性是很高的。），居民消费支出是人们实际生活状况最真实的反映，教育支出是受教育状况最真实的反映；一组是人均财政支出与生均预算内教育经费的比较，财政支出是公共支出的主体，预算内教育经费是教育经费来源的主体。这两组数据从个体与总量、宏观与微观两个层面比较完整地反映了经济与教育的实际情况。
1.教育支出差距大于居民整体消费支出差距
以北京、天津、上海三个直辖市的平均数作为东部水平的代表，以广西、贵州、云南、甘肃、青海五省的平均数作为西部的代表，通过对居民消费支出与教育支出数据的对比分析我们看到：
从地区差距看，东部三市与西部五省农村居民人均消费水平的差距从1995年的2.8倍扩大到2002年的3.73倍；东部三市与西部五省城镇居民人均消费水平的差距从1995年的1.4倍扩大到2002年的2.29倍；
从城乡差距看，东部三市城乡居民人均消费水平的差距从1995年的1.9倍扩大到2002年2.34倍；西部五省城乡居民人均消费水平的差距从1995年的3.7倍扩大到2002年3.82倍（详见表3）。
表3 1995-2002年我国东西部、城乡居民人均消费支出的差距不断拉大
而同期教育支出的地区和城乡差距明显大于整体消费支出的地区和城乡差距。
从地区差距看，东部三市与西部五省农村居民人均教育支出的差距从1995年的3.71倍扩大到2002年的3.88倍；东西部城镇居民人均教育支出的差距从1995年的1.44倍扩大到2002年的1.97倍；
从城乡差距看，东部三市城乡居民人均教育支出的差距从1995年的1.87扩大到2002年2.97倍；西部五省城乡居民人均教育支出的差距从1995年的4.73倍扩大到2002年5.80倍（详见表4）。
表4 1995-2002年我国东西部、城乡居民人均教育娱乐用品及服务支出差距大于同期消费支出差距
2.生均预算内教育经费差距大于人均财政支出差距
在教育经费中，生均预算内教育经费是教育经费的最主要来源，更是体现政府教育投入程度的指标。通过对相同时期、相同地区人均财政支出与生均预算内教育经费的比较，我们看到：一方面，地区间、城乡间人均财政支出的差距不断拉大，另一方面，生均预算内教育经费的差距同样拉得更大。
东部三市与西部五省人均财政支出的差距从1995年的3.25倍扩大到2002年3.38倍，同期东西部小学生均教育预算内教育经费则从3.23倍扩大到3.85倍，普通初中生均预算内教育经费从2.65倍扩大到3.39倍。只有普通高中的生均预算内教育经费东西部的差距基本保持在原来水平上，没有明显扩大（详见表5、表6）。
表5 1995-2002年东西部人均财政支出平均值差距不断拉大
表6 1995-2002年东西部生均预算内教育经费的差距大于同期人均财政支出的差距
*为生均预算内教育事业经费
在东西部小学、初中、高中生均预算内教育经费的差距日益拉大的同时，城乡间预算内的教育经费差距也在拉大。由于统计口径的原因，我们只能获得不同时期各地小学、初中生均预算内教育经费的城乡平均数和同期农村小学、初中生均预算内教育经费数，缺乏城市小学、初中的分类统计数据。所以无法拿城乡小学和初中生均预算内教育经费进行直接比较。但是，我们拿不同时期城乡生均预算内教育经费的平均数与农村生均预算内教育经费进行比较，得到的结果也可以自然推论出城乡间的差距，如果城乡平均数与农村平均数差距拉大的话，无疑城乡的差距更大。我们以北京、天津、上海三市的有关数据为例进行一下比较：北京、天津、上海1996年城乡小学生均预算内经费的平均数是农村的1.14倍，到2001年这个比例扩大到1.17倍（详见表7），而这期间三地城乡小学生均预算内经费的差距估计扩大到近两倍。
