城乡统筹发展：障碍及对策，本文主要内容关键词为：城乡论文,对策论文,障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
统筹城乡发展，要求我们必须正确看待我国经济社会发展中存在的二元结构，并通过统筹的方式协调和处理城乡关系问题，解决新时期的“三农”问题。从目前我国经济社会发展的情况看，要做好这项工作，还存在着诸多的困难，因此，推进城乡统筹发展的顺利实施，必须突破发展中的种种障碍因素。
一、城乡统筹发展的障碍因素分析
对我国来说，统筹城乡发展是一个全新的课题，包括的内容很多，涉及社会经济生活的各个方面，困难较大、障碍很多。
障碍之一：“重城轻农”观念倾向根深蒂固，思想认识不到位。
长期以来，我国在城乡关系上存在着“重城轻农”的观念倾向，能不能打破这种观念上的障碍，是城乡统筹发展顺利实施的思想基础。近几年，随着我国社会经济的快速发展，城乡关系中的深层次矛盾及问题逐渐凸现出来，“三农”问题成为困扰社会经济持续发展的重大难题。打破城乡界限，提高农民收入，实现城乡社会经济的协调发展，已经逐步成为人们的共识。党的十六大所提出的“统筹城乡经济社会发展”这一命题，表明我们党对城乡统筹发展的认识已达到一个新的理论高度。但由于传统思想观念的惯性，在城乡关系上还存在着许多错误的认识和看法，城乡统筹发展仍然面临着极大的观念障碍：一是“重城轻农”观念的不自觉作祟。虽然我们对城乡统筹发展的重要性有了一定的认识，但在处理城乡关系的具体实践中，由于长期存在的“重城轻农”观念根深蒂固，就无意识地向城市倾斜，城市被放在优先发展地位，而农村的发展往往受到忽视。二是城乡统筹发展条件不成熟论。一部分人虽然能够看到城乡分割发展所带来的危害性，但认为我国还处在工业化中期阶段，社会经济发展的整体水平偏低，城市作为经济发展的增长极，其规模和实力仍需进一步膨胀，我国目前的资源还不足以支撑城乡的全面发展，城乡统筹发展的条件还不成熟。三是城乡统筹发展自然结果论。一部分人误把城乡统筹发展当作经济社会发展的目标，认为是经济社会发展到成熟阶段的自然结果，而没有正确理解城乡统筹发展是克服城乡差距、解决“三农”问题、促进经济社会协调发展的重要途径，消极坐等思想严重。观念影响着政策的制定和执行，如果不能够彻底打破这些传统观念和错误认识的羁绊，在制定政策上就会重新陷入城乡分割发展的老框框中去，原有的城乡分割管理体制就不可能根除，城乡统筹发展就无从谈起。
障碍之二：社会经济管理体制转变滞后，城乡交流受到阻碍。
改革开放前，我国长期实施的是以经济高速增长为主要目标的赶超型发展战略，政府借助行政力量，集中使用资源，优先支持以重工业为中心的工业发展，以加速工业化进程。与此相适应，政府逐渐建立了一套城乡分割的经济社会管理体制，主要包括工农产品统销统购制度、人民公社制度和户籍制度。与这三种基本制度相配合的还有排他性的城市就业、福利体制等，从体制、政策和各项管理制度上限制农民进城就业和定居。在传统计划经济时代，这套体制对于保证工业化的推进起到了一定的促进作用。改革开放以来，而对着不断加速的市场化进程所带来的巨大冲击，政府对传统的社会经济管理体制进行不断的调整，如在农村劳动力的流动问题上，1983年以前是控制流动，1984—1988年才开始允许流动，1989年是控制盲目流动，1992—2002年是积极规范、引导正常的流动。应该说，这种调整在一定程度上适应了改革开放的要求，但总的来看，这种对传统管理体制的修修补补已经不能从根本上满足当前我国经济社会发展的需要。第一，城乡分割的经济社会管理体制阻碍了农民向城市的流动和定居，成为阻碍我国城市化水平提高的重大影响因素。第二，城乡分割的经济社会管理体制妨碍了城乡间生产要素的交流，不利于生产要素的最优化配置，降低了经济发展的效率，不适应社会主义市场经济发展的要求。第三，城乡分割的经济社会管理体制加大了农民进城务工的成本，不利于农民收入水平的提高。第四，城乡分割的经济社会管理体制损害了农民的利益，使他们在经济政治上处于不平等的地位，不能公平分享经济发展、社会进步所带来的成果。如果不能从政策上取消对农民的歧视，彻底打破旧的经济社会管理体制，按照社会主义市场经济发展的要求构筑新的管理体制，农村发展滞后、农民收入增长缓慢、城乡发展差距扩大的趋势就不可能从根本上得以解决。
