智利的社会保障体制改革，本文主要内容关键词为：智利论文,体制改革论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
智利社会保障体制的私有化改革已受到试图进行类似改革的国家以及为第三世界国家提供帮助的国际组织的极大关注。其他国家的改革者应当特别注意智利改革的三个具体方面。
第一，智利选择了偿付在改革前的体制下形成的所有养老金欠账，这需要财政在40多年的时间内保持较大的盈余。财政盈余被用来兑现旧体制所承诺的养老金，以及在转轨过程中作出的其他承诺。财政的这一牺牲使得流入私有化的强制性储蓄账户的工薪税收入成为真正的新储蓄，可以用于私人部门的投资和一些国债发行。这样的财政牺牲是可以避免的，但那样将导致国民储蓄没有增加，如果高利率意味着私有化后养老金更高，政府必须为此而增加其债务，则国民储蓄甚至会减少。
第二，在智利，所积累的财富只在一个年龄（退休年龄）上才转换为年金。这一选择意味着，相对于早期的时间框架，保险市场是不存在的，工人们面对着这样的风险：当他们要用积累起来的基金买年金时，基金恰好处于低价值的状态。
第三，整个体制依赖于个人在退休时购买年金，而同时关于个人寿命预期的信息是不完全的。因此，当各人寿保险公司试图吸引风险较小的保户时，便会有一个选择问题。由于年金购买不是强制性的，还有进一步的选择问题，即有些人会选择分阶段提取养老金(phasedwithdrawal)而不是购买年金(Annuties)。
这些讨论引出了三个问题：一是在哪些国家类似的改革可以得大于失；二是对一个正在实行现收现付制而试图进行智利式改革的国家，如何选择实行改革的最佳时机（相对于财政预算的状况）；三是有无可能找到另一种制度设计，使管理成本低于智利的水平，并能产生一个比智利的年金市场运行得更好的年金市场。
一、智利社会保障体制改革概览
智利的社会保障体制建立于1924年。到70年代，智利的社会保障体制已经形成了一种在其他国家也经常见到的模式。在这种体制中，不同的行业和职业有相互分离的、受益既定的保障体系。这些体系是不统一的，因而不同的部门有不同的受益结构和水平。层次繁多的官僚体系降低了效率。政治因素决定受益水平，更导致很高的缴费率：1975年的缴费率（包括医疗）高达51～59%。政府对医疗和养老的财务支持加上为政府雇员的缴费占去政府开支的20.5%。当时的一个主要问题是，由于各个体系发育的不成熟，存在着一种只要短期内有财力就提高受益承诺的政治倾向。实际上，当时不存在任何理由可以使人认为另一方面的问题——即短期财力困难将会严重影响受益水平——不是一个严峻的问题。换句话说，旧体制的核心问题是养老金过度依赖于公共财政的状况。
由于这些问题，皮诺切特政府于70年代就开始筹划进行社会保障体制改革。在积累了大量财政盈余之后，改革计划于1981年开始付诸实施。
改革的核心是一个私有化的强制性储蓄计划和一个指数化年金市场，后者使得积累可以转化为退休收入流。所有为这项计划覆盖或依赖于该计划的工人都必须将其月收入的10%存入一个账户，该账户由一个经过批准（并受到监管）的金融中介，即一个养老基金(Administradora de Fondos de Pensiones)管理，这种养老基金被称为AFP。每个AFP管理一个单独的基金，并将基金的全部收益分配到各账户。AFP也提供生存保险(survivors insurance)和残疾保险。在10%的缴费之外，工人还必须向AFP支付管理费，以便为保险提供资金，并覆盖成本，形成利润。
个人可以任意挑选或转到其他的AFP。他们进行选择主要考虑的因素有：AFP可以同时提供残疾养老金和生存养老金，在这方面政府的规定使得各AFP之间没有多少差别。第二个考虑是信息提供的便利程度，特别是在小地方。第三个考虑是领取和支付保费以及个人账户情况的记录和定期通知等方面的服务情况。
