论国家所有权在物权法中的特殊地位，本文主要内容关键词为：所有权论文,物权法论文,地位论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国物权法》（草案）自2005年6月向社会公开征求意见以来，引起广泛的社会关注。这个物权法草案从总体上说不但体现了广大人民群众的根本利益，同时也充分反映了改革开放的基本成果，因此社会各界给予了普遍肯定。但毋庸讳言，该法也存在一定的制度缺陷，因此也引发了一些不同意见。其主要的反对观点认为，由于目前的物权法草案中没有明确规定国有财产神圣不可侵犯原则，因此该规定有违宪之嫌，并认为现有物权法所采取的平等保护原则其核心和重点是保护少数人的权利。这种不正确的观点既是对物权法作用的误解，同时在理论上也是十分有害的，因此有必要在理论上加以澄清。
一、国家作为所有权主体的必要性
同农村集体组织具有特殊性一样，在公有制主体的环境下，国家作为国有财产的归属者，其是否有必要成为民事主体，一直是一个颇具争议的问题。否定国家具有民事主体资格的观点认为，由于民法以商品交换关系为其主要调整对象，因此，民事主体大多数都应当是从事商品交换活动的主体。而作为商品交换的主体，应当符合商品交换的一般要求，即任何类型的商品交换都必须以双方当事人达成合意为前提，并且这种交换必须具有双向的可选择性。这里的“双向”有两层含义：一是指交易双方都必须付出交易对价，二是指双方在交易中的位置在一般条件下是可以互换的。而现实生活中国家与其他民事主体在进行交易行为时通常并不具有这种互换性。例如国家出于实现社会公共利益的需要可以对私人财产进行征收和征用，但其他民事主体却无权按照相应的条件征收征用国家的财产。笔者认为虽然国家与其他民事主体之间通常并不具有这种互换性，但并不能当然得出国家不具有独立民事主体资格的结论。马克思主义理论是社会主义国家建立国家所有权的主要理论依据。马克思主义关于社会主义必须建立国家所有权的理论主要包括以下几个方面：（1）只有建立了国家所有权，才能使全体人民乃至全社会的共同利益得到维护和保障，从而最有效地协调个人利益和社会公共利益之间的矛盾，使社会向着有利于全体人民共同需要的方向发展。（2）只有建立国家所有权，使主要生产资料由国家掌握，才能根本消除私有制和社会化大生产之间的矛盾，消除经济危机，使整个社会的生产有计划按比例地进行。（3）只有建立国家所有权，才能使资产阶级凭借资本所有权进行剥削的现象归于消灭，从而为实现社会中共同占有生产资料，以劳动为中心，按劳分配，人人平等的新型经济制度奠定基础[1]。按照此种理论，苏俄在十月革命胜利后，第三次工农兵代表大会于1918年1月通过了由列宁亲自起草的《被剥削劳动人民权利宣言》，宣言宣布，生产资料国有化是当前的第一任务。根据这一宣言，工厂、矿山、铁路、银行以及其他生产资料和运输工具都被宣布为国家所有。列宁高度评价了这场国有化运动，将其称为使劳动群众摆脱压迫和建立社会主义经济的必要条件。在我国，国家作为民事主体特别是作为所有权主体不但有其现实的必要性，而且也有其理论的可能性。国家作为所有权主体的最主要原因首先取决于我国特殊的社会制度。我国是社会主义国家，生产资料公有制是整个国家的基础。根据马克思主义的观点，所有权作为一种法律制度，其本质是表现并保护一定社会形态下的所有制关系。法律作为一种上层建筑，“根源于物质的生活关系”[2]。其作用“只是表明和记载经济关系的要求而已”[3]。因此，所有权的本质应从所有权与所有制的关系中把握。生产资料所有制决定了所有权的性质、内容和形式，反过来所有权制度又起到确认、保护和促进所有制的作用。同时，所有权制度作为一种意志关系，具有相对独立性，不仅仅是社会物质关系的简单模拟和直观的反映。“虽然一定所有制关系所特有的法的观念是从这种关系中产生出来的，但另一方面同这种关系又不完全符合，而且也不可能完全符合。”[4]这是因为所有权不仅是生产资料所有制的表现，而且也是对社会商品经济关系的反映。所有权作为商品生产和交换的前提，在商品经济条件下所有权从前提到结果的运动过程，表现了价值规律的客观作用[5]。国家所有权独立存在的另一个重要原因则是为了实现社会公共利益的需要。