障碍之三：劳动力严重过剩且素质不高，人口压力巨大。
消化农民，减少农民数量，是解决“三农”问题、实现城乡统筹发展的关键环节。对于这一点，目前整个社会开始形成共识。但实际上，在城乡统筹发展过程中，人口问题及其成因要复杂得多，解决起来难度也很大。建国以后，随着生活水平的不断改善和医疗水平的逐步提高，我国的人口保持了较快的增长势头，加之由于长期实行错误的人口政策，导致总的人口增长过快，其结果是人口总数量过于庞大，需要就业的劳动力人口严重过剩。同时，在计划经济体制下对重化工业战略的选择，制造业并没有对农村剩余劳动力形成充分吸收，户籍制度的实施，阻碍了农村人口向城市人口的转变。在我国进入工业化中期阶段以后，在西方发达国家同一历史发展阶段已经基本解决的农村剩余人口问题，仍将伴随着我国今后的工业化进程并成为工业化进一步深化的瓶颈，因此，人口压力将一直困扰着我国的工业化和城市化进程。
解决人口问题，尤其是加快农村人口的消化，基本途径就是推进城市化进程，提高城市化水平。城市化水平的提高，是以产业的发展为前提的，特别是没有第二产业以及随之而来的第三产业的充分发展，农村人口的转化就失去了载体。当前，我国推进工业化进程的背景与西方发达国家有很大的不同，知识经济时代的到来使我国的工业化道路选择有了较高的技术起点，新技术、新成果在工业领域的广泛应用，在提高生产效率的同时，又放慢了对劳动力的吸纳速度。不仅如此，农业生产率提高继续不断地释放出大量的剩余劳动力，因此，新产业的发展并不能有效地完全吸纳、消化农村转移出来的剩余劳动力。与此同时，高素质劳动力结构性不足的问题十分突出。我国劳动力资源虽然丰富，但由于其主要构成是农村的剩余劳动力，没有受过良好的教育，素质差、技能低，熟练劳动力严重缺乏，无法满足经济发展和产业结构调整、升级的要求。这就在一定程度上加剧了人口问题的严重性。
当前我国人口问题总的特征是历史遗留问题与现实困难交织在一起，劳动力总人口严重过剩与高素质劳动力结构性不足相互重叠，经济发展对农村剩余人口的转化、吸收十分困难。人口压力问题的长期存在，成为阻碍城乡统筹发展的重大不利因素。
障碍之四：经济发展需求资金巨大，农村投资不足问题突出。
统筹城乡发展，加快农村经济增长，必须解决农村基础设施差、社会事业发展严重滞后的问题，这是制约农村全面发展的重要因素。究其产生的原因，应该说它们与我国现行的公共财政体制密不可分。长期以来，城市基础设施建设和社会事业的投入，由公共财政给予保障；而在农村，却依靠基层政府和农民集资来进行。由于大多数地区乡镇企业发展不理想，地方财政入不敷出，使得许多乡镇政府无力向农村提供最基本的公共服务，更不要说其他社会事业投资了；而农民收入水平偏低，自我筹集资金能力差，也无力支持农村社会事业的发展。因此，要解决农村基础设施和文教事业落后的局面，仅仅依靠农村自身的积累和投入是远远不够的，政府应该加大对农村的财政资金投入力度，实现城乡基础设施和社会事业的统筹发展，以为农村社会经济的发展创造好的环境和条件。