基金管理人还可以在其他方面进行竞争，例如，选择良好的投资方向、选择不同的风险——回报水平、降低收费标准等等。
参加养老保障的个人对AFP的考虑也是不同的，因为他们投保的基金额度不同，收入水平不同，对风险的接受程度不同。投保额度相对于收入来讲，较低的人对手续费的考虑就比对基金回报率的考虑多。固定收费和按比例提取的收费在不同收入的人群中的考虑也是不同的。
此外，在挑选不同的AFP时，改变选择的惰性和广告及营销员的影响也是不可忽视的。很多对保费的解释工作是由广告和营销人员进行的。
在AFP服务提供问题上有三个方面需要分析：一是与提供保险、提供信息和管理基金有关的成本的结构。二是广告结构以及能够吸引保户的收费标准的结构选择。三是进入市场的潜力。
总而言之，一种竞争性市场必须达到三个目标：第一，鼓励所有公司降低成本，取得回报。第二，各公司应当提供一系列适应不同偏好和选择的服务品种。对智利的市场是否有足够多的品种，我们不太清楚，因为对AFP的投资组合有很多限制。第三，将养老金的积累过程同政治干预分离。养老金提供机构的私有化在这方面有所推进，但造成收费水平的大幅度上涨。
当工人具备条件，可以从养老金受益时，他们可以在两种方式之间自由选择，或者选择分阶段提取，或者选择一个实际的年金。在智利，作出后一种选择的工人需要转向另一家金融中介，因为年金只能从保险公司购买。在智利，使用指数化债务已经有很长历史，这使得年金选择可以被很容易地限制在指数化年金的范围之内。此外，还有一个规模不小的有保证的最低养老金。最低养老金不实行指数化，但政府会不断作出调整。
二、对智利改革后的社会保障体制的经济分析
智利现行社会保障体制的经济分析包括对残疾养老金和生存养老金、年金市场、一代人之内的再分配、劳动力市场、养老基金的投资功能的表现和管理、基金积累的资本市场影响以及政府担保和政治影响的分析。下面是对其中前两个方面的分析。
(1)残疾养老金和生存养老金。
按照智利政府的规定，残疾养老金是必须投保的。其保费是包含在个人账户的一笔总缴费。智利的个人账户平衡目标是，在开始支付养老金年份之前的10年中达到平均可支配收入调整后的应纳税收入的70%的资金可用于养老金开支。
政府对残疾金和生存金的要求与对其他养老金的要求不同，规定了这两类保障金的标准支付额，而收费标准由公司决定。而且，政府要求AFP按照统一标准向所有投保人收费。政府还要求AFP购买再保险。对额度很高的保单，这些公司一般在伦敦市场进行再保险。
在消费者对价格高度敏感的市场上，AFP没有多大的可能把较高的保费转为自己的收入，而在敏感性有限的市场上，这种可能性是存在的。这同收取高于成本的手续费而获得收入的道理是一样的。
从风险分担的角度来看，存在谁来承担实际发生的残疾金和死亡金赔付额超过预计金额的风险的问题。在大公司之间（包括保险公司和AFP）分担这种风险既无收益也无损失。
(2)年金市场。
在智利，个人在一家AFP里连续地积累其基金，直到有资格开始领取所投保的收益，包括残疾金、死亡金、正常退休养老金（男性65岁，女性60岁开始）、提前领取的养老金，即在达到退休年龄之前存够了规定的额度，如，累计存储额超过本人领取养老金前10年的平均应纳税工资的50%，和最低养老金的110%。
有资格领取各种养老金的人并不需要立即开始领取现金，而是可以在继续存储或停止支付开始领取养老金之间进行选择。如果符合领取资格的人决定开始领取其养老金，视其个人账户的资金情况，如果高于最低养老金的一次性年金无法支付，政府需要决定分期提取。结果申请人的个人账户有足够的资金，则可以选择或是与一家保险公司签约领取年金。这笔年金不必一次提取，可以按保证的最低次数提取，或者可以选择从AFP中定期提取。
这样，年金市场就存在两种层次的竞争：第一层次是提供定期付款的AFP和提供年金的保险公司之间的竞争，第二层次是某些提供定期付款的AFP和某些提供年金的保险公司之间的竞争。这两种竞争对决定需求弹性和利润都是很重要的。
