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中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-4482(2006)03-0042-04
在我国社会主义市场经济体制逐步走向完善、反腐败取得阶段性成果的大背景下，党中央在“惩治”和“预防”这两种控制腐败的基本手段和方式上作出了“惩防并举、注重预防”的价值选择。预防腐败已成为我国反腐败的战略重点。由于任何腐败都是腐败动机加腐败机会的产物，其中腐败机会决定着腐败动机的强弱和腐败行为成功的几率，所以它是腐败行为发生最重要的条件。成功预防腐败既要通过加强思想道德建设来抑制腐败动机；更关键的是要依靠深化改革，创新体制机制制度来减少腐败机会。正如江泽民同志所指出的“制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事”[1]。“好的体制，可以有效地预防和制止腐败现象的发生，反之，不好的体制，则会导致腐败现象的滋生和蔓延。要着重抓住那些容易产生腐败现象的环节来推进体制创新工作”[2]。本文从分析我国既有制度体系的不足入手，重点探讨我国今后一段时期预防腐败的体制、机制创新的有关问题(至于具体制度的创新另文探讨)。
一、我国既有制度体系的不足
十五大以来，党和政府开始重视从源头、从体制上预防腐败，通过深化改革和建章立制，初步建立了多层次、多方位的反腐败制度体系，使反腐败收到了初步成效，但腐败之风并未得到根本遏制，其中一个重要原因是我国现行反腐败制度体系和制度安排还存在着诸多不足：
第一，从体制层面来说，我国的政治体制改革具有明显的滞后性。我们的改革是从经济体制开始的，政治体制改革起步就慢了一拍，改革的方向起初还是直指原有体制“高度集权”这一总病根，但不久就转入了“外围战”。政治体制改革的滞后，各种权力配置不科学，权力之间缺乏制衡的问题没及时解决，造成许多防治腐败的制度措施陷入自身难以解决的困境。
第二，整体制度设计缺乏总体规划，协调配套不够。由于我国实行的是一种渐进式的改革，在打破旧体制建构新体制的过程中，各种形式的腐败也是逐步显现。这种状况在客观上影响了反腐败制度设计，使人们习惯于问题严重了才考虑如何设法解决它，所以，不少反腐败制度带有应急性，缺乏预见性和系统性，整体效能不佳。
第三，单体制度设计的随意性较大。由于原有制度设计缺乏总体的战略指导，人治现象仍十分严重，制度设计往往根据个别领导人的意见进行，以致于领导人的异动导致制度的经常变迁，并且经常出现用红头文件或领导讲话的方式进行制度安排，制度的稳定性和连续性，难以得到保证。有的制度，未能实现效率与公平的统一。
第四，制度的执行权威和监督力度不够。制度执行失范和执行制度的供给不够是影响制度反腐效果的又一个重要因素。对触犯制度的腐败分子的查处往往失之于软、失之于宽，查处不力，腐败成本偏低。
对制度落实情况的督查环节也非常薄弱。人大监督多是原则监督，纪委、监察、审计机关本身是党委或政府的职能部门，人、财、物权均控制在党委和政府手里，受这种利益关系的影响，监督机关无法超脱地行使监督权。监督下级尚可，监督同级勉强，监督顶头上司几乎不可能。
制度体系的不足需要我们通过深化改革，进一步有的放矢地开展体制机制制度创新，以市场经济作为大背景，以“三个代表”重要思想为指导，坚持与完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建和谐社会相适应；坚持科学性、系统性、可行性相统一，坚持继承与创新相结合，在继承中发展，在发展中创新，逐步构筑牢固的制度防线，尽可能地消除腐败机会。
二、稳步推进预防腐败的体制创新
体制是社会政治、经济、文化生活的各个部门、各种机构之间相互链接和制约的制度体现，表明着它们之间的结构性状态。包括各部门、机构的协作性、制衡性关系，上下级之间的领导与被领导关系，决策部门、执行部门与监督部门之间的监督与被监督的关系等。预防腐败体制的创新，首要的是加大政治体制改革力度，尽快解决国家权力过分集中和领导者个人高度集权的体制障碍，将社会从官权体系束缚中解脱出来，使政治权力运作和反腐败都走向公开化、民主化、制衡化，优化预防和惩治腐败的宏观制度环境。