要不断改善农村的基础设施建设、加快农村社会事业的发展，就必须逐步加大对农村的资金投入。从目前的国情看，还面临着以下困难：一是我国还处于工业化中期阶段，经济发展和所需要的资金巨大，资金不足是十分突出的问题。城市作为经济发展的增长极，是国民经济发展的重心，其规模和实力仍处在膨胀阶段，城市基本建设对资金的需求极大，在我国发展资金尤其是政府财力还不充足的情况下，这就不能不影响到对农村的财政投入。二是我国农村数量众多，所需投入资金过于庞大，且规模效益不高。面对着近百万个自然村庄，要实现基础设施的全面改造和社会事业的快速发展，多大的资金投入都是杯水车薪。目前许多地区提出了“村村通”工程，通路、通水、通电、通讯，虽然有利于农村的发展，但成本颇高，投资的规模效益很低。三是农村资金在市场效益原则的引导下，继续流向城市，加剧了农村发展资金短缺的状况。随着市场经济的发展，在计划经济体制下通过工农产品“剪刀差”形式向城市发展集中资金的状况虽然消失，但由于资金追求高回报率的内在要求，社会资金（包括农村资金）仍向城市集中，使农村发展所需要的资金捉襟见肘。资金不足，妨碍了农村经济的发展，不利于农民收入的提高；资金不足，制约了农村社会事业的进步，不利于农民文化程度的提高；资金不足，降低了政府对经济进行宏观调控的能力，使政府无力加快小城镇建设，通过小城镇发展带动农民就业、提高我国城市化水平的发展战略受到严重制约。总之，资金缺乏，使城乡统筹发展缺少必要的物质前提，成为城乡统筹发展的制约性因素。
二、推进城乡统筹顺利发展的对策研究
统筹城乡发展是一项巨大的系统工程，要善于抓住其中的关键，正确处理好各种重点和难点问题，这样才能起到以点带面的效应，在推动城乡统筹发展上取得事半功倍的效果。当前，要解决并克服上述四个障碍因素，笔者认为应该采取以下对策：
对策之一：转变思想观念，从战略高度对待城乡统筹发展。
统筹城乡发展，把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重点，打破城乡发展界限，由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展，这是根本解决“三农”问题的重大创新，对实现全面建设小康社会的目标具有全局性意义。因此，各级领导干部首先要转变思想观念，从“重城轻农”的传统观念中彻底摆脱出来，深刻认识城乡统筹发展在我国经济社会发展中的战略意义，从区域社会经济发展的总体目标出发，对城乡发展做出统一领导、统一规划，为城乡统筹发展创造条件；要积极探索城乡统筹发展的模式和途径，不等不靠，根据各自的实际情况，稳步推进，争取最终实现城乡经济社会的协调发展；要按照十六大报告的精神，立党为公，执政为民，踏踏实实，切实解决好当前城乡统筹发展中存在的热点、难点问题，尤其是农村中的“三乱”问题和农民进城务工难的问题，保障农民的利益，使农民得到实实在在的好处。如果我们能够转变了观念，在思想上真正重视“三农”问题，城乡统筹发展就有了一个良好的开端。
对策之二：加快改革城乡分治的管理政策体系，建立城乡一体化的管理制度。
要破除城乡统筹发展的体制障碍，就必须根据市场经济发展和城乡协调发展的需要，逐步建立起城乡一体化的管理制度。重点做好以下工作：
一是改革现行户籍制度，统筹城乡居民迁徙权。这是建立相互开放的城乡发展机制、避免城乡差距不断扩大的必要措施，是实现城乡人口和劳动力合理流动、加速城市化进程的前提条件。农民有了自由迁徙的权利，才能有机会改变自己的命运。为此，必须彻底改变传统的户籍制度，按照国际惯例，建立全国统一的、以身份证管理为主的一元户籍制度，赋予全国公民以平等择业和生活的权利。
二是培育统一的城乡劳动力市场，统筹城乡就业。实施城乡统筹就业，实现城乡劳动力市场统一管理，能最大限度地减少就业的社会管理成本，减少农民进城务工的就业成本，提高全社会劳动力资源的培植效率。统筹城乡就业，就要明确政府在促进农村劳动力转移方面的职能，建立相应的机制，完善促进农村劳动力自由择业的体系。当前的重点是，要在户籍制度改革的基础上，进一步完善和规范劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费问题，改变重收费、轻服务的做法。
