区域贸易协定下贸易救济制度研究，本文主要内容关键词为：贸易论文,协定论文,区域论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D996
文献标识码：A
文章编号：1672-769X(2012)05-0108-13
世界贸易组织(WTO)多哈回合谈判裹足不前、前景暗淡，不但反映在区域贸易协定(RTAs)的迅猛增加上，还反映在持续且频繁适用的贸易救济措施上①。在全球金融危机的现实背景下，WTO成员亦明显表现出更为频繁地适用贸易救济措施以保护国内产业的趋势②。从整体上来说，不管是偏离WTO之核心原则——最惠国待遇原则的RTAs，还是具有贸易限制性质的贸易救济制度，都是对多边及区域贸易体制矢志追求的共同目的与宗旨——贸易自由化的损害。虽然降低对贸易救济制度的依赖程度，理论上将减少市场扭曲以确保公平贸易、促进贸易自由化，然而，短期内在WTO框架下全面或部分取消作为贸易“安全阀”的救济制度无疑是痴人说梦。反倒是被视为规则“实验场”的部分RTAs创新地修改了WTO的权利和义务，全面或部分取消了贸易救济措施，从而具有了“超WTO因素”。本文在对75个RTAs框架下贸易救济规则的梳理、比较、归纳与总结的基础上，重点探讨RTAs下贸易救济制度与WTO的“符合性”或“一致性”(WTO-compatibility or WTO-consistency)问题。
同时，随着全球关税水平的大幅降低，关税削减不再成为设立RTAs的主要驱动力，诸如贸易救济制度等以减少贸易壁垒和贸易成本的“境内”(behind-the-border)贸易政策的设计与安排正逐步成为RTAs谈判的重点③。不管是区域贸易机制补充论者，还是多边贸易体制优越论者，他们至少在“如何实现或加强WTO对RTAs的监管与影响能力，或至少减少此二者间相互冲突与扭曲”的观点上基本达成一致④。因此，加强WTO与RTAs具体规则的对比研究，对于指导今后WTO创新与改革，未来RTAs谈判与实施，以促进两者从“并存”(co-existence)到“共融”(coherence)的良性发展，进而实现两者矢志之贸易自由化无疑具有理论价值与现实意义。
一、研究对象与研究方法
(一)研究对象的选取
文章选取了75个业已通知WTO的RTAs，选取的标准主要考虑：一是地理分布的多样性，尽可能的涵盖世界上的主要地理区域；二是RTAs类型的多样性，既有发展中国家之间、发达国家之间签订的RTAs，也有发达国家与发展中国家之间签订的RTAs；三是RTAs签订主体的经济代表性，尽可能的包括世界主要经济体签订的RTAs；四是RTAs签订的时间性，即，包括WTO成立前后的RTAs，以体现RTAs在规则制定上的流变。
具体研究对象见附表1。从地理分布上来看，75个RTAs包括了欧洲、亚太、南北美洲、非洲和中东等区域，其中，53个RTAs为跨地区贸易协定(cross-region)，22个RTAs为地区内协定。从RTAs的形式上看，69个为自由贸易协定(FTA)或服务贸易协定(EIA)，仅有3个为关税同盟。如进一步细分，其中52个RTAs同时涉及货物和服务贸易，22个仅涉及货物贸易，只有一个仅涉及服务贸易。从RTAs签订的时间上来看，研究对象多数为新近签订并生效的RTAs，其中71个为1990年以后，即在“区域贸易主义第三轮大潮”中签订的RTAs，仅有4个为1989年以前签订的RTAs。从RTAs签订主体经济的代表性来看，研究对象包括了欧盟(EU)，欧洲自由贸易联盟(EFTA)和美国等世界主要经济体。具体而言，75个RTAs中，有15个欧盟为签订方，11个EFTA为签订方，12个美国为签订方，中国签订并生效的全部9个RTAs亦包括其中，还有日本签订的7个，新加坡签订的8个，澳大利亚6个，韩国4个，加拿大3个。研究对象还包括了在区域贸易协定中表现较为活跃的墨西哥和智利签订的RTAs，分别为6个和9个。依据2011年WTO国际贸易统计数据，在货物贸易领域，美国、德国和中国为2011年三大贸易国，占据了世界近28%的贸易量，亚洲的贸易量达到世界贸易总量的30%。在服务贸易领域，美国、德国、英国、中国和日本占据了世界近三分之一的贸易量，欧洲则拥有世界45%的贸易量⑤。
