中国农村土地流转制度的变迁及制度创新，本文主要内容关键词为：中国论文,制度创新论文,农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国进入城市化快速发展时期，农地流转问题日益突出。学界对此做了大量的研究。张业相等（2002）归纳了农用地流转的五种基本形式和四种运行模式。[1]楼惠新、张建新（2002）认为发达地区农地流转有四种基本类型和四大问题。[2]刘红梅和王克强（2001）、[3]李燕琼和范高林（2002）、[4]刘友凡（2001）、[5]浙江大学农业现代化与农村发展研究中心和浙江省农业厅联合调查组（2001）[6]还对上海、四川、湖北、浙江等省区的农用地流转特点与问题进行了实证研究。现有的研究对中国农地流转制度的变迁起到一定的指导作用，但是主要从流转制度本身出发，对农地流转的管理制度及其主体行为研究不足。本文将对此问题作进一步研究。
一、中国农村土地流转制度的现状考察
中国农地流转制度的变迁及其探索在中央和地方两个层面进行展开，为促进农地资源的流转，提高土地的利用效率，提高农民的收入等方面起到积极的作用。
1.中国农地流转制度国家层面
我国的农地流转制度的变迁，与征用制度不同，基本上经历了四个时期：建国初期、人民公社到文革结束、改革开放到2005年、2005年以来。
（1）建国初期。1950年6月30日，颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，力图通过土地改革，废除民国时期的封建地主土地私有制，建立农民土地私有制。农民不仅获得了土地，而且对所拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”，真正赋予了农民对于土地流转的权利。
（2）人民公社到文革结束。1955年，为了避免小农经济方式的局限和生产技术落后，通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，逐步将个体农民私有的土地改造为人民公社集体所有，弱化了农民对于土地的产权，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。
（3）改革开放到2005年左右。1978年，凤阳小岗18户农民搞起了“大包干”，正式揭开了中国农村土地改革的新时期，中国农村土地制度从单纯的集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变，农村土地的流转已经开始萌芽。1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权。1987年国务院批复了沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入新的试验期。自1988年从法律上开始承认了农民的土地使用权，允许土地流转开始，国家不断推出一系列法律法规，促进土地流转的规范发展。2003年3月1日正式实施《中华人民共和国农村土地承包法》，确定了农村家庭承包基本经营制度，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，并对土地流转的形式、基本原则作了明确的规定，为规范土地流程提供了法律准则，成为中国土地制度的重要创新。
（4）2005年以来。为规范农村土地承包经营权流转行为，2005年3月1日正式实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》也明确规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害关系人和农村集体经济组织的合法权益”，同时对流转当事人、流转方式、流转合同和流转管理等方面做出了较为详细相应的规定。与此同时，地方政府的土地流转制度变迁进程加快，农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。
2.中国土地流转制度创新模式探索
在国家基本政策法律的指导下，不同地区对土地流转制度进行了试验和进一步创新，主要有江苏模式、安徽模式、广东模式等。
