公共管理视野下转制学校的困境与选择，本文主要内容关键词为：困境论文,公共管理论文,视野论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础教育领域的公立学校“转制”改革已推行多年。随着社会环境的变化和经济政治体制改革的深入发展，学校办学体制的改革也进入到新的历史阶段，作为办学体制改革“实验区”的“转制学校”向何处去，是改革者面临的又一次机遇和挑战。
一、转制学校改革取得的成效与面临的困境
(一)改革取得的初步成效
1.满足了部分城市居民对基础教育选择性需求
进入20世纪90年代中期以后，大中城市的部分居民已不满足于对基础教育的普及性需求，产生了对优质基础教育的异乎寻常的追求，特别是在诸如北京、上海、广州等国际化大都市表现的尤为突出。为适应社会对基础教育设施、师资、质量等“升级”的需求，将原有部分公立学校“转制”，即不改变学校所有权前提下，赋予学校更大自主决策权，即在学校招生、收费、人事等制度的设置与运作上采用民办学校运行机制。在一些基础教育相对发达的大中城市，近十年来，转制学校有过长足发展、质量稳定提高、办学社会效益与经济效益迅速显现，一定程度上满足了部分居民对基础教育的选择性需求。
2.总体的教育教学质量得到社会肯定
目前，在有些大中城市的基础教育领域，主要是义务教育阶段，被社会和业内人士认为“最好的”学校，已不是区域内那些有几十年甚至上百年传统的公立学校，而是那些办学历史基本上不足十年的转制学校。尽管形成这种社会认同有多种因素，但必须承认这些办学成效主要是办学体制转换带来的。
3.激活并促进了公立中小学内部管理体制改革
转制学校的出现，对传统公立中小学的内部管理体制改革，尤其是劳动人事制度和分配制度改革，起到了积极推动作用。转制学校这些若干“点”的改革，对面大、量广的公立学校，显现了管理学上的“鲶鱼”效应，激活并促进了公立学校在内部管理体制上的各项改革，对相关城区中小学管理机制改革和办学水平提高，起到了积极推动作用。
(二)改革实践带来的新问题
1.转制学校在管理上出现的难题
转制学校在不改变学校所有权性质前提下，实行民办学校的办学运行机制，其主要特点之一是：经过若干年的过渡期，政府财政停止拨发学校办学经费，改由学校以收取学费为主的方式自筹，学校收费标准仍由政府相关部门制定；学校劳动人事制度参照“企业化”标准实行，一般教职工已实行较为严格的合同聘任制；学校在教职工劳动分配制度上有较大自主权；学校的教育教学行政和财务管理仍基本按照区域内公立学校的模式运行；包括学校主要负责人任免在内的各项行政管理也与公立学校无大区别。
政府教育管理职能的转变，在转制学校上主要体现在两方面；一是政府财政对学校的“断奶”，把筹措办学经费的责任转移到学校身上；二是政府对教师直接管理的“脱钩”，将教职工从政府雇员的身份管理转变为学校对聘用者的岗位管理，这些改革措施无疑加大了学校管理者的办学责任与压力。但由于基础教育优质资源仍处于稀缺状态，目前转制学校一般都有较充裕的财力，由此，转制学校有着远高于一般公立学校的工资待遇，这使其对学校的管理者和优秀教师具有较强吸引力。
此种状况，在一定程度上也被人们认为是地方政府“甩包袱”，把办好基础教育的责任转移到学校和学生家长身上——“该管的事没管起来”；而有些地方政府的教育主管部门仍像管公立学校那样，管着转制学校从教育教学具体事务到办公用品采购等各个方面——“管了不该管的事”。这种政府管理职能的“缺位”与“错位”现象并存，在加大学校管理者责任的同时，又严重影响了他们积极性和自主性的创造发挥，阻碍了教育劳动和学校管理效率的提高。
2.对传统公立学校和民办学校的冲击
转制学校的出现与发展，既对传统公立学校的各项改革起到了积极的推动作用，也促进了民办学校的规范办学与办学水平提高，但转制学校对这两类学校的负面影响也不可低估。对公立学校教师而言，同样的专业水准和劳动付出，工资报酬却有相当大的差距；对管理者而言，同样的考核评估标准，经费投入、师资水平和生源状况等则相距甚远，这使公立学校教师有强烈的不公平感，致使公立学校优秀教师流失问题严重。对民办学校的不公平主要表现在财政方面，转制学校无偿使用国有资产，不存在民办学校建校投入资金需还本付息的经济压力。