一般认为社会公共利益是指涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设，且符合绝大多数人愿望和满足不特定多数人的需求的非直接商事性质的利益。也就是说，社会公共利益既不是某些个人的利益，也不是某些团体的利益，更不是直接具有商事性质的利益，而是涉及关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全的国防事业等方面的利益[6]。社会公共利益作为一种任何个人都无法排他地占有和消费的公共物品（public goods），其受益主体具有多数性和不特定性。因此，一般民事主体通常不愿意为实现公共利益而由自己付费，市场主体也没有动力提供社会所需要的公共物品。换言之，市场不可能实现公共物品的有效供给，寄希望于一般民事主体的民事行为而保证公共利益的实现是不现实的。事实上，个人利益与社会整体利益之间在目标追求和价值取向上在许多情况下并不具有一致性，公共利益的实现只有通过对私人利益的让渡和牺牲才能够实现。即个体的利益和要求只有通过与其他个体的利益相结合，才能形成为国家和法律所认可的普遍的社会公共利益。由于私人民事主体并不能提供为社会所必需的社会公共利益，因此只有国家才能担负起公共利益的维护者这个神圣职责。事实上，国家所有权并非是社会主义国家的特有产物，任何国家为了整个社会利益和公共事业的需要，都必须以享有一定的国家财产作为保障，同时国家财产也是实现国家公权力的物质基础。只不过在不同的社会制度下，国家所有权在物权法体系中的地位是不一样的。在私有制条件下，国家占有财产的目的主要是用于公共福祉的实现，通常并不介入和主导具体的生产、经营活动。而在公有制条件下，国有财产客体范围的广泛性和国有经济在社会经济中的特殊地位，决定了国有财产必然介入具体生产经营活动之中，在此环境下，国家的私法地位比在私有制环境下就显得更加重要。
相对于其他国家而言，作为以生产资料公有制为主体的社会主义国家，我国国家所有权的内容和范围都明显地较其他社会类型的国家更为宽泛。我国的国家所有权按其占有目的的不同可以分为三种情况：一是对资源型财产的国家所有权；二是对营利型（或称国有企业支配型）财产的国家所有权；三是非营利型（或称行政事业型）财产的国家所有权。其中以第一种最为典型。而在资源型财产的国家所有权中又以国家对土地的所有权最为典型。国家之所以必须享有对土地的所有权，其主要原因首先在于土地的重要性。土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产的劳动资料，是农业生产的基本生产资料，是一切生产和一切存在的源泉，是不能出让的存在条件和再生产条件。同时土地是人类生产关系中的核心关系。在人类经济生活中，土地的所有制决定了以土地所有制为基础的生产关系，即再生产过程中人们之间的相互关系和分配关系。社会生产力的发展，不但不会降低土地问题的重要性，相反，土地已成为影响人类可持续发展的世界性重大问题。其次社会主义公有制是所有经济改革必须坚持的政治前提，而土地的国家所有无疑是社会主义公有制的最主要表现形式。
但值得注意的一点是，国家作为一个抽象的实体并没有自身独立的特殊利益，它的利益存在于众多的个体之间，国家对公共利益的维护最终还是为了维护私人利益的有效实现。
二、国家作为所有权主体的特殊性
与其他类型的所有权制度相比，国家所有权无论在其权利内容还是在其权利行使方面都有相当的特殊性。这种特殊性产生的原因一方面来源于国家身份的特殊性，另一方面则来源于国有财产内容的特殊性。国家所有权的特殊性主要表现在以下几个方面：
（一）国家所有权在取得方式上具有特殊性
由于国家所有权的主体兼具有所有者和主权者的双重身份，因此国有财产的取得除使用传统的原始取得和继受取得方式外，还可使用以下方式：（1）国家可以采取强制手段取得所有权。国家可凭借其手中的公共权力，不顾原所有人的意志，采用征税、国有化、征收、没收等强制手段将公民个人或集体的财产收归国有。但国家采取强制措施取得所有权，须受到法律的严格限制，只有在因维护社会公益所必要的情况下，方可采取此种手段，而且，对于因此受到损失的公民，还须给予一定的补偿。（2）国家可以依法取得所有人不明的埋藏物、隐藏物及无人认领的遗失物的所有权。我国《民法通则》第十九条第一款规定：“所有人不明白的埋藏物、隐藏物，归国家所有。接收单位应当对上缴的单位或个人，给予表扬或者物质奖励。”（3）国家可以依法取得无人继承的财产的所有权。根据我国《继承法》第三十二条规定，公民死亡之后无人继承又无人受遗赠的财产，归国家所有，死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体组织所有。