截至2012年6月，业已通知WTO/GATT的RTAs达到了224个(合并计算货物贸易协定、服务贸易协定和授权条款项下的协定)⑥。尽管选择的75个研究对象仅占已通知WTO/GATT的RTAs总量的33.4%，但从以上统计数据可以看出，本文选取的75个RTAs在地理区域分布、协定类型、经济总量以及签订的时间性上均具有代表性，也符合RTAs新近发展趋势⑦。
(二)研究方法
文章主要对75个研究对象的法律文本进行比较研究，考察RTAs协议中贸易救济措施，即反倾销措施、补贴与反补贴措施和保障措施等规则。比较研究分为两个层面，第一层面考察RTAs协议文本中是否含有贸易救济规则，如RTAs纳入贸易救济规则，则以WTO贸易救济制度为参考，比照RTAs的贸易救济规则是否含有不同于WTO的规定，见附表1。第二个层面，对含有与WTO不同规定的贸易救济规则进行比较，试图梳理RTAs中不同于WTO的贸易救济规则，比较分析这些规则的主要条款，以考察它们所呈现的特点、性质及趋势，并为后文探讨这些规则在WTO中的法律地位提供依据。
二、RTAs框架下贸易救济规则的多样性
以WTO框架下贸易救济制度为参照，通过对75个RTAs的比较研究，RTAs框架下的贸易救济规则主要可归纳为三种类型，其一，RTAs贸易救济规则重申或复制WTO贸易救济规则，此方式可称之为“类WTO”(WTO-equivalent)规则；其二，RTAs贸易救济规则对WTO贸易救济制度作了细微但非实质性修改；其三，RTAs部分或全部取消贸易救济措施。后两种方式可视为RTAs中的“超WTO”因素(WTO-more element)。
(一)RTAs框架下反倾销措施
在反倾销领域，仅有9个RTAs全部或部分取消了反倾销措施。它们是欧盟，欧洲经济区(European Economic Area，EEA)，欧洲自由贸易联盟(European Free Trade Association，EFTA，后简称欧洲自贸联盟)，中国内地分别与香港、澳门签订的更紧密的经贸关系安排，欧洲自贸联盟分别与新加坡、智利签订的RTAs，加拿大与智利签订的RTAs，澳大利亚和新西兰签订的RTAs⑧。RTAs的实践表明，是否取消反倾销措施主要取决于区域经济整合程度，涉及欧洲和中国的部分RTAs就是一个例证，但并不排除某些较低层次的经济整合也可能取消反倾销措施。同时，由于竞争政策与反倾销的定位与功能不完全重合，竞争政策主要着眼于卡塔尔和滥用市场支配地位，反倾销主要针对歧视性国际定价对国内产业造成的损害。因此，经济整合程度，而非存在可替代的竞争政策或双边保障措施，仍是决定RTAs是否取消反倾销的关键因素⑨。
在75个比较研究的RTAs中，有33个RTAs就反倾销作出了额外规定，28个RTAs仅复制或重申WTO反倾销制度，14个RTAs未涉及反倾销问题。实际上，在33个就反倾销协定作出额外规定的RTAs中很大一部分RTAs(29个)仅仅强调了GATT第6条及WTO反倾销协定，或仅就一些非实质性的条款，如相互磋商、通知文件的语言等程序性条款进行了或繁或简的规定，对于反倾销的实质性条款，如倾销的确定、损害的界定等并未作出修改。因此，从这个意义上来看，此类RTAs的反倾销规则也可视为类WTO的规则。