在第一层次的竞争中，定期支付养老金的计算公式是很重要的，它决定着每月可以领取的最大金额。每12个月为一期，实际领取额P=F/UC.F为个人账户的现有资金量，UC为每一年金养老金的单位成本，后者是以官方的寿命表和技术利率计算得出的。如果领取养老金者没有在预计的年龄死亡，则资金F的减少速度快于UC因寿命预期降低而出现的降低。因此，这种定期的提取不能为长寿的风险提供保险。模拟计算显示，如果一个活到80岁的男性从65岁开始领取定期养老金，如果技术利率对实际回报的预测正确，则其获得的养老金收入比预计的要少50%。由于定期提取的养老金后期的额度会低于最低养老金额度，因此这类养老金领取者最后将领取的是最低养老金。有批评认为技术利率公式是一种落后的平均技术，可能会大大低于现行的长期市场利率，造成出现与基金经营相比过高或过低的支付。
在第二种竞争中，个人根据自己的人口情况和资金情况寻找合适的保险公司。因为保险公司在信誉和支付能力方面是有差异的。保险储备受到严格的管制，必要时，政府为部分年金额度提供担保。
在向个人提供年金保险品种的服务中，保险公司承担着两种风险：其一是利率与过去计算所承诺的保额时的利率不同所产生的风险。这一点在智利尤其突出，因为回避风险的机制尚不健全。例如，中央银行的国债发行政策就经常变化。第二种风险与寿命预期有关。这种风险包括三个部分：第一是与预计全部人口的寿命长度有关的风险。智利在这方面的风险特别突出，因为婴儿死亡率的改善虽较稳定，但不可预测，而且缺乏历史资料。第二是对选择年金而不是定期提取养老金的那部分人口的寿命预计的调整带来的风险。此外，寿命的调整要由累积的资金来加权，而不是以人头加权，即，婴儿出生死亡率与收入水平相关，对所有人口的单一寿命预计是不恰当的。第三部分风险是与选择一家保险公司吸引的特定顾客有关的风险。
三、智利改革的经验教训
从一种资金不足的社会保障体制转向能够保证充足资金的体制具有很大的财政意义。现在流入政府财政用于为现有社会保障体制提供资金的税收收入将进入个人账户。这样，政府的财政收入会在开支不变的情况下出现大幅度降低。
就智利的情况来讲，有一点是很重要的，即智利政府为社会保障体制的改革准备了相当大的预算资金。这笔资金本可以用于弥补税收的减少或其他开支的增加，但实际上被用来向新的社会保障体制提供资金，即增加公共储蓄，消除隐性的养老金负债。
但是，随着社会保障体制私有化问题的提出，政府财政预算的这种预留金的增长将成为一个问题。尤其是在财政存在赤字的情况下，以高额赤字获得改革成功的主张会比先实现财政盈余的主张更难以被接受。
高额赤字对社会保障体制的私有化是很不利的。因为高额赤字会增加对养老基金对政府债务以外的投资的限制，会迫使AFP接受低于市场利率的国债，如同菲律宾的情况。一旦有了这样的开头，对私有化的政治支持就会被严重削弱。
智利社会保障体制改革是在智利经济和利率均全面高速增长的前提下进行的。这种高回报率增加了新体制对工人的吸引力。可以设想，如果一旦回报率很低，会出现什么局面。在这种情况下，工人们承担着投资的风险。智利的社会保障体制存在政府承诺的最低养老金保证，在没有这种承诺的体制中，这种风险的政治经济学就需要探讨了。然而，在新体制的初始阶段由政府提供这种部分的回报率保障代价很高，而且会削弱改革朝私有化方向的进展。
加强对金融市场和金融中介的管理是一种全球现象。智利需要考虑对AFP和保险公司加强管理。因为在新体制下，相当大量的财富被积累起来，就有可能出现利用这些中介谋取利益的动机。包括提高投资以外的利息和不正当地越权使用养老基金的投资。从发达国家的情况来看，任何采用智利型的社会保障体制的国家都必须有效地改进监管制度。