第一，要推进分权和权力制衡化改革，从整体上优化权力配置，从根本上解决当前普遍存在的权力过分集中问题。逐步实现党内决策权、执行权、监督权相对独立和相对制衡，国家立法权、司法权、行政权相对独立和相对制衡，经济领域中党的决策权、政府的管理权、企业的经营权相对独立和相对分离的权力结构体系，以“相对独立”保证“相对制衡”。一是在党委、政府、人大、政协、司法机关之间进行更加科学的权力划分，改革和完善党的领导体制、领导方式和执政方式。这就要求在坚持党的统一领导的前提下，保障同级政府、人大、政协、司法机关依法履行自己的职责，实现权限和责任的法定化。对现行司法机构设置、司法领导体制、司法经费拨付体制和内部管理体制进行改革，逐步建立独立、公正、廉洁、高效的司法运行机制，最终实现司法真正独立。纪检、监察机关的地位也应向独立化方向发展，逐渐形成异体监督。二是合理划分中央与地方各级政府的职责权限并用法律形式加以保障。通过适当分权的制度安排，中央和地方政府在完成各自的法定职责方面都拥有足够的权能，改变地方政府特别是县、乡两级政府财权与事权不对称的状况。三是在一把手和领导班子其他成员之间进行明确的权力分工。切实确立和严格执行党委集体领导和个人分工负责相结合的原则，坚持“三重一大”由党委集体讨论形成决议后由分工领导组织实施，坚决防止“一把手”个人说了算，通过合理分权，减少“暗箱操作”和独断专行的发生率。
第二，深化行政体制改革，进一步转变政府职能。腐败产生的一个重要原因是权力介入市场过多，所以要从源头上遏制、预防腐败，就必须缩小政府部门控制社会的范围，特别是对市场经济的控制和干预。为此应实现四个转变：一是要缩小政府管理范围，实现由“全能政府”向“有限政府”的转变。继续减少政府的微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法环节过多、权责脱节和多重多头执法的问题。二是要精简政府机构，实现由“臃肿、低效政府”向“精干、高效政府”的转变。依据“小政府、大社会”的价值取向，实现机构和编制的法定化，切实解决职能交叉、机构臃肿、效率低下等问题。三是改革政府管理方式，实现由“权力型政府”向“服务型政府”的转变。政府今后不能再主要通过审批、管制、处罚等强制手段对社会和经济进行干预来实现自己的管理职能，而应通过提供公共服务、改善公共管理、解决公共问题、制定公共政策来为市场经济发展提供服务。从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府。四是严格依法行政，实现由“放任型政府”向“责任型政府”转变。政府要向国家的主人——人民负责并及时对人民群众的要求作出回应，对不能尽职尽责的政府及官员要强化责任追究制度，真正实现权力——责任——利益的高度统一。
第三，推进民主化进程，进一步扩大党内民主和社会民主。民主是一切现代政治形式立足的基石，也是腐败的天敌。就党内民主体制创新而言，一是要推行党的代表大会常任制，以便更好地履行其党的领导机关和权力机关的职能。二是要进一步增强和发挥党的各级委员会全体会议的作用，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，健全党委常委的决策程序，党的各级常委会向党的各级委员会全体会议负责并报告工作，重大事项和重大问题的决策，都应由党的各级委员会全体会议讨论和决定，实行民主决策，克服书记说了算的独裁现象。三是改革、创新民主选举制度，扩大代表直选范围、扩大差额选举比例，改革和完善候选人提名制度；建立、完善与责任制相对应的罢免、弹劾制度。四是要进一步充实和细化保障党员民主权利的规定。五是还要扩大政务公开的深度和广度，扩大政策和各项工作的透明度，用阳光作消毒剂，从体制上更有效地遏制腐败。
第四，进一步完善反腐败领导体制和工作机制。从理论上讲，现行反腐败领导体制参与的主体范围甚广，但实际上整体效能不高。主要是各种监督形式未能协调互动，基本上各自为战，再加上反腐败主体“两头热中间冷”的局面，未能给腐败现象以强有力的制约。同时，也未形成层层相依、互相衔接的权力与责任关系网络。该体制中，纪委与同级党委的关系基本属于附属型的关系，纪委难以监督制衡同级党委。为此，一要进一步提高党内监督机构的独立性和权威性。把党的各级纪检机关提高到与同级党委、行政相同的级别，以便提高纪检监察机构的制约力，强化党内权力制约机制。二要逐步建立纪委垂直领导的体制。中央纪委直接归党的全国人民代表大会领导，地方各级纪委独立于同级党委，向同级党的代表大会负责，受上级纪委领导，以便真正实现党的纪检机构对党的各级组织和党的各级领导干部的有效监督。地方纪委主要负责人人选应由上级纪委推荐或确定，并实行异地任职。各级纪检监察机关的人财物配置及管理体制参照现有垂直部门的体制作法，充分保障其独立性。三要抓紧制定切实可行、明确具体的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》实施办法，形成层层相依、互相衔接的权力与责任关系网络，进一步形成反腐倡廉的整体合力。