有趣的是，4个对WTO的反倾销规则进行了些许实质性修改的RTAs均涉及新加坡和韩国，它们是新西兰与新加坡、韩国与新加坡、欧盟与韩国、欧洲自贸联盟与韩国签订的RTAs。这些修改均提出了较WTO更为严格的要求，包括规定较低课税原则(less duty rule)⑩，提高倾销产品进口量和倾销幅度的最低限额(de minimis volume and dumping margin requirements)(11)，缩短最终反倾销税征收期限，缩短临时反倾销税征收期限等。这些枝节修改，虽不会改变WTO贸易救济措施之本质，亦存在歧视非RTAs成员之虞，但在RTAs内部实现贸易自由化以及对今后WTO贸易救济制度的创新和发展等方面的意义是积极的。
(二)RTAs框架下反补贴措施
在反补贴领域，仅有3个RTAs全面取消了反补贴措施，它们是欧洲，中国内地分别与香港、澳门签订的更紧密的经贸关系安排。欧洲经济区和欧洲自贸联盟在部分领域禁止实施反补贴措施。在缺乏深层次经济整合或共同补贴政策的情况下，RTAs成员亦不愿采取较为激进的方式取消反补贴措施。此外，36个RTAs就反补贴作出了额外的规定，29个RTAs仅复制或重申WTO项下的相关义务，5个RTAs不涉及反补贴问题。情况和RTAs中的反倾销措施类似，那些即便对反补贴作出额外规定的RTAs，不过是强调了遵守和履行WTO相关规定的言辞。整体而言，在反补贴领域，没有发现针对WTO的相关规则的实质性修改。尽管如此，仍有21个RTAs取消了针对农产品的补贴措施，以期谋求更大的农产品市场(12)。
(三)RTAs框架下保障措施
在保障措施的比较研究中，区分全球保障措施和双边保障措施。双边保障措施仅在RTAs成员间适用，以区别于WTO适用于所有成员的全球保障措施。一方面，37个RTAs未提及全球保障措施，余下的43个RTAs重申或复制WTO项下的相关权利和义务，但有17个RTAs对区域贸易协定成员方排除适用全球保障措施。根据《WTO保障措施协定》第2.2条的要求“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源”(13)，换言之，保障措施应在最惠国待遇之基础上适用。这也就意味着，如排除全球保障措施的适用，有可能违反保障措施实施的最惠国待遇规定。另一方面，5个RTAs明确禁止双边保障措施的实施，它们是欧盟，南方共同市场(MERCOUSR)，加拿大与以色列、新西兰与新加坡、新加坡与澳大利亚的RTAs(14)。除2个RTAs未涉及双边保障措施外，多数RTAs(68个)规定了双边保障措施。在RTAs下仅适用于RTAs成员内部，或仅适用于某些特定产品和目的的双边保障措施(15)，实质上是对RTAs框架下承诺的更为优惠待遇的一种“回收”。这类RTAs中，部分对全球和双边保障措施均作出了规定，甚至有的RTAs明确指出不得同时适用全球和双边保障措施，但是就理论而言，在RTAs框架下纳入双边保障措施具有潜在刺激贸易救济措施适用频率的可能。
综上所述，在贸易救济制度的设计上，大部分RTAs仅重申、复制或细微地修改了WTO贸易救济制度，尽管程度和内容不一，仍呈现“规则多样化”。(16)全面取消三项贸易救济措施的仅有欧盟，同时取消保障措施和反倾销或反补贴的情形也不多见(17)。这表明WTO成员对取消贸易救济措施的不情愿情绪亦蔓延到区域贸易层面，且较深层次的经济整合是RTAs成员决定取消贸易救济措施的关键，因此在一定经济整合程度未竞之前，贸易救济措施在国际贸易中仍承担着重要角色，是国际协定的一种“永久性装置”(permanent fixes)(18)。换言之，一方面，多数经验表明RTAs成员不可能同意没有贸易救济制度为支撑的贸易自由化；另一方面，少数实践亦说明RTAs成员方国内排除贸易救济措施之现实与政治阻碍并非完全无法逾越。尽管从绝对数量上来看，修改或取消贸易救济措施的RTAs并不多，但影响较大，且偏离了WTO相关规定，潜在地引发了RTAs所代表的区域贸易体制与WTO所代表的多边贸易体制的冲突。