不过，智利的经验也表明，改革可以在监管制度尚不十分完善的情况下开始。但有两个条件必须满足：第一，必须有强有力的对改进监管的承诺的政治支持力量；第二，被允许从事社会保障投资的方式与资本市场上的安全的投资方式必须密切协调。在这方面，智利通过对初始许可的资产组合的严格限制——只允许投资于国债和银行定期存款——弥补了缺乏完善的金融监管制度的不足。随着金融监管手段的完备，资产组合的范围可以不断扩大。
智利社会保障体制的进一步改革。
智利社会保障体制的改革在不断深化和完善。主要包括以下方面：(1)对养老金的辅助支出和最低额度的指数化；(2)对现行管理设计的改进；(3)设立AFP的清算机构；(4)进一步降低缴费水平；(5)引入年金的集团购买方式；(6)允许AFP提供多种基金。
从智利模式发展出的其他方案。
从智利的现有模式基础上可以发展出其他的社会保障体制模式。
(1)智利体制是建立在对积累的资金的私有化管理的基础上的，同时也是建立在基金管理人的个人选择的基础之上的。然而，需求方面的私有化似乎是与较高的管理成本和销售价格相联系的，如智利和其他金融市场的情况。大幅度降低这些成本的一种选择办法是保持基金的私有化管理，但取消基金管理人的个人选择。通过建立一两个或多个总基金，个人在这些总基金中拥有个人账户的方法可以实现这种选择。在这种情况下，政府需要介入个人账户和基金管理人之间。单个的基金管理人可以就总基金的管理方面进行投标。为此可以设计各种激励这些管理人的合同。这种方案将赋予基金管理人的挑选者极大的权力，因此，需要独立的、监管严密的、具有透明性的机构和机构集团来执行这一使命。特别是，它们必须在政治上独立于任何团体。这对有些国家来讲是不可能的。因为政治势力总是要干预和影响基金管理人的选择。
(2)智利的体制是建立在工人的个人选择基础上的。同一些发达国家的私有养老基金体制相比，可以考虑将AFP的选择交给雇主。可以允许工人拥有多个在退休时才可启用的账户，这样，雇主会为本企业的雇员选择一家AFP。工人可以把以前加入的AFP的账户累计保留，或者同雇主选择的AFP的账户合为一体。由雇主选择AFP同由雇主设计私有的养老基金之间没有什么本质的区别。这种机制有效运行的前提是，雇主必须感到为雇员的利益最大化的选择比以雇员利益为代价从基金管理人那里获得回报更有吸引力。这就需要存在严密的监督机制和具有愿为雇员着想的雇主，这二者都是成本很高的。
(3)目前，工人的账户向年费的过渡都是一次完成的。可以考虑以连续的方式进行这种转化。为了建立一种功能性市场，保险公司应当改变其定价方式。目前的价格是按个人的要求来操作，成本记入各退休者头上。可以考虑要求公司按照计划的退休年龄将累计的养老金转化为一种年费，这样在出现退休前亡故事件时，可以把养老金的实际价值转化为年费。在连续性转化的基础上，AFP和保险公司可以变为一个单一机构，而不是像现在这样是分离的多个机构。
私有化的养老基金体制同一般性体制的比较。
智利的体制是建立在强制性储蓄基础上的，同固定式私有养老基金体制是相似的。社会保障体制通常是围绕收益公式来设计的。这里有几个问题值得讨论：
(1)清算体制。
决定创立一种社会保障体制一般包括三方面的决策：几代人之间的再分配格局，一代人之间的再分配格局，技术细节的操作。一般性养老基金把再分配和收益设计都考虑在内，而以支付为基础的体制则只限于再分配。这种不同产生着不同的立法议程，影响经济后果和对保单的效果的理解。
当一个国家考虑采取新的社会保障体制时，一个核心性的问题是如何处理目前已退休和即将退休的这些人的养老金问题。上述两种养老金都可以解决这一群体的养老金问题，但解决的方式和由此产生的政治后果是不同的。以支付为基础的养老金体制，要求为了再分配，必须向年长的和退休的工人的账户上转移支付资金，即要求确认资金来源。在现收现付型的体制下，再分配问题较为模糊，因为再分配是通过对那些没有支付全额保费的人采用某种收益公式计算得出的，资金来源问题就被隐蔽起来。由于社会保障体制在初始期之后要设立可预见的基金，并具有“短期”的盈余，要求将养老金再分配给现有退休人员的政治压力就会出现。这种压力在现收现付型的体制下比以完全积累型为基础的体制要大得多，因为在后一种体制中为这种转移支付提供资金的人是非常易见的，不像在前一种体制中，“未来收益人”是不可见的。