(三)进一步发展的困境
1.学校产权边界不明晰
笔者对转制学校调查发现，绝大多数学校在转制时并非区域内名牌学校，即非基础教育的优质资源。经过“转制”后的若干年努力，这些学校资产(包括有形和无形的)都有了跨越式的增长与发展。按照转制学校“国有民办”的基本定性，这些增长了的资产同传统公立学校的属性无异，均归国家所有。而这些主要是由学校的管理者和教职工通过自己的劳动积累起来的资产，在目前他们仍然是工资劳动者的分配体制下，没有也无法体现出来。
2.学校进一步发展动力缺失
转制学校的管理者和教师的劳动性质与分配制度的不匹配，势必带来一系列问题：首先是挫伤学校管理者和教职工的劳动积极性；其次是引发管理者非理性的“在职消费”，这类学校度过“成长期”后，一般已无生存压力或追求新发展所能带来的利益激励，便不可避免地失去谋求进一步发展的内在驱动力；另外，也影响了社会对这类学校可持续发展所不可或缺的关注与投入。
二、深化转制学校改革出路的选择及其利弊分析
(一)转制学校的出路选择
1.维持转制学校现状
维持转制学校现状，除以上分析的问题将继续存在外，随着这些学校资产规模的持续扩大，将来要解决“政事分开”、“政校分离”的问题会更加困难；同时现有的运行机制也难以把“蛋糕”做大，区域内优质基础教育的供求矛盾仍难以消弭。
2.退回公立学校的管理体制
退回公立学校的管理体制，固然可以使上述分析的某些问题，如对公立学校的生源均衡、师资队伍稳定和民办学校发展创设公平的竞争环境等，有一定作用。但如何“退回”去，则存在很大难题。无偿收回现有转制学校的全部资产，势必抹去这些学校管理者和教职工多年劳动创造的价值，这无疑有失公平；若要扣除他们劳动创造的价值，给予适当的补偿，则在技术处理上有较大困难，特别是涉及品牌这种“无形资产”方面的分割，在操作上几乎不可行。即便能退回公立学校的管理体制，管理者和教职工的工资报酬将明显减少，教育劳动效率势必下降，教育质量的滑坡则难以避免，社会公众，至少是目前的在校学生及其家长难以接受这种预期；对基础教育领域来说，缓解优质教育的紧缺状况，一直是教育主管部门的工作目标，削弱而不是增加优质教育的供给，显然与大都市创建“一流基础教育”的目标背道而驰。
3.拍卖转制学校
学校作为社会公益性机构，让私人经营难以避免出现以“营利为目的”的结局。中国的市场经济发展尚处在资本积累阶段，以社会公益为追求目标是现阶段企业和企业家们尚不具备的行为方式。一方面，拍卖将可能引发较大的社会争议，会给改革带来难以预料的障碍；另一方面，目前转制学校已积累起相当可观的物质资产和难以精确评估的“无形资产”，即便“拍卖”，也不可能出现规范的完全竞争性市场。更为重要的是，学校教育成效的长期性与社会公益性与私营资本的趋利性之间，存有内在的不可调和的矛盾，国内个别民营资本运作学校的成功事例，就其行为而言，已属“慈善”行为，而非“厂商”行为。交由民营资本掌控的教育机构能否维系原先政府教育主管部门掌控下的教育教学质量，存在着诸多变数，“拍卖”模式既缺乏严格的理论证明，更没有足够的实践成功案例支撑。
(二)探索新的办学体制
教育作为公共物品或准公共物品，在现代市场经济社会中一般有如下四种组合方式：
第一，公共生产，公共提供。长期以来，政府投资举办公立中小学，并由政府教育行政部门直接管理，可视为该组合方式的典型。
第二，公共生产，市场提供。提供这类教育服务的机构，属于政府财政投资的公营部门，但实施市场化运作，用其服务收入支撑机构的运行，转制学校凸显了这一组合方式的基本特征。
第三，私人生产，公共提供。用非财政投入举办的民办学校，在其为社会提供教育服务的过程中，得到了政府在财政上的补贴或政策上的优惠、许可等。如基础教育领域的一些“民办公助”类学校和非公立高等学校在招生政策方面的优惠等。