三、RTAs框架下贸易救治制度之正当性
大量涌现的RTAs以及在RTAs框架下保留、修改或取消WTO相关协定的现象与事实，并不表明RTAs框架下贸易救济制度的正当性不证自明，它需要从国际法、WTO规则等多层面深入分析论证。通过正当性之解读，剖析区域贸易体制与多边贸易制度的冲突，为今后WTO、RTAs规则的修改，未来WTO、RTAs的谈判提供参考，进而促进区域贸易体制与多边贸易体制的协调。
(一)RTAs保留贸易救济措施的正当性
GATT第24条是设立RTAs作为WTO最惠国待遇例外的重要依据，设立RTAs需要满足GATT第24条的限制条件。GATT第24条可简单地概括为GATT第24.8条对“实质上所有贸易”取消关税和“其他限制性贸易法规”之“内部要求”(internal requirement)，第24.5条不得提高非RTAs成员的WTO成员方的贸易限制水平的“外部要求”(external requirement)(19)，同时第24.4条增加贸易自由化之“高于一切且无处不在之目的”(the overriding and pervasive purpose)也需要一并考虑(20)。
在75个本文选取的RTAs，或者可扩展至已经通知WTO/GATT的244个RTAs中，除欧盟全部取消贸易救济措施外，其他RTAs无一例外或多或少地保留了贸易救济措施。因此，可以说在RTAs框架下规制贸易救济措施已是一个不争的事实。而对于RTAs是否可以保留贸易救济措施的关键在于：第一，贸易救济措施是否属于第24.4条“其他限制性贸易法规”；第二，GATT第24.8条在规定了设立RTAs之内部要求外，还列举了包括GATT第11-15条及第20条在内的免予取消之例外，这个例外列举是否为完全列举。对于第一个问题的争议不大，多数学者认为贸易救济措施属于“其他限制性贸易法规”。(21)实践中，美国线管案专家组报告指出，鉴于GATT第24.8条免于取消之列举未提及GATT第19条，因此GATT第19条采取了增加关税或数量限制的形式，属于“其他限制性商业法规”。(22)
接下来的问题就是，第24.8条对第11-15和第20条的免予取消的例外的列举是否为完全性的。如果该列举是完全的，则不在列举范围之内的GATT第6条、第19条作为“其他限制性商业法规”不得被实施，因此RTAs成员应就实质上所有贸易取消贸易救济措施(23)。易言之，如果GATT第24.8条是完全列举，RTAs成员间必须取消(或禁止实施)贸易救济措施，否则构成对GATT第24.8条的违反。反对意见则认为该列举不是完全，是故，GATT第6条和第19条属于“其他限制性贸易法规”的例外，在必要时可予以保留，同时该观点认为在RTAs框架下保留贸易救济措施，尤其是在RTAs成员间排除适用保障措施将导致对非RTAs成员的歧视(24)。因此，理论上在RTAs是否得保留贸易救济措施的问题上并未达成一致意见。在WTO关于RTAs体制性问题的报告中亦指出，从GATT第24条的起草历史来看，GATT第19条以及第21条安全例外没出现在列举条款之内是一种有意的疏忽(25)。
因此，有观点搁置了GATT第24.8条例外列举的争议，提出GATT第24.8条仅要求对“实质上所有贸易”(substantially all the trade)取消“其他限制性贸易法规”，“实质上所有贸易”不等同于“所有贸易”(all the trade)，这就为RTAs框架下保留贸易救济措施留下了余地(26)。这一观点与WTO上诉机构在土耳其纺织品案中的观点一致。该案上诉机构的论述可以解读为：其一，GATT第24.4条为完全性列举，因此，贸易救济措施属于针对“实质上所有贸易”应予以取消的“其他限制性贸易法规”；其二，“实质上所有贸易”的措辞赋予了RTAs是否保留贸易救济措施有限的“灵活性”。(27)