三、积极推行预防腐败的机制创新
预防腐败的机制主要指能使社会政治经济生活健康有序运行从而预防腐败发生的方式、手段、环节的总和。要构建操作性强又高效率的预防腐败机制，当前主要应从强化权力监督制约机制、健全公务员激励机制入手。第一，建立健全切实管用的权力监督制约机制。“一切有权力的人都容易滥用权力……要防止权力的滥用，就必须以权力制约权力。”[3] 这一光辉的思想今天仍在放射着光芒，现实生活中的腐败在很大程度上就是源于权力没有得到有效的监督和制约。但这并不是说我们没有监督制约体系，而是我们原有的监督制约机制存在着群众基础不牢、监督制约体系结构功能不强、监督制约力度不够、人治色彩较浓出等缺陷，影响了其功能的正常发挥。为保证权力的正确行使，必须从权力的授予环节开始，以决策和执行为重点环节，以人、财、物管理部门为重点领域，合理配置权力，健全监督程序，完善监督法规制度，从而有效防止权力失控、决策失误和行为失范。
(1)完善依法授权的机制。要当前要在完善已有《党政干部选拔任用工作条例》、《法官法》、《检察官法》、《国家公务员暂行条例》的基础上，尽快制订《公务员法》等法律和制度来规范选人用人的规则和程序，把德才兼备、讲党性、懂业务、对群众高度负责、真心实意为群众办事的人选拔到各级领导岗位上来，把每个职位的法定职权授予真正代表人民根本利益、人民可信任的人。在具体的操作中，要健全选人用人的民主决策机制，坚决摒弃“由少数人选人”和“在少数人中选人”的弊端，扩大选任制范围，缩小委任制，要切实改进和完善民主推荐、民意测验、公示等具体制度和措施。健全竞争机制，扩大公开选拔、竞争上岗的范围。确保权力始终掌握在人民可以信任，可以依靠的人手里。
(2)逐步建立和完善领导干部选拔任用责任机制。这一机制应包括：一是干部推荐责任制。荐举选官责任制古已有之，为保证“选任以廉”，多朝都规定了“所举不公，举主连坐”之制。此制今天仍然可以参考。通过明确规定推荐的注意事项、责任和处理办法，增强推荐人的责任意识和风险意识，也可防治任人唯亲。二是干部考察责任制。以制度明确考察的方法、程序和内容，明确规定考察人考察工作失实的法律责任，规范干部考察工作，防止走过场，确保干部考察的客观性、真实性和公正性。这个环节把握好了，胡长清、徐炳松、李真之流就不可能边腐边升了。三是用人失察失误责任追究制。此外还应健全党风廉政建设责任制，建立领导干部引咎辞职制等等。
(3)健全依法决策机制。决策是权力持有者最主要的基本职能。为保证决策的正确，必须建立和健全民主的、科学的决策机制。其一，领导机关制定政策和决定重大问题，应广泛征求各方面意见，经过反复比较、鉴别和科学论证。未经充分准备和论证的决策方案，不得仓促作出决定。其二，在决策的过程中，要严格执行民主集中制原则，在充分民主讨论的基础上实行正确的集中。重大问题的决策必须实行表决制不能允许个人说了算。其三，严格按法律规定的程序进行决策，杜绝违背程序搞临时动议。这有赖于加强议事规则方面的立法，使决策程序法制化，从而为科学决策奠定基础，有效预防决策失误和决策腐败。
(4)逐步完善政务公开机制。政务公开应包括“程序公开(是否规范、合理)、过程公开(决策依据及其有关规定应让人民群众周知)和结果公开”[4]。完善政务公开机制特别应在以下几个方面加强努力：
一是制订《行政程序法》或《政务公开法》实现政府职能部门的公开依法行政。二是基层政务公开应与民主选举结合起来以避免走过场的现象。同时基层政务公开应当逐级向上拓展。三是政府上网工程逐级向下延伸，逐步实现“网上办公”。四是完善政府采购制度，扩大采购范围，加强对政府采购工作的监督。五是健全听证制度、咨询制度、信息发布制度等，增加行政过程和结果的透明度。六是实行政务公开责任追究制和公务员责任行政赔偿制，通过切实到位的责任追究，使每位政府官员的行为都置于严密有效的外部监督和内部约束之下，减少不负责任的失职渎职和寡廉鲜耻的腐败现象。