表7 1996年与2001年城乡小学生均预算内教育经费的对比
地区 1996年小学生均预算内教育经费2001年小学生均预算内教育经费
生均 农村生均 生均
农村生均
北京 989 7892438 2276
天津 724 5391623 1096
上海1532 14013612 3161
平均1055 9292558 2178
城乡对比 1.14
1.17
三、消除教育贫困，强化大众教育取向
教育在任何时期都会有差距，差距是绝对的，没有差距是相对的，要完全消灭差距是不现实也不一定是合理的。但是从公共政策的角度有两个问题特别值得关注，一是差距的边界在哪里，社会对差距的容忍度有多大；二是公共政策如何为缩小差距作出贡献。
这常常涉及到社会发展中的一对基本矛盾——公平与效率的矛盾，在教育上常常表现为大众教育与精英教育的矛盾。
大众教育与精英教育，教育的公平与效率是教育政策无法回避的一对基本矛盾，在国际竞争日趋激烈的情况下，孰先孰后常常成为教育政策的一个基本难题。绝对的公平是没有的，但是如何理解和处理教育的公平与效率问题，要不要将教育差距控制在一个规定的范围内，我们不能丧失基本原则。我们必须坚持一些基本理念或价值原则，这是由我们的社会制度、社会理想和公共政策的性质决定的：
第一，教育的公平，特别是人人享有公共教育资源的公平是每个公民的权利，使每个公民享有公平教育的机会是政府的义务，不断提高教育公平水平是我们的目标；
第二，教育是公益性事业，在公平与效率之间，政府的职能首先是维持公平，因为政府不维持公平就没有人维持公平了；效率可以更多由市场去调节，家庭、个人和一切利益团体都会把效率作为第一考虑因素；保持全国的必要平衡是中央政府的责任，保持地区内的必要平衡是地方政府的责任；
第三，教育的公平与效率有矛盾，但不是简单的非此即彼的对立。无论在理论上还是在实践中，教育的公平与效率都可能表现为四种情况，即高公平与高效率、高公平与低效率、低公平与高效率、低公平与低效率。它们的关系可以表示为一种象限关系。公共政策追求的是公共资源的最优配置，是公平与效率的最大化；要力戒的是公共资源的闲置和浪费，要力戒低公平又低效率。
为了缩小教育差距，我们不能采取放慢高水平的发展速度甚至将高水平拉向低水平的做法，我们只能采取加快低水平发展速度的做法，特别是要把消除教育贫困也就是提高底线确定为教育政策优先考虑的目标。这是由教育贫困的性质决定的：
教育贫困是基本的贫困 智利诗人加布里拉·米斯特有一句名言：“我们所需要的很多东西多可以等待，但孩子所需要的东西不能等待。他的骨骼正在成型，他的血液正在生成，他的心灵正在发展。我们不能对他说明天，他的名字就叫今天。”在人的生存问题和温饱问题基本得到解决以后，教育问题就成为人的基本需要。一个人能否成为一个具备现代社会特征的公民，能否理解和享受现代社会的基本文明，能否具备现代人的基本生活质量，取决于他能否受到现代社会的基本教育。如果一个人不能受到现代社会的基本教育，那他虽然生活在现代社会，却并不是一个现代人。
教育贫困是全社会的贫困 教育贫困是处于教育贫困状态的人的贫困，但同时也是全社会的贫困。人是活动着的主体，他在受社会影响和制约的同时，也对社会产生影响。随着社会流动的加快，随着全球化的趋势加快，教育贫困成为社会贫困的特征就越明显。我国现在每年有1000多万农村人口向城市转移，这是现代化、城市化进程的必然要求。到2020年将会有3亿人左右从农村转移到城市，这部分人的教育程度、基本素质如何，不仅影响他们自身的发展程度和生活状态，也决定着我国全社会的文明状态。