如果仅是考虑减少区域内贸易扭曲，实现贸易自由化，取消RTAs框架下贸易救济措施是一种必然的期待。但事与愿违，在比较研究的75个RTAs中取消贸易救济措施的毕竟是少数。而RTAs内保留救济措施的理据也是显而易见的：其一，与WTO设置贸易救济措施的理据一样，RTAs下设置贸易救济措施是为了抵消关税减让所带来的贸易成本；其二，为可能遭受损害的国内工业提供一个“安全阀”；其三，减轻政府在签订RTAs时所遭受的来自国内的政治压力(28)。在这一语境下，贸易救济措施无疑将会是国际贸易协定中一个“永久性装置”，实际上这正是国际主权意志在国际贸易法律秩序中基础地位的体现(29)。WTO争端解决机构搁置争议，通过对“实质上所有贸易”的解读，提供给RTAs是否保留贸易救济一定限度的灵活性，无疑是一种具有务实精神的处理办法。
(二)RTAs修改(或取消)贸易救济措施的正当性
如果RTAs成员保留贸易救济措施是一种现实的选择，并且也为WTO的实践所肯定，接下来的问题就是RTAs成员间修改(或取消)贸易救济措施是否具有正当性。换言之，前文所讨论的为数不多但意义重大，且具有“超WTO因素”的贸易救济规则是否具有正当性。下文将从WTO的内、外部两个视角探讨这些具有“超WTO因素”的贸易救济救济规则的正当性。
1.《维也纳条约法公约》第41(1)条的可适用性
《维也纳条约法公约》(以下简称《条约法公约》)第41(1)条是国际法层面公认的有关条约修改的国际惯例。根据《关于争端解决规则和程序的谅解书》(DSU)第3.2条“依照解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规定”，《条约法公约》第31-33条关于条约解释作为“解释国际公法的惯例”已为WTO争端解决机构所认可，并被广泛地适用于WTO协议的解释(30)。但是，《条约法公约》第41(1)条不关乎条约解释，仅涉及若干当事国间修改多边条约(31)，故不在DSU第3.2条的范围之内，WTO上诉机构的实践也没明确表明在WTO框架下第41(1)条是否具有国际习惯法之性质。
然而，在实践中WTO争端解决机构并不拘泥于适用符合DUS第3.2条与条约解释相关的非WTO规则。仅《条约法公约》，WTO争端解决机构在实践中就适用了除有关条约解释的第31-33条以外的其他条款。如，在欧盟荷尔蒙案、巴西飞行器案的执行过程中，根据DSU第22.6条适用了《条约法公约》第30、60和70条(32)。巴西椰子粉案、加拿大专利期限案的上诉机构报告，以及欧盟沙丁鱼案的专家组报告都把《条约法公约》第28条“条约不溯及既往”视为“国际法一般原则”(a general principle of international law)予以适用(33)。美国补偿法案上诉机构承认《条约法公约》第26条关于条约必须“善意履行”的原则(34)。韩国政府采购案的专家组也将《条约法公约》第26条描述为“条约必须遵守原则”(principle of pacta sunt servanda)，故属于“一般国际习惯法”(the general principles of customary international law)，该案的专家组亦将《条约法公约》第48条作为国际习惯法予以适用(35)。