（二）国家所有权在行使方式与实现方式上具有特殊性
国家所有权在实现方式上有两个基本特征：一是国家作为所有权主体具有虚位性，二是作为国家所有权运作对象的客体内容在类别上具有复杂性、数量上具有庞大性。与此相适应，作为数以亿计的国有财产的主体，国家无法实现全社会范围内的劳动者和生产资料的直接结合，而只能通过创办企业或其他的委托形式使国有财产得到具体运用。换言之，由于国家的虚位性，国家所有权是通过代表国家的下级法人组织的占有来行使的，从而存在着国有财产代理上的双重性，即一方面企业或非企业组织代表国家占有使用财产，另一方面又由该组织的管理层代表该组织作具体的使用，而国家本身一般不直接以民事主体的身份出现。因此可以说，国家的虚位性既决定了国有财产使用方式的特殊性，同时亦有助于在公有制条件下避免出现行政权力对经济的不当干预。
国家实现所有权的根本目的，是为了生产出更多的产品以满足劳动者的物质文化生活需要。我国是生产资料全民所有制(当前采取的是国家所有制形式)占主导地位的社会主义公有制国家，国家的利益代表了全体人民的根本利益，国家的意志决定了社会的发展方向。因此整个社会的生产目的也首先在国家所有制中得到最充分体现。正是为了实现这一目的，才由此决定了国家既要充分发挥作为商品生产者的积极性以便为社会创造更多的价值和利润，同时又不放松对整个国民经济的宏观控制和调节，使企业生产不致偏离社会主义轨道，从而保证广大劳动者的需要得以满足。
国家权利的无限性，决定了国家实现其所有权方式的多样性。国家除了要通过授权给企业以一定的权利之外，通常还要对企业行为施加必要的限制。这种限制主要是通过宏观管理的方式加以实现的。国家进行宏观管理的主要手段是制定国有财产的共同使用规则、协调和监督企业的活动等等。国家为了规划企业的活动，使其按国家所要求的方式使用国有财产，通常是针对不同类型、不同规模、不同行业的国有财产的使用方式做出不同的限定，赋予经营不同类型的企业以不同的权利义务。国家对企业活动进行宏观管理的另一个重要手段是对企业活动进行监督。国家实施监督的形式和手段多种多样，监督领域也已涉及企业活动的各个方面。
三、国家所有权的改革思路
（一）国家所有权改革的理论基点
国家所有权的改革是一个系统的工程，既应当有利于国家所有人地位的巩固与加强，也应当有利于国有财产的充分有效利用，更应当有利于社会公众福祉的增进。为此，首先应树立国家所有权为私人所有权服务的观念，确立物权法在民法中的核心地位。物权法调整的主要内容是静态的财产关系。关于什么是财产，不同领域的学者从不同的角度进行了不同的阐释，哲学家一般把财产理解为实现基本价值的工具。而按照法经济学的观点，“财产的法律概念就是一组所有者自由行使并且其行使不受他人干涉的关于资源的权利”[7]。值得注意的是，在西方国家，财产概念的一个很重要的含义是指公民所享有的排斥政府权力不正当侵害的基本权利，所以，以宪法的形式明示政府权力与公民财产的界限，是现代文明社会的重要标志，也是政治文明的基本内涵。几乎每一个现代化国家，在进入经济与社会的高速发展之前，都奠定了这一基本制度，如美国的“权利法案”、德国的“基本法”及其相关的宪法审查制度等，都保障了政治国家权力之下的市民社会的自由空间和公民的基本权利。作为资产阶级启蒙学者代表的卢梭不但认为财产、自由和生命是人类生存的三个最基本要素，而且他还认为，“财产权的确是所有公民权中最神圣的权利，它在某些方面，甚至比自由还重要”[8]。诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼则认为：“财产权不仅是经济自由之源，它们也是政治自由之根。”[9]在法律安排上，保护公民依法获得财产不但是民法的最基本作用之一，而且也是各国民法中的最基本内容。对此，孟德斯鸠认为，“政治法使人类获得自由；民法使人类获得财产”[10]。