模式一：江苏模式。该模式以苏州市为代表。苏州市集体建设用地流转始于20世纪90年代初，与苏州市乡镇企业的发展、企业经营机制的转换密切相关，属于乡镇企业改制型。1996年9月，为了规范农村集体存量建设用地使用权流转行为，苏州市政府印发了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，明确规定：集体建设用地使用权流转，是指集体建设用地使用权通过有偿、有限期转让、出租等方式造成土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为。对集体建设用地实行使用权有偿和有限期流转制度。1997年4月，针对集体土地市场管理中出现的若干问题，苏州市政府发出补充通知，对集体建设用地流转政策进行了调整，规定集体存量建设用地转让价不得低于每平方米100元人民币，出租价不得低于每年每平方米8元人民币，各县级市可根据不同地区的经济发展状况和投资环境，在此基础上分别确定适当的最低保护价，但不得低于此价。2002年6月，苏州人民政府又转发了市国土资源局《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》，进一步拓展了流转的范围，由存量集体建设用地扩大到增量集体建设用地；同时，将集体经济组织和农民在土地上应得的收益具体化，保护和体现了土地所有者及使用者的合法权益。《意见》在城市规划区内试行“两种产权，同一市场，统一管理”的模式，完全适应社会主义市场经济条件下深化土地使用制度改革的客观要求。在此基础上，江苏省于2004年2月出台并实施了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，在全省范围内推行农村土地承包经营权流转。
模式二：安徽模式。1999年底开始，安徽省在芜湖市开展了集体建设用地流转的试点工作。以此为基础，2001年7月，安徽出台《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，开始在全省试行集体建设用地流转，并成为集体建设用地流转“立法试验省”，为国家修订相关法律提供经验。同年11月，安徽省政府出台《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，这是全国第一部由省级人民政府发布的关于集体建设用地流转的规范性文件。同时，安徽省决定在51个乡镇进行集体建设用地流转试点工作。安徽省国土资源厅于2003年4月下发“关于建立集体建设用地使用权流转试点工作制度有关问题的通知”，建立了集体建设用地使用权流转联席会议制度、集体建设用地使用权流转试点定期统计分析报告制度、集体建设用地使用权流转试点情况定期通报制度、集体建设用地使用权流转试点动态管理制度。通过集体建设用地流转，进一步促进了农村经济发展和产业结构调整，增加了农民收入，提高了农民生活质量；进一步盘活了存量土地，实现了土地的集约利用，试点乡（镇）集镇建设和城镇化进程明显加快。但也暴露出了一些问题，主要是一些地方流转行为不规范，不尊重农民意愿，擅自占用农用地、侵害农民利益等现象还时有发生。
模式三：广东模式。广东省由于经济发展水平较高，对农村土地流转制度改革的需求也较为强烈。在总结该省顺德市农村集体建设用地使用权流转试点经验和南海、东莞、中山等地农地多种形式流转实践的基础上，于2005年6月23日，以省政府令形式发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并于2005年10月1日起正式实施，正式允许省内集体建设用地直接进入市场交易。打破了集体土地非经政府征用不得进入市场的旧体制，开创了征地制与集体建设用地直接入市制并存的新时期，媒体将其称为“新土地变革”。
3.农地流转制度变迁的实践意义
在经济转型过程中，由于家庭联产承包责任制对经济发展的动力基本消失，使得进一步的制度变迁成为现实需求。在这种形势下，中央和地方都对农地流转制度进行变迁，此举具有重要的实践意义。
（1）在模糊产权界定下，进一步市场化有利于明晰产权。由于我国现行农地产权主体虚化，进一步清晰产权可能导致巨大的制度变迁成本，由此使得产权的清晰面临难以估计的社会风险。而农地流转制度的建立并逐步完善有利于规避产权清晰的难题和风险，借鉴城市土地流转和市场化模式，通过不断的市场化来促进产权的清晰，并使得政府和农民在土地流转中获利。
（2）在模糊产权界定下，进一步市场化有利于主体规范化。基于模糊产权的限制，通过规范的制度设计实现农地流转制度的变迁，使得农村非农建设用地直接入市，有利于打破政府土地市场的完全垄断地位，规避政府在征地市场的寻租动机，规范政府行为，保证农民的利益，并促进城市土地的集约利用，提高土地的利用效率，实现城市和农村、农民的可持续发展。
（3）在模糊产权界定下，有利于制度变迁的综合性和配套性。基于模糊产权的限制，耕地保护制度和土地征用制度给予政府极大的寻租空间，并使耕地保护制度和土地征用制度的设计及其变迁存在极大的漏洞及其无效性，农地流转制度的变迁及其完善有利于促进耕地保护制度和土地征用制度的完善，并在一定程度上消散制度租金，实现农地管理制度的整体性变迁，促进制度变迁的综合性和配套性。