三是拓宽社会保障覆盖范围，统筹城乡社会保障制度。目前，我国城乡之间的社会保障体系尚未对接，农民基本上被排除在现代社会保障体系之外。数千万进城务工的农民由于缺乏社会保障，很难真正融入城市，这不仅不公平，而且严重影响了城市社会的稳定。统筹城乡社会保障，就要扩大社会保障覆盖范围，当务之急应把具有一定工作年限的农民工纳入社会保障范围之内，包括失业保险、医疗保险和养老保险。同时，各地区应根据自身的实际情况，探讨建立农村社会保障制度的途径和模式，逐步在养老、医疗和最低生活保障等方面实现城乡统筹，最终实现城乡保障一体化。
四是改革农村的土地制度，统筹城乡土地管理。在农村，土地的市场化进程还很缓慢，土地征用机制很不完善，土地征用补偿标准很低，严重损害了农民的根本权益，成为干群关系紧张的重要原因。要改变这种状况，必须按照市场经济发展的要求，改变当前农村的土地管理制度，逐步实现城乡土地一体化管理。首先要完善相关法规和政策，确认农民对土地的占有、使用、收益权利，充分保障农民的利益，使农民能够用自己的资产创造出资本，最终摆脱贫困。其次要建立农村土地交易市场，积极探索农村土地使用权的流转形式，允许农村集体土地的建设用地进入市场进行出售、转让、赠予、交换、作价入股等，以促使农村劳动力向城镇转移。
对策之三：积极实施城镇化战略，加快城市化进程。
从根本上解决“三农”问题，逐步减少农民数量，必须积极推进城镇化战略，进一步加快城市化步伐。没有城市化水平的不断提高和城镇的广泛发展，农村人口的转化就失去了空间载体和平台。要加快小城镇建设和城市化进程，应注意解决好两个方面的问题：
一是积极探索城镇化发展的模式，实施多元化的城镇发展战略。我国的国情决定了城镇化必须走多元发展的路子，大中小城市和小城镇并举，充分发挥各自所具有的不同功能和不同作用，形成分工合理、各具特色的城镇体系。我国农村人口众多，仅仅依靠大中城市的扩张来推进城市化的道路是极其困难的，发展小城镇对于快速提高我国的城市化水平具有极其重要的作用。在实施城镇化战略中，可以采取多种发展模式：通过发挥城市对郊区的辐射、带动作用，把城市中的第二、三产业向郊区转移，将郊区农村变为城镇甚至变为新城区的一部分；通过改善原有小城镇的基础设施，建立和培育市场，壮大其经济实力，吸纳农村劳动力进入城镇就业、居住；通过利用区位和资源优势，开发港口、资源、矿产、旅游区、经济开发区等，兴办工商业项目，形成新的、高起点的现代城镇，带动一个地方的经济发展，等等。通过大力发展小城镇，培育其经济规模，实现滚动发展，将有实力的集镇发展为小城市，小城市发展成中等城市，中等城市发展为大城市，在大城市周边发展卫星城，将大片农村转化为城市或郊区城镇，最终实现转化农村人口的目标。
二是把城镇建设与产业发展结合起来，增强其自我发展和吸收农村剩余劳动力的能力。现阶段我国城镇化战略的实施取得了巨大的成绩，小城镇数量迅速增加，但也存在着十分突出的问题，主要表现为：第一，小城镇普遍规模过小，基础设施不配套，聚集效益差，对农村经济的带动和辐射作用不强；第二，占用耕地多，资源破坏严重，环境质量差；第三，城镇发展缺少产业支撑，经济实力不强，自我积累资金的能力偏弱。因此，实施城镇化战略，在注重基础设施建设、发展环境改善的同时，要加强城镇产业尤其是二、三产业的发展。小城镇尤其是大中城市周围的城镇，要充分利用城市产业结构调整的机遇，主动承接城市转移出来的一批技术成熟、产品档次较高的劳动密集型和资源密集型产业项目，主动加快建设与城市工业的主导产业关联性强的相关产业，为城市工业生产配套产品和零部件，依托城市工业的带动，加快自身产业的发展；坚持乡镇企业规模聚集的原则，通过改善城镇发展环境，在加快乡镇企业向小城镇聚集的同时，提升它们的管理水平和技术水平，培植专业化优势明显的企业群落和产业群落；要在小城镇中大力发展第三产业和各种中介服务组织，使小城镇成为带动周围农村发展的要素交易市场中心。产业的发展和繁荣，必然带动农民向城镇加速集中，从而进一步刺激房地产、通讯、餐饮、娱乐等服务业的发展和文教卫生等事业的进步，使小城镇发展步入良性循环轨道。