尽管上述WTO争端解决机构在不同案件中援引《条约法公约》各项条款时措辞不一，或使用了《国际法院规约》第38(1)(c)条的“一般法律原则”，或使用第38(1)(b)条之“国际习惯”等措辞，但无损WTO争端解决机构广泛援引《条约法公约》各项规定之事实。因此，关于《条约法公约》在WTO框架下仅局限于DUS第3.2条与条约解释有关规则的结论得不到WTO实践的支持。而国际法或WTO领域的知名专家学者，如Martti Koskenniemi和Joost Pauwelyn等都认为第41条是WTO的可适用法(36)，土耳其纺织品案专家组也曾适用《条约法公约》第41(1)(b)(i)条来解释关税同盟的问题(37)。是故，有理由认为《条约法公约》第41(1)条可作为WTO适用法。此意味着，只要WTO具体规定没明确禁止，从国际法层面来看，WTO两个或以上成员间缔结协定仅在彼此间修改WTO的权利和义务是允许的。
此外，通过解读GATT第24条，我们不难看出《条约法公约》第41(1)(b)条不损害第三方、符合条约总目的及宗旨的两个要求在GATT第24.5条的“外部要求”及第24.4条“符合目的之要求”都有体现。
2.《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第9、10条之相关性
如果WTO明确禁止部分成员间修改WTO协议，那么RTAs取消贸易救济措施也应为WTO所禁止。关于条约的修正与豁免，WTO各项协议规定了较为具体的条件。有学者认为《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(《马拉喀什协定》)第9条关于豁免和第10条关于修正的规定排除了部分成员间依据《条约法公约》第41条修改WTO协议的可能(38)。依据《马拉喀什协定》第10条，大部分的条约修正需获得成员一致意见或为多数成员接受，且部分情况下仅对接受修正的成员生效(39)。同理，WTO义务豁免的决定亦需依据《马拉喀什协定》第9条获得多数成员批准(40)。从表面上看，《马拉喀什协定》第9、10条允许成员间部分修正WTO协议，并作出了较《条约法公约》第41条更为详尽的规定，属于优先于第41条的特别法，也就是说，RTAs如欲修改WTO规则，需取得成员多数的同意或批准。然而，《马拉喀什协定》第10条所指的修正(amendment)是WTO成员在WTO框架下修改WTO各项协议本身，而第9条仅适用于WTO成员在WTO框架下豁免(waiver)个别成员条约义务，而非《条约法公约》第41条所提及的部分当事国间修改(inter se modification)多边协议之协定，即通过多边条约的若干当事国以缔结协定之形式修改多边协定。因此，《马拉喀什协定》第9、10条对于部分WTO成员通过缔结RTAs的形式在RTAs框架下修改WTO规则之情形不具有指导意义。
总之，依据《条约法公约》第41(1)条的规定，RTAs作为一个整体是否可修改WTO存在两种情形：一是《条约法公约》第41(1)(a)条之规定“条约内规定有作此种修改之可能”，二是《条约法公约》第41(1)(b)条之规定“有关之修改非为条约所禁止”。如前所述，尽管WTO存在关于条约修改与条约义务豁免的规定，但这些规定，即《马拉喀什协定》第9、10条所允许的修正(或豁免)不属于RTAs修改WTO规则之情形，所以RTAs修改WTO权利与义务不属于第一种情形。同时纵览WTO法，也未发现明确禁止此类修改的规定。因此，只要能满足《条约法公约》第41(1)(b)条之具体条件：不损害第三方、符合条约总的目的及宗旨的要求，则“若干WTO成员间修改WTO协议之区域贸易协定”之情形亦不为WTO所禁止。而《条约法公约》第41(1)(b)条的具体要求在GATT第24.4条及第24.5条都得到了体现(41)。换言之，依据《条约法公约》第41(1)(b)条，RTAs修改WTO规则之正当性在RTAs满足GATT第24条的限定条件后便可满足。因此，为了审查RTAs成员间修改(或取消)贸易救济措施是否违反国际法以及WTO法，需要进一步检验RTAs修改(或取消)贸易救济措施是否符合GATT第24条的规定。