教育的贫困是未来的贫困 经济的贫困可以迅速改变，但教育的贫困会伴随一个人的终身。一个人在青少年时期能否受到良好的教育，会终生影响他的发展。而且教育贫困与经济贫困不同的是贫困者往往意识不到自己的贫困。所以，消除教育贫困缺乏个人动力。由于消除教育贫困也不可能产生短期经济效率，所以消除教育贫困也缺乏市场动力。
造成教育差距的原因有很多，缩小教育差距需要全社会的努力。但缩小教育差距的首要责任在政府，建立限制和缩小教育差距的制度是关键，制定完善的公共教育政策是保障。
1986年我国颁布了《义务教育法》，明确了使每个适龄儿童接受九年义务教育是政府的责任；2000年我国实现了基本(85%)普及义务教育的目标；2003年国务院宣布要在5年内完成西部普九任务。基于此，我们可以把不能接受九年义务教育作为教育的绝对贫困。按照国家普九的有关规定，对经费、师资、完成率、合格率、毕业率都提出了具体的要求，并且采取了督导检查的措施。我们就把这些要求作为教育的贫困线。在消除教育贫困的过程中，我们还要特别防止普九反弹、有名无实、虚假数字和师资缺位的情况。
不能“普九”可以看作是教育的绝对贫困，但消除教育贫困光有教育绝对贫困的概念是不够的，还需要建立教育相对贫困的概念。因为地区间存在严重的教育差距，地区内同样存在严重的差距，有时这种差距甚至大于地区间的差距。至于教育类别的差距更不是用百分比或倍数所能概括得了的。不同发展地区、不同教育类别都应该根据自身的情况建立起“教育贫困基本标准”。而且教育贫困线还必须随着形势的变化、跟着社会的发展不断调整、修订，并且以法律的形式确定下来。这实际上也就是把《教育法》、《义务教育法》的法律规定具体化。这样，缩小教育差距才有据可依，有据可查，有责可究。
消除教育贫困是一项迫切要做的工作，是近期教育的突破口。本届政府已经确定了西部“普九”攻坚战的战略目标，教育部已经把农村教育确立为今后教育工作的重中之重，我们有信心在不远的将来在中国消除教育的绝对贫困。但从长远看，还需有更深层的政策考虑。强调公平还是强调效率，实质的分歧是强调大众教育还是强调精英教育，关注的是公共政策资源在大众教育与精英教育之间如何分配。在这里我们要强调，倡导大众教育取向的教育政策，绝不意味着对精英教育、高质量、高水平教育的削弱，而是要转变政府职能，发挥社会功能，更加合理地配置社会资源，更开放地激励和调动社会资源的积极性。下面是对我国“大众取向”和“精英取向”教育政策特征的一个典型描述（见图1）。需要说明的是，社会科学研究的重要方法之一是“理想类型”。理想类型中的理想是指从可能性中即从思维中不引起矛盾的地方认识事物。理想并不是指这个类型是最好的或人们所希望的，而是指某种现象是最接近典型的。这里的大众取向与精英取向只是理想的类型，是某种特征的两极，这种典型在现实生活中并不真正存在。事实的情况要复杂得多，是你中有我，我中有你。但是它能够较好地反映一种倾向，揭示一种趋势，一种规律性。
图1 我国大众取向与精英取向教育政策的特征
提出大众取向的教育政策既是从公共政策的公共性出发的，也是扭转我国教育差距日益扩大趋势的需要。我国教育现实存在的教育差距，已经严重影响到全民族素质的整体提高，严重影响到现代化的进程，如果不扭转差距日益扩大的状况，我们就不能实现小康社会的教育目标。为了保持地区之间、城乡之间、经济与社会之间、人与社会之间的和谐发展，实行这种转移是社会发展的内在要求。
标签：教育经费论文; 城乡差距论文; 预算控制论文; 中国东部论文; 大学论文; 生均经费论文; 中国教育论文; 经济学论文;