财产权之所以可以作为民法的核心内容，其主要原因在于，公民的财产权是限制国家权力的最可靠和最有效的屏障，是建立法治、保障人权的基础。没有财产权，其他一切权利的实现都是不可能的或是非常困难的。由于财产权本质上是一种对他人的限制和束缚，从这一意义上说，没有财产权就没有法治。不仅如此，财产权还使公民获得了自由发展的空间。每个人都可以按照自己的意愿自由行为，可以自由地把自己的财产与他人的财产进行交换，个人间的财产交换凭借的是互惠和互利，拒绝的是强迫和专横，要求的是尊重和对权利的承认，由此带来的是民主与社会的和谐、繁荣[11]。与私权利不同，公权力缺乏自然法上的价值基础，它所存在的价值需要通过自然法上的本原性价值来证明，也就是必须借助于对个人私权利的诠释来加以证明，更确切地说，公权力必须是在能够更好地实现私权利的前提下才有其存在的价值。“在权利与权力的关系中，权利本位的法律精神意味着：公民的权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限，即国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的和正当的。”[12]“在有关公共利益的问题上，公共利益决不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是他最微小的一部分。在这种场合，必须严格遵守民法；民法是财产的保障。因此，国家需要某一个人的财产的时候，绝对不应当凭借政治法采取行动；在这种场合，应该以民法为根据；在民法的慈母般的眼里，每一个个人就是整个的国家。”[13]在国家所有权制度的设计上，同样应当树立为私权服务这个理念，把国家所有权改造成私人所有权实现的有效保障。其根本原因在于，国家作为一个抽象的实体从民事角度观察，它并没有凌驾于个人利益之上的独立的特殊利益，它的利益应当存在于众多的个体之间，也应当通过保障个体利益的实现而最终显现自身的价值。
（二）国家所有权行使方式的改革
由于国家拥有的财产数量非常庞大，加之国家主体的虚位性，由此决定了国家不能直接对其所有的财产进行有效管理，而只能委托国有企业和其他组织对这些财产进行直接的占有和支配，从而在国家与国有财产的实际支配人之间形成了一种委托代理关系。根据委托代理理论，国家作为委托者构成博弈甲方，企业(代理者)构成博弈乙方。委托人和代理人之间存在着两个方面的不对称：一是利益的不对称；二是信息的不对称。由于双方目的的不一致性及信息的非对称性，委托方与代理方之间总是难以实现理性双赢，代理方在非对称的信息环境中总是最大限度地增进自身利益。相对于委托人而言，代理人拥有更多的信息，形成了明显的信息不对称，其后果主要有两种，一是逆向选择，二是道德风险。其中逆向选择是指在建立委托人——代理人关系之前，代理人已经掌握某些委托人不了解的信息，而这些信息有可能是对委托人不利的。代理人有可能用这些对委托人不利的信息签订对自己有利的合同，而委托人由于信息劣势处于对己不利的选择位置上,从而可能导致逆向选择。道德风险是指代理人在使其自身效用最大化的同时损害委托人或其他代理人效用的行为，也就是在建立委托人——代理人关系后，代理人可能利用信息优势做出损害委托人利益的行为。逆向选择通常发生在交易前，其结果是出现类似“劣币驱逐良币”的现象；道德风险则往往发生在交易后。因为一旦双方签约，委托人的利益要取决于代理人的行为，委托人有可能只知道代理人的能力，但其努力水平并不知道。为了防止代理人损害自己的利益，客观上要求对代理人进行监督，但监督是要付出成本的，如果监督过于严厉，不仅成本过多而且对公司的正常经营也会产生不利影响；如果监督过于松懈，则所有者的权利得不到很好的保护。这样就需要建立一套既能够有效地约束代理人的行动，又能激励代理人按委托人的目标和为委托人利益而努力工作的机制或制度安排。这一制度安排就是让代理人成为剩余收益权利的拥有者。