第二个可预见的后果的例子是人口过渡期出现时产生的问题。如果现收现付型的体制的操作原则是现收现付，人口的巨大变动需要很好的预见性，以改变费率和收益，甚至需要在20年甚至更长的时期前就准备好部分的资金。在完全积累型体制中，对人口巨大变动的调整部分是自动完成的，因为退休人口的养老金是靠其自己的积累。
同样，现收现付型体制可能产生模糊的同代人之间的再分配关系，而完全积累型体制在这方面则更清晰。在智利，对贫穷者的养老金体制不利的例子是最低养老金制度，因为这一制度是非指数化的。在政治上很难将其指数化。与此不同的是，现收现付型体制通过收益计算公式的设计来进行再分配，任何一般性的指数化原则都适用于再分配内容。
在这方面的另一个例子是富人和穷人的不同的工作年限和退休年限所造成的反方向的结果。在现收现付型体制下，包含在收益公式中的再分配会因那些较高收入的人口的较长寿命所抵消。当然，假定设计的收益低于实际的收益，高收入者的工作期限较长会在某种程度上抵消上述趋势。如果分别考虑男性和女性的差异和不同收入群体的差异，这个问题就更复杂。原则上讲，这些因素在现收现付型体制中可以通过适宜的收益公式设计来抵消，但不能保证全抵消。在完全积累型体制中，这些因素可以通过设计而消除。
关于特殊集团追求特殊收益的问题，在许多国家，收入是按适用于不同集团的不同的现收现付型体制进行再分配的。有些国家统一的现收现付型体制成功地阻止了这种趋势。完全积累型体制在这方面通常是更好的，因为需要的转移支付必须是明确的。私有化的完全积累型体制则更优越，因为无论养老金的提供者还是代表工人的委托机构都有助于代表失利一方。
许多社会保障体制是以非常无效的收益公式建立的，特别是那些以年份乘短期内的平均工资而得出的那些公式。这种设计不合理的公式并不是现收现付型体制的必然结构，但却是非常普遍的现象。
养老金提供者选择的私有化的主要代价是，它的管理费用要大大高于不依赖这种私有市场的方式。但是，养老金提供机构的私有化和提供者的选择所要求的新机构会产生一些积极效果，智利的资本市场状态就是如此。
(2)对意外情况的反应。
以支付为基础的体制与以收益为基础的体制各有特点。以支付为基础的体制可以完成自动调整，不受政治干预的影响。而以收益为基础的体制对收益和税收的确定有不同的政策，因此就需要定期进行调整。对以收益为基础的体制如何实现自动调整，还缺乏实践的经验。
还有一个问题是，养老金的提供在多大程度上随政府预算状况而变动。对这个问题无法作出理想的答复，即来自政府的某些养老金也未必就可以更好地防止与预算问题相联的风险。
从保险方面看，以收益为基础和以支付为基础的体制都把资金积累的风险放在受益者方面。总的看来，以支付为基础的体制把部分风险从受益者身上转到了资本市场的投资者身上，而以收益为基础的体制则在各代工人之间分摊风险。
我们分析了选择不同社会保障体制的不同问题。这些成本和收益之间的平衡对不同国家应当是不同的，因为它们取决于这种体制设计和实施限制私人养老金提供者和受益者的无效率和作假的规则和能力。
但是，除了上述两种体制，还有第三种方案的可能性，即不继续依赖自我积累，家庭和试验性保险完全避免与收入相关的养老金。这种方案与通过其他机构，如政府税收和转移支付来使收入对老龄人口再分配。当然，这种体制取代了由私人机构或政治程序提供养老金所造成的失误和无效的成本。到目前为止，澳大利亚、新西兰、韩国都已经选择的这种方案表明，这种体制是不应当被忽视的。
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