第四，私人生产，市场提供。未在财政方面得到政府投入或政策优惠，按市场规则运行的民办学校。它们仅依国家现行的教育及其他法律法规办学，接受政府按国家法律法规对学校的监督与指导。
无论从世界上发达国家实施现代国民教育制度的上百年历史经验，还是教育体制改革以来我们自己的实践，都表明仅用以上第一种方式是无法满足一国公民对基础教育的需求，特别是公民的选择性教育的需求。现代市场经济体制下，“公共政府”在教育方面的职能是确保每个适龄儿童少年接受国家法律规定的教育年限，起到免除公民被排斥在国民教育范围以外的一种“兜底”作用，即以“雪中送炭”为己任，最大限度地维护公民受教育权利和机会的社会公平。
正是出于这一理念，发达国家向公民提供公立学校的教育服务，并把它纳入国家福利保障体系的框架内。从资源投入的角度看，公立学校，特别是公立中小学作为国家公营部门的一个组成部分，资源配置机制和组织制度上与政府机构没有本质不同，“政事分开”、“政校分离”主要表现在教育产品与服务的提供上的社会公共性事务与学校专业性业务的分开。满足公民的包括优质教育在内的选择性教育需求，并不是政府履行发展与管理基础教育职能的首选。在这类“锦上添花”的社会公共性事务方面，政府所起的作用，主要是倡导和鼓励社会各方建立多种类型的教育机构，由他们向公民提供有别于公立学校特点的教育服务，政府视其贯彻自己意图的如何，给予适当的财政资助；至于其生存发展及其运行，则交由这些教育机构按照国家法律的规定和自身状况自主决定。从教育机构的运行现状来看，以上四种组合方式都各自存有长处与不足。这就需要我们从实际出发，进行教育产品与服务供给方式的制度创新。
国内基础教育办学体制的改革，尽管内容与形式不一，产生的原因以及改革者对其行动初衷的解释也多种多样，但都无法回避公立中小学办学经费短缺这一基本起始动因。随着国内经济高度发达的现代化都市教育投入状况的改善，解决经费匮乏不应是办学体制改革的主要着眼点，似应更多从转变政府教育管理的职能入手，以现代市场经济体制下政府行使公共管理职能的视野，审视其在国民教育发展中的定位与功能的发挥，按照“政事分开”、“政校分离”的改革思路，深化“转制学校”的体制改革。
在解决事业单位国有资产合理评估的基础上，明晰现行学校运行成本的前提下，将转制学校交由非营利的组织机构去经营，即“托管”方式，是转制学校进一步深化改革的重要出路选择。具体形式是将“转制学校”委托给具有独立法人资格的大学、研究机构、基金会或协会等；由其出面建立由政府、非营利机构、教职工、学生家长以及与学校无直接利益关系的社会人士(第三方)等各方代表组成的理事会，作为学校的决策机构，负责制订学校章程，决定学校的重大事宜，选聘校长；由理事会与校长签订合约；校长按学校章程管理学校，只能接受理事会的咨询，不能作为理事会成员，以免出现行政执行者主导的局面；形成“社会办学、校长治校、政府监督”的“政事分开”、“政校分离”的办学体制。
“托管”方式的优点是：(1)可以改变目前政府主管部门对转制学校“统得过多”、“管得过细”带来的一系列弊端，以便集中精力管好公立学校；(2)改变现行的“校长承办模式”下，将学校兴衰成败系于校长一人身上的典型“人治”现象，可以调动有关各方的办学积极性与创造性；(3)引入利益相关者和“第三方”的制约与监督，有助于实现学校管理权力使用上的制衡与约束，建立能够及时应对社会公众愿望的学校治理结构，这既可改变现行学校管理中“信息不对称”带来的各种问题，也可避免教育系统因“内部人”管理造成无视公众意见而导致的效率低下与“暗箱操作”等问题。
当然，将转制学校交由非营利的组织机构去经营也存在一系列约束条件：(1)能够承担起托管职责的非营利组织机构资质、资信的认证问题，以及行使具体托管事务的“理事会”的组成问题等，具体操作的成本较高；(2)政府和托管机构的合约，托管机构和校长的合约，会使“委托——代理”的链条加长，在“大政府”心态与习惯尚未改变的社会环境下，可能会加大学校“管理屏障”的风险。
本文为全国教育科学“十五”规划重点课题“政府在市场经济条件下的教育管理职能转变与管理机制研究”(BFA010066)成果。