（4）在模糊产权的界定下，有利于促进城市化的多元化。社会经济发展的现阶段，城市经济发展速度过快及房地产过热的现象，其根源之一就是低土地成本的城市扩张。随着经济的发展和市场化进程的进一步加快，低土地成本的城市化不仅面临难以估计而无法低估的社会风险，并使得城市化难以为继。农村非农建设用地的流转和直接入市，不仅有利于改变现有粗放式的城市化发展内涵，提高城市土地的集约利用，促进城市产业结构的升级，更有利于提高农村土地的利用效率，实现农地的价值增值，促进农村产业结构的调整，推动农村的城市化进程，确实有效地提高农民的收入和社会地位。
二、中国农村土地流转制度存在的主要问题
1.管理制度供给不足
一是宏观层面缺乏全面的农地流转管理制度。法制建设落后于现实经济发展需求，特别是关于农村建设用地的流转与现行的《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律相悖。
二是缺乏农村土地流转市场与城市土地交易市场的对接机制。实施农村集体建设用地使用权流转改革的重要目的之一即要将农村集体非农建设用地纳入城乡统一的土地市场，通过适度增加建设用地的供应量，强化国家对土地市场的调控。而调整存量建设用地，关键是在于加强城乡土地规划的统一协调与严格土地用途管制。由于国有土地、集体土地流转收益的分配关系不同，开发利用存量国有土地往往是城市政府增加财政收入的重要来源；而农村集体是集体建设用地初次流转最大收益主体，允许集体建设用地入市无疑造成由既往地方政府作为唯一的建设用地供给主体转变为存量建设用地“多头”供应的局面，从而导致地方政府与村级集体之间存在利益需求的矛盾冲突。一旦城市政府意识到农村集体建设用地流转过旺而形成对国有土地交易市场的较大冲击，就有可能采取某些影响公平竞争的不当措施。这些都会影响集体建设用地流转，阻碍城乡统一、开放、有序的土地市场的建立。
三是微观层制度的缺失。一方面是对农地流转的管理部门归属缺乏相应的管理制度，致使政府及其所属的机构在农地流转中承担的责任和义务无法确定，并对政府行为缺乏相应的规制。这就造成地方政府的管理不统一，权责不明确，另一方面使得地方政府在土地流转过程中大量寻租，甚至过度寻租，导致农民的利益因为缺乏管制政府行为和保护农民利益的法律而受到严重的侵害。另一方面是缺乏对流转行为主体——集体或农民的行为进行规范的法律制度。集体和农民都具有追求自身利益最大化的动机，在缺乏相应规制的情况下，集体很可能与地方政府合作不断推动土地流转，而不考虑农地保护及其它可持续发展问题。
四是流转收益分配及监管机制不健全。土地收益分配及管理是集体建设用地使用权流转中的关键问题。只有建立合理的收益分配及管理机制，最终才能达到保护农民利益、规范土地流转的目的。原则上，在集体建设用地流转收益分配中，国家（政府）作为管理者、服务者及基础设施投资者，可以税收方式对流转收益进行调整，以及取得一定服务费用与建设用地增值收益分割额；农民集体作为土地所有者，其收益就是建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益；农民个人从集体收益中分配，但集体收益分配由村民大会表决。然而，现行的农地流转制度变迁既没有明确基层政府或县市政府与农民集体之间的收益分配关系，也没有明确村级集体和农民个人之间的分配比例，故实际运作中会遇到难以克服的障碍。另外，由于乡镇政府与乡镇集体资产管理代表混为一体，极易导致集体建设用地流转收益成为乡镇财政收入的补充来源，其使用管理更缺乏相应的制约监督，无法提取相当部分用于农民的社会保障。同时，在集体建设用地流转收益分配管理中，欠缺一套公开透明且行之有效的监督机制，极易产生部分村干部侵吞或挪用集体资产的行为。
2.管理主体不明确
按照2005年3月1日实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定：“县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导”，应该是农业行政管理部门，譬如农业部管理农村土地流转的问题，而地方对应的是农业部门。但现实情况是，推动并管理农地流转部门不仅仅是农业部门，还包括土地和规划部门及其它部门。可以看出，由于农地流转过程中存在极大的寻租空间，导致相关的各部门甚至地方企业凭借其与地方政府的关系都插手农地流转以获得制度租金，使得农地流转的管理极不规范，并且农民的利益，甚至中央政府的利益无法得到有效的保护。此外，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》，农地流转的主体应该是农村集体土地的承包者，但实际上往往是县政府、乡政府重的收益所经过的部门都要截取一部分，最终农民获得的收益极少，乡政府、甚至村委会代替农民进行农地流转（主要是非农建设用地），并且参与的部门都要截取一部分土地流转收益，最终使农民的利益受到严重的侵害。