城镇化战略的实施，必将加快农村人口的转移步伐，迅速提高我国的城市化水平，成为城乡统筹发展的重要推动力。
对策之四：推行城乡联动的工业化路线，重视发展传统产业。
农村剩余人口的消化、吸收，城市化水平的提高，最终离不开产业尤其是工业的发展。迄今为止，我国的工业化任务尚未完成，仍需继续推进，但必须改变策略。建国以后的很长时期，我国执行的是以优先发展重工业为主要内容的工业化路线，这种工业化路线的实质是以城市利益为导向，排斥农民的参与，其结果是我国城市化水平大大落后于工业化水平。改革开放以后，乡镇企业迅速崛起，经过20多年的发展，门类齐全，总体规模很大，已全面介入国民经济各个部门，成为城市工业之外的“第二工业体系”，形成了具有中国特色的“工业二元结构”。乡镇企业的发展，不仅吸纳了大量农村剩余劳动力，增加了农民的收入，增强了农村的经济实力，促进了农村社会的发展，而且使广大农民真正开始参与到我国的工业化进程中。但是，这种参与是不全面、不平等的，受到许多的限制和约束，乡镇企业的发展不能平等享受城市国有企业所拥有的优惠政策、金融支持等有利条件，农民进城、进入城市国有工业部门就业受到很多政策限制，没有享受到真正的“国民待遇”。今后要加快工业化进城，不断提高城市化水平，改变农民在我国工业化进程中的不平等待遇，就必须彻底改变传统的工业化路线，实施城乡联动的工业化路线，吸收广大农民参与。首先，在法律和国家产业政策的允许范围内，支持、鼓励乡镇企业的发展，取消各种歧视性的市场准入限制，使乡镇企业与城市工业企业在市场平等竞争的基础上，通过各种生产要素的交流和配置，形成分工合理、统一的现代工业体系。其次，在用工政策上，取消各种人为的政策限制和束缚，支持农民到包括工业部门在内的城市各部门中就业，不仅同工同酬，而且应享受城市居民所拥有的就业、定居、福利等各种待遇，鼓励他们走出农村，最终改变农民的职业身份。推行城乡联动的工业化路线，才能使广大农民分享工业化发展、社会进步所带来的现代物质和精神文明成果，为农民向市民的转变奠定坚实的基础，真正实现城乡统筹发展。
在推进工业化过程中，传统产业仍然有很大的发展空间。传统产业大多属于劳动力密集型或劳动力——资本密集型产业，与高新技术相比较而言，更有利于吸纳大量劳动力就业，而且对从业人员的素质要求不是很高，从业人员只要经过短时间的培训，便可进入生产过程，这对于迅速吸收大批劳动力就业、加快农村人口的转化具有非常直接、明显的效果。因此，发展容纳劳动力数量多但人均附加值相对较低的劳动力密集型产业，仍然是国家在制定产业政策和就业政策时所应考虑的一个重要方面。这不仅有利于就业问题的解决，而且能够发挥我国的比较优势，以廉价丰富的劳动力替代紧缺的资本，加快资本的积累，为工业现代化提供资金支持。在工业化中期这个阶段，我国不仅要完成工业化及工业现代化，为国民经济各部门的现代化提供技术装备，而且要完成传统农民向现代工人的转变这一任务，造就一支现代化的产业大军。这些人不仅要具有熟练的生产技能，而且更重要的是要具有现代社会发展所要求的现代文明意识。这种意识的获得仅仅通过学校教育是不行的，必须在工业化生产过程中逐步塑造，传统产业就是塑造这种意识的重要熔炉。只要我国不放弃工业化道路，就不能放弃所谓的传统产业，用资本密集型的高新技术产业无节制挤压和替代劳动密集型的传统工业是不明智的。这样做的结果，不仅给城市就业造成困难，也堵死了农村劳动力转向工业部门的通道。