笔者认为，基于这种委托代理关系，国家和国有企业作为不同的经济主体，各应有其专属的活动领域，因此二者之间的财产关系的实质就是确定各自所享权利的范围和界限，也就是如何在国家所有权与企业法人财产权之间找出二者的“黄金分界线”，以便使国家所有权内部达到最优化结合。据此我们可以认定二者划分的最根本依据是社会主义商品经济的性质。如果企业的一切生产经营活动都听命于上级，那么企业最多不过是建筑物中的砖头或机器上的零部件，而不是能动的有机体。不仅如此，作为国有财产具体利用主体的企业职工集体的劳动力成为集体的谋生手段，使企业构成一个利益上的共同体。企业生产经营活动的主要目的是获得大于投入的产出，且这种对利益的获取构成企业的直接生产目的。这种利益上的独立性，要求企业必须享有一定的独立财产权利。就整个社会而言，社会主义的生产目的是满足全体人民的物质文化生活需要，它是以国家利益的形式表现出来的，强调的是商品的使用价值。换言之，它所注重的是使用价值形态的收益。但从企业的角度而言，除了整体的目的之外，还应有自己的直接生产目的。这里的直接目的就是获取更多的利润，它所强调的应是价值形态的收益。企业法人财产权必须具有独立性，其主要表现在于：经营的范围一经确定即具有稳定性和排他性，它构成企业对外承担责任的基础。对这种权利不但其他单位和个人不得非法加以侵犯，就是所有人——国家非依法律亦不应任意对其加以更改和剥夺，而只能从外部进行干预和指导。
（三）国家所有权行使目的的改革
代表国家行使所有权的主体，应区分类型分别确定。如依据物权法草案的规定，矿藏、水流、海域和国家所有的土地、草原等自然资源，由国务院代表国家行使所有权。国家投资设立的企业，由中央人民政府即国务院和地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家行使所有权。而国家机关对其直接支配的动产和不动产仅有依法占有、使用以及依照法律和国务院有关规定进行处分的权利。
无论何种类型的国家所有权行使主体，其共同任务是防止国有资产流失和实现国有财产的保值和增值。国有资产流失是长期困扰我国理论界和实务界的一个大问题。国有资产流失按其流失方式可分为交易型国有资产流失和体制型国有资产流失。全国人大常委会委员长吴邦国同志在2005年9月26日物权法草案修改意见座谈会上郑重提出，物权法的制定一方面要体现对国家、集体和私有财产平等保护的原则；另一方面则要针对当前存在的问题，尤其要防止国有财产流失。这一论述对我国物权法的制定具有很大的指导意义。经济体制改革的实质在于社会主义公有制的改革和完善，而其唯一途径则是正确处理公有财产的归属关系与使用关系，这在法律上必须通过物权法中的所有权制度和各种用益物权制度、担保物权制度才能实现。不仅如此，物权法的制订不但要有利于国有财产的保值，更要有利于国有财产的增值。国家所有的财产的保值与增值意味着国家经济利益的实现。当然，不同的时代国家所有的财产实现保值、增值的方式不同。现代市场经济条件下，人们对物权的关心已经从静态的支配转向动态的用益物权。贯彻从归属到利用的原则，国家财产所有权的保护不能单纯地依靠对国家财产的控制、占有和支配实现，必须促使国家财产积极参与市场经济活动，并在不断流转中实现公有制财产总量的绝对增长和相对增长。
（四）国家所有权取得方式的改革
国家除了通过对国有财产的有效利用而获得追加财产外，另外一种财产的取得方式是对个人财产和集体财产的征收征用。征收征用同样不是社会主义国家的特产。即使在实行土地私有制的西方国家，国家为实现带有公益目的的土地利用，也可以依法律将私人所有的土地转化为国家所有，这种制度在英国称为“强制收买”，在法国、德国称为“土地征收”，日本则称之为“官地回收”[14]。只不过相对于其他国家而言，我国的征收征用制度无论是就其实施的频率还是就其适用对象都远远大于其他国家。
对于征收征用制度的性质，学理上素有分歧，主要有行政法模式和民法模式两种观点。前者认为不论是国家征收还是国家征用，国家与被征客体物权人之间是一种被服从与服从意义上的公权关系，不存在意思自治的空间。在征收征用过程中，国家行使的征收征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，其依据的不是国家的所有权，而是依据的国家主权[15]。但也有一些观点认为应当将国家征收征用纳入到民事法律关系当中。这种观点认为国家征收征用实际上也是国家与物权人之间的一种商品交换关系，是一种民事权利义务关系。