3.地方寻租空间过大，监管太少
越来越严格的土地征用制度改革，不断消散土地征用制度带来的制度租金，而对应的将进一步刺激农地流转市场的发展。农地流转不仅能避免政府的监管，而且同样能获得制度租，其数量不仅可能不小于土地征用带来的制度租，甚至可能更大，更重要的是缺乏相应地监管机制，风险相对较小。按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，“县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导”。可以看出，不仅主体的规定及其现实操作产生很多的空间，且对政府行为的规制则更是缺乏，上级部门对下级部门仅仅是指导作用，同时对同一级政府内部的行为，则缺乏相应的规定，导致实际的土地流转中，整个政府班子可能统一行动——寻租。在土地流转中，缺乏对政府行为的规制和监管，造成地方政府大量甚至过度寻租，不仅导致土地流转制度的变迁缺乏动力，并且也阻碍了耕地保护制度、土地征用制度以及农村土地管理制度的变迁。
三、中国农村土地流转制度的创新探索
1.加强制度变迁的综合性和配套性
改革和发展到现阶段，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展，社会主义市场经济体制初步建立，各方面的运行机制和管理体制有了一个基本框架，但制约经济社会发展的一些深层次矛盾和体制障碍仍然存在，改革仍处于攻坚阶段。我们面临的主要是一些触及面宽、涉及利益层次深、配套性强的改革。改革的复杂性、艰巨性、风险性大大增强。农地流转制度的改革必然会涉及土地征用制度、耕地保护制度等农村土地其它管理制度的改革。同时，农地流转制度及其他改革，关系到“三农问题”的解决，关系到农民的生计，农村的发展等问题。因此，在进行农地流转制度变迁的同时，要充分重视制度变迁的关联效应，加强与其它制度变迁的配套性，以促进农村土地管理制度整体性变迁的综合性，提高制度变迁效应。
2.完善管理制度，明确管理主体及其规制
从上述分析可以看出，农地流转过程中形成的制度租及已产生的和潜在的社会风险主要是因为从宏观到微观管理制度的供给不足造成的。在宏观方面，缺乏统一的土地流转法律法规及其对应的规制，使得各地在土地流转制度的变迁上各行其是，寻租冲动得不到限制。在微观上，对微观管理主体县政府、乡政府等，缺乏相应的监管，同时对集体、农民的行为也缺乏相应的规范，无法保证农民的利益。为此，需要自下而上建立自上而下的农地流转制度，进一步完善国家层面关于土地流转的法律法规，明确管理主体及其权责，建立对微观管理主体的规制，保证农民的利益不受侵犯。
3.以土地权能一致性为基础，推进城乡统一土地市场的建立与完善
从一些地方农地流转制度的“试点”、“试验”等可以看出，农地流转制度的进一步完善和发展对促进产权的清晰，提高土地资源的利用效率，促进经济的发展及产业结构的调整具有很大作用的。这种自发的制度变迁是有效的。而且农村土地流转是以土地使用权为基础，没有改变土地的所有权性质，在此基础上进行土地使用权的流转。而城市土地市场，也是不改变土地所有权的性质，实现使用权和所有权的分离，以土地使用权为核心进行交易。因此，土地流转制度改进，对进一步完善农村土地市场，并以土地使用权能一致性为基础，实现与城市土地市场的对接，逐步推进城乡统一土地市场的建立与完善具有十分重要的意义。
4.规范微观管理主体行为，保护农民利益，消散制度租
除了宏观上缺乏管理主体的界定及其制度供给不足外，在微观上管理主体也存在同样的问题。土地流转过程中，地方政府大量甚至过度寻租的原因，在于对其制度寻租缺乏相应的监管与惩罚机制，这就导致地方政府的寻租行为不仅合理而且不违法，同时与基层或集体的村委会等联合与中央政府博弈，而对应的农民的利益却由于缺乏对微观主体行为的规制而无法得到保护。为此，除了宏观管理制度的供给外，对微观管理主体包括县级以下的行政管理机构和基层管理机构以及村集体等都应该有相应的法律、法规，一方面规范微观管理主体和集体以及农民土地流转行为，实现与其他制度变革的对接，确实有效地提高土地流转效率和保护耕地，另一方面保证土地流转中形成的收益真正为农民所得，保护农民的利益。
本文系国家社科基金重点项目“双向互动、协调发展——中国工业化、城市化与农村土地制度关系演进的理论与实践研究”（编号：05AJL003）和教育部规划项目“中国农地管理主体与管理制度创新研究”（编号：08JA790093）阶段性成果。
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