在工业化技术档次的选择上，应当有一个合理的梯次结构，既要大力发展高新技术产业，也要重视发展劳动密集型产业，坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的新型工业化道路，发挥劳动力便宜的优势，并通过传统产业对其吸收和技术改造，形成我国在世界经济格局中具有相对比较优势的庞大产业群。在产业组织形式的改造上，必须根据市场经济的要求，重新构建新型的产业组织，即以规模经济为目标，以专业化生产为主线，建立起产业间新型的分工协作关系，形成大企业与中小企业的分工协作和优势互补，以增强我国传统产业的整体竞争能力。传统产业的充分发展，不仅解决了大批农村剩余劳动力的就业问题，克服了城乡统筹发展中农村人口过剩的难题，而且能够变我国的劳动力资源潜在优势为现实竞争力，加速资金积累，为高新技术的发展提供资金支持和人力资源保障。
对策之五：多方筹集资金，加大对农村经济社会发展的投资力度。
统筹城乡发展，关键在农村，难点也在农村。由于长期的积弱积贫，仅依靠农村的自我积累来加快农村经济社会的发展，缩小城乡发展差距是不现实的，必须借助外部的力量以促进农村的发展，其中很重要的一个方面就是加大对农村的资金投入。要克服当前我国经济社会发展总体资金不足的状况，不断提高对农村的投资水平，必须多渠道筹集资金：
首先要充分认识到加快农村发展的战略全局意义，排除各种困难，加大对农村的财政资金投入力度。考虑到目前政府的财力有限，财政资金的投入方向和范围要有重点、有选择，即有利于基础设施改造和文教事业的发展，用于加快农村的道路、水电、通讯建设和教育、卫生、文化发展方面，重点改善发展环境、条件，为农村经济发展打好基础。在不断加大财政资金投入力度的同时，提高资金使用的规模效益，对于推进城乡统筹发展能够起到事半功倍的效果。资金投入不能平均使用，面面俱到，应优先投入到条件较好、具备一定实力的乡镇，培养县域内的经济增长极，通过改善基础设施，增强经济发展能力，强化其对周围乡村的辐射、带动功能，吸引农民进镇、进城，加快城镇化进程，减少农村人口，在条件成熟之后合并村庄，逐步实现农业生产的适度规模化。
其次要建立、完善农业信贷政策，解决农村经济发展融资难的问题。在加大财政投入的同时，还应完善农业信贷政策和体系，通过政策性的农业金融机构发放低息贷款，通过信贷扶持、鼓励农民增加投入，扩大生产规模。银行贷款的形式要比国家财政直接拨款的方式灵活多样，可根据不同的需要以不同方式支持和引导农村经济发展，如通过提供中长期低息贷款鼓励农户进行土地改良、购置大型农业机具，发放优惠性贷款引导农户生产国家所需要的农作物，设置专项低息、无息贷款支持乡镇企业进行设备更新、技术改造，等等。信贷支持不仅为缺乏资金的农民提供了发展生产所需要的资金，帮助他们迅速扩大生产规模，增强资金使用的针对性，而且由于它具有有偿使用性，从而提高了资金的使用效率。
再者要制定优惠政策，鼓励城市资金投向农村。仅仅依靠财政资金投入和优惠贷款，难以弥补农村发展所需资金的巨大缺口，应按照市场的基本原则，吸引城市中的庞大资金投向农村，参与农村的现代化建设。要通过改善环境，制定优惠政策，鼓励城市资金到农村寻找投资的领域，特别是结合农村廉价的劳动力资源和丰富的农产品，设立农产品加工企业，使投资获取丰厚的利润回报。土地是农村中最重要的资源，因此，要积极探索农村土地市场化的途径，使农民通过土地转让获取资本，这在帮助农民摆脱贫困、走出农村的同时，能够实现城市资金与农业土地的结合，开创中国农业现代化的新模式。
随着城乡统筹发展的深入进行，深层次的问题和矛盾还将不断出现。我们应根据经济社会发展的实际情况，正确对待问题和矛盾，并积极寻求解决的办法和对策，才能把城乡统筹发展推向更高的水平。
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