其理由主要在于：第一，国家是具有双重身份的主体，它一方面是拥有公权力的公共管理者的身份，另一方面是私法上的民事主体，与自然人、法人一样平等地参与民事法律关系，国家的民事主体身份使得将征收征用认定为民事法律关系具有了可能性；第二，在国家征收征用尤其是在国家征收的过程中，国家取得原属于私人的物权并不是无偿剥夺，而是要给予充分的补偿，“虽然是强行取得，你必须服从，但仍然是商品交换关系，仍然是民事权利义务关系”[16]。第三，将国家征收征用的性质界定为民事法律关系有利于保护被征财产所有权人和他物权人的利益，尽管在征收征用中没有意思自治的空间，但可以民事法律关系中平等、公平和等价有偿的原则制约着国家不能滥用征收征用权，要求国家必须以足额的补偿来换取对私人财产的物权。将国家与普通的民事主体置于平等的地位上可以有力地保障物权人的利益不受国家公权力的肆意侵害。
当然，许多学者的上述主张是建立在对征收征用中的弱势一方即被征收征用的相对人的合法权益进行有效保护的目的之上的。我们承认在征收征用中极端漠视相对人的合法权益是当前中国最受社会非议和最迫切需要解决的问题，但如果简单地将征收征用界定为民事关系的方式作为解决这一问题的途径，其结果恐怕很难如愿。其原因在于，在任何国家和任何时候，基于公益目的的征收征用都必须是假公权力之手来实现，因为社会公共利益本身是一种任何个人都无法排他地占有和消费的公共物品，消费者常常不愿意为实现公共利益而由自己付费，市场主体也没有动力提供社会所需要的公共物品。作为“理性人”和“经济人”的财产权利人并不总会是自愿地将自己的财产拿出来与国家交换，更何况财产上还有可能负载着财产权人的非经济性利益。所以在征收征用制度中，事实上要求必须有排除自愿协商空间的国家强制力的存在。当然，值得说明的是，公权力主体本身并没有自己独立的利益，它的利益存在于私权主体的利益当中。公权力与私权利发生冲突的原因在于特定的私人利益的冲突与代表不特定多数人利益的公共利益的冲突，也就是说，冲突的本质仍然在于私权利主体之间的利益冲突。因为私人财产权受到限制的唯一正当性根据虽然其外在表现形式是为了实现公共利益，但在本质上仍然是为了保障更多数人私权利的实现，在这里，公权力只是实现私权利的手段而已。至于被征财产权利人的利益，当然需要进行充分的法律保护，但这种保护应当是通过严格限制国家的征收征用的适用范围、严格规范征收征用的适用程序等措施来实现，而不是通过人为地曲解征收征用的性质来实现。
对国家征收征用所作的第一个限制是目的上的限制。按照英美的宪政民主理念，公共利益的基础是个人的需求，公共利益并不是直接来自人民，而是以多数的个人或私人为基础形成的[17]。这里的主体界定应当是私人群体当中合理的多数而非政府。对征收征用的第二个限制要求其必须具有形式上的正当性。唯经法律明文规定或明确授权，国家机关方可对公民的财产权进行限制，这是一个法治国家的应有之义。为防止征收征用权的不恰当扩张，需要以法律规定来限制征收征用的范围和方式，也就是说，行使征收征用权必须有法律上的依据，存在法律上的漏洞时，依据宪法保护公民私有财产权的精神来解释。程序上的正当性是对征收征用权的第三个限制。在征收征用中，最重要的就是保障被征收征用财产权人的参与性。各国法律一般都规定，在征收征用的决定做出之前，必须先告知财产权人此决定的事实、依据和理由，给予其充分表达自身意见的机会。第四个限制是适当性原则。征收征用必须是为了公共利益目的，但符合公共利益目标并不意味着征收征用就是正当的。只有在相对于具体的公共利益目标是必要和适当的情况下，征收征用才具有正当性。第五个限制是合理补偿或充分补偿原则。国家征收征用是某特定的权利人在公共利益需要的原则下，在无可归责于其本人的情况下，而遭受的特别牺牲。基于公平正义的精神，这种牺牲应当由公众共同承担，以调节其个人损失。
值得注意，国家可以为国家利益之需要征收私人财产，从而使国家利益相对于私人财产权具有一定的优位性。可以作为征收私人财产依据的国家利益必须是涉及国家的安全等重大利益，这是各国立法的通例。对于何为重大的国家利益，我们认为应当在物权法或者物权法实施细则中详细地规定，或者至少应当规定确定重大国家利益的程序，从而防止出现借国家利益名义损害私人利益和私人财产权的现象。但国家利益优位于私人利益，并不意味着国家所有权优位于私人所有权。在追求重大国家利益时，首先应当使用或者动用国家所有的财产，只有在国家的财产不能竟其功的情况下，才可以征收私人财产。