(5)逐步完善对“一把手”的监督机制。为扭转目前对“一把手”同级班子成员不愿监督，下级怕日后打击报复不敢监督，群众不知情无法监督，权力越大越难监督的局面，一要建立健全合理分权的机制，避免权力过于集中，降低权力风险，重大问题集体决定，已形成的决策由分管领导负责落实实施。二要强化以权制权的机制，在决策权、实施权、监督权之间建立起一种良性的制约机制。三要建立“一把手”的选举罢免机制。四要对“一把手”建构刚性责任机制，将权、责、利真正统一起来。五要健全上级对下级“一把手”的监督机制，尤其要克服目前“同级监督看得到管不到，上级监督管得到看不到”的脱节状况。
(6)建立健全权力监督制约体系的协调机制。理顺各监督职能机构之间的权力和职能关系，强化监督主体的权威，引导各方监督主体既密切配合又相互制约，形成良性协调机制，是实施有效监督的必要条件。一要通过制定有关监督法律法规，对各监督主体规范其地位、职责、权限，规定其监督活动的范围、方式和程序，使监督主体明确各自的具体工作职责和目标，减少职能交叉，减少推诿、扯皮，改善监督机关形象。二要建立各监督主体的联系例会制度或联席会议制度，沟通信息，交流经验，共同研究监督工作面临的新情况和新问题，互相取长补短，改变目前监督工作单兵作战的分割状态，充分发挥监督机构的综合优势，形成整体合力，努力提高监督工作效能。三要在权力监督体系中，建立一条信息高速公路，整合各种信息资源，形成共享资源库，提高监督工作效率。
第二，建立健全预防腐败的公务员激励机制。在市场经济条件下，每个人包括公职人员，他既是一个“政治人”，同时又是一个“经济人”，都具有自利性，如果正常的利益需要得不到合理的满足，他便可能寻求不正常的途径去实现自己的利益需求。在预防腐败策略中引入激励机制实际上就是要利用科学的利益导向手段来遏制公职人员和社会组织的腐败动机，从而达到减少腐败发生的目的。
在市场经济体制改革带来的利益分配格局大调整中，公职人员的利益首当其冲地受到影响，尽管经过多次加薪，公职人员这一整体素质较高的社会群体的工资性收入与其他社会阶层特别是新富阶层相比明显偏低，部分公职人员在很大程度上失去了忠于职守、勤奋工作的动力，一些人产生在国家和单位提供的收入之外另行开辟收入来源的强烈冲动，于是利用手中掌握的权力进行腐败来增加自己的收入便成为许多公职人员的一种重要的行为方式。[5] 因此，针对我国目前的制度状况，预防腐败的激励机制从基本框架上来说至少应该包括以下四个方面：
(1)完善充分体现按劳分配原则的分配制度。通过深化公职人员工资制度改革较大幅度地提高其工资福利，使他们的工资水平达到或接近社会中等收入水平，实行“中薪保廉”，同时拉开不同职级、不同岗位公职人员的工资差距，使其工资收入与他们担负的工作责任和实际贡献挂起钩来，确保贡献率与回报率相适应。同时，通过制度创新消除“经济租”，引导诚实劳动，扼制通过“寻租”暴富念头。
(2)建立充分体现廉者厚养原则的廉政公积金制度。仿照养老金的收缴方法，在银行设立专户储存，由个人、单位和国家共同缴纳，公务员退休时一次性发放，使那些终生廉洁从政的人，有一笔丰厚的基金，可以安度晚年而无后顾之忧，而一旦不廉受惩则按程度扣除部分甚至取消全部廉政养老公积金，并可能被作出从业限制，把公务员的经济利益和廉政建设结合起来，实行“积薪养廉”制，从而增加公职人员廉洁从政的收入预期和从事腐败行为的成本预期，降低腐败动机。
(3)健全充分体现功绩制原则的公务员晋升制度。将干部的任用、辞退、晋职、晋级与本人的能力素质、人格品质和工作业绩挂起钩来，使之发挥正面激励作用，通过公开选拔、竞争上岗、任前公示等方式，保证任人唯贤、唯才是用、能者上庸者下，不搞远近亲疏，遏制跑官要官、买官卖官和投机钻营现象。
(4)是完善充分体现鼓励先进原则的表彰奖励制度，要坚决破除当前在表彰先进方面存在的庸俗作风，虚假作风，确保作风朴实、成绩显著的勤政廉政者及时得到褒奖，要敢于识别善于包装自己，精通所谓做官“艺术”的伪君子，确保表彰奖励的良好信誉[6]。
总之，只要我们坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真运用党反腐倡廉的基本经验，借鉴国外预防腐败的有效做法，立足长远，放眼全局，在改革的过程中科学合理地创新体制机制，为预防腐败的具体制度创新奠定基础，再经过几年的系统建设，建立起相互配套的立体制度网络，使预防腐败寓于各项重要政策和措施之中，完全可以筑起一道预防腐败的牢固的制度防线，从根本上消除腐败的机会，从而有效预防腐败行为的发生。