（五）国家所有权保护方式的改革
物权法不但是一种行为规范体系，而且也同时兼具有裁判规范的性质。因此其内容除了要对物权行为的实施提供明确的指导之外，更重要的任务是对物权主体的物权利益提供强制性的法律保护[18]。
实践中无论是具体占有国有财产的企业还是非企业单位，组织内部对国有资产的侵害都相当严重，作为所有权人的国家如果没有民事主体资格的情况下，则难以在私法领域内有效维护自己的权利。因此，国家作为所有者的权利更应以私权的方式加以保护而不应动辄以行政权力加以干涉，尤其在国有财产遭受侵害而代表国家占有使用该部分财产的具体组织不主动予以保护（或者其本身就是侵害者）时，国家更应以民事主体的身份出现以行使所有人的权利。
当国有财产的管理人和使用人之外的第三人侵犯国家财产所有权时，赋予国家所有权人以诉权在理论上说是适当的。但以抽象的国家作为诉权主体，难以解决如下问题：其一，国家通常并不直接对国有财产进行管理，而是交由具体的机构或组织对国有财产进行管理和使用。因此，在第三人侵犯国家所有权时，具体行使国家所有权的人可能会怠于行使诉权。其二，具体对国家财产进行管理的组织或个人为了自身的利益需要可能采用事实上对国家利益产生损害的方式行使国家所有权。因此，国家保留民事主体的身份是非常必要的，但直接以民事主体的身份寻求法律救济时则必须符合以下条件：即国有财产遭受侵害；占有使用者消极不加以保护或占有使用者主动侵害；无其他更适合的救济途径。在其他情形下则不宜直接以国家的身份参与具体民事活动。不仅如此，我们认为，为了实现对国家所有权充分有效的保护，可以根据国家所有财产具体支配主体的不同，而采取类型化的处理方式。现行的物权法草案中也确实是将国家财产的支配主体分为三类，即国家机关、国家事业单位和国家投资设立的企业。对于国家机关、事业单位支配的国家财产受到侵害时，可以借鉴西方国家的先进的立法经验例外地赋予检察机关提起民事诉讼的权利。检察机关提起民事诉讼作为一种特殊的法定诉讼，已为大多数西方国家所认可。在中国把检察机关确立为公益诉讼的原告人，已获得了广泛的理论支持，实践中也有这方面的改革和探索。在物权法制定时，赋予检察机关以诉权，不仅符合保护国家财产所有权的需要，而且具有一定的前瞻性，并可防止因民事诉讼法修改所可能导致的对物权法的修改。我们认为，检察机关不仅可以提起通常的给付之诉，而且当行使国家所有权的人不正当地处分国家财产时，还可以直接提出确认处分行为无效的诉讼，以保证从没有直接实施侵害行为的第三人处收回国家财产或者其应得的利益。对于国家投资设立的独资企业或公司，可以赋予企业工会或职工提起诉讼的权利。国有企业职工，特别是国有企业的老职工对企业有深厚的感情，赋予他们诉权，以保护国有企业中的国家所有权在中国有现实的可行性。工会作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，其主要职能是代表和维护职工利益。《中华人民共和国工会法》第十六条第二款规定：“工会可以派出代表对所属工会组织所在的企业、事业单位、机关就侵犯职工合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。”虽然该法并没有直接赋予工会以诉权，但我们认为通过诉讼方式保护职工的合法权益和维护国家利益是现代法治社会最有效的利益实现方式。当然，赋予国有企业职工、工会，提出确认处分国家财产无效的诉权，在理论上并没有像赋予检察机关以诉权那样具备无可争议的诉讼依据。在所有权和法人财产权分离和公司董事会法人财产权实在化的背景下，国有企业工会或职工直接提出确认处分行为无效的诉讼，客观上有干涉企业经营管理之嫌。但我们认为这样的担心虽有其逻辑基础，但却无现实基础。一方面中国民众普遍有厌诉或怕诉心理，一般只有在对国有企业财产权的侵害或者侵害的可能已非常明显时，普通个人才有可能提出诉讼；另一方面，在确认无效的诉讼中，败诉的原告，即使其不是实体权利义务主体，也会承担不利的法律后果，如诉讼费用的负担，对方损失的赔偿等；最后我们还可以借鉴美国等国家的特别诉讼委员会诉讼制度，在诉讼委员会认为工会和少数股股东的起诉不符合公司长远利益和整体利益时可以提出有效证据阻却诉讼的发生。