3.RTAs框架下取消贸易救济措施的正当性
(1)取消保障措施
如前所述，在75个对比研究的对象中，68个RTAs均就在成员间实施双边保障措施作出了规定；与此相反，仅有5个RTAs取消了双边保障措施；17个RTAs就实施全球保障措施得排除RTAs成员作出了规定。与RTAs框架下少量修改(或取消)反倾销、反补贴规则相比，RTAs框架下关于保障措施的规定，可以说是对WTO较大的偏离，引发的争议也最大。此外，在就保障措施进行讨论时，首先需要强调，保障措施与反倾销、反补贴措施区别之一在于WTO《保障措施协定》第2.2条要求“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源”，(42)换言之，保障措施应在最惠国待遇之基础上适用。这也就意味着，如取消双边保障措施或排除全球保障措施的适用，有可能违反保障措施实施的最惠国待遇规定。
具体而言，取消双边保障措施的法律问题在于：首先，保障措施是否属于GATT第24.8条的“其他限制性贸易法规”，此前文已经讨论，根据WTO实践，保障措施属于“其他限制性贸易法规”并无太大争议。从另一个角度看，这也意味着GATT第24条并不要求在RTAs成员间实施保障措施。但是，接下的问题是如果RTAs主动取消了区域内的贸易保障措施，而保留对非RTAs成员实施全球保障措施的权利，便违反了保障措施实施的最惠国待遇规定。同理，RTAs在实施全球保障措施时排除区域内成员，也可能违反保障措施实施的最惠国待遇规定。因此，不管是取消何种形式的保障措施，最后的争议都在于取消保障措施引发的歧视性问题。此又涉及如何处理WTO《保障措施协定》第2.2条与GATT第24.8和24.5条的关系。
首先，依据WTO《关于附件1A的总体性说明》之题注，“如《1994年关税与贸易总协定》的条款与《马拉喀什协定》附件1A中另一协定的条款产生抵触，则以该另一协定的条款为准”，因此，GATT第24.8条与附件1A《WTO保障措施协定》第2.2条发生冲突时，应以WTO《保障措施协定》为准，似乎这意味着应不问其来源，在RTAs成员间实施保障措施。然而，WTO《保障措施协定》脚注1又规定：“本协定的任何规定不预断对GATT 1994第19条与第24条第8款之间关系的解释”，有学者指出，该规定存在有意搁置歧视性保障措施正当性问题之虞[43]。尽管WTO《保障措施协定》可以被视为GATT第19条的特别法，但从WTO措辞本身并不能预断WTO《保障措施协定》第2.2条必然凌驾于第24.5和24.8条之上(44)。
实践中，WTO争端解决机构在处理RTAs成员间是否可以排除全球保障措施的适用时，提出了一个“平行原则”，并裁定在所涉个案中RTAs成员在开展保障措施调查时包括了RTAs成员，却在随后实施保障措施时针对RTAs成员排除适用全球保障措施，构成了对WTO《保障措施协定》第2.2条的违反(45)。尽管如此，上诉机构仍指出只要RTAs成员方能够明确证明单独来自非RTAs成员的进口激增构成了严重损害或损害威胁，便可排除就RTAs成员适用全球保障措施。这也就意味着WTO争端解决机构针对RTAs成员间排除适用全球保障措施的具体做法保留了可能空间。具体而言，一是可将RTAs成员排除在保障措施调查范围之外，因为WTO《保障措施协定》并未要求以“不考虑其来源”的方式展开调查；二是将RTAs成员纳入调查，但明确证明非RTAs成员的进口产品单独构成严重损害或损害威胁。美国线管案上诉机构明确肯定了这两种做法(46)。然而，这一实践遭到了WTO专家鲍威林的质疑，他认为GATT第19.1(a)条明确指出WTO保障措施实施是由于履行WTO协议项下的关税减让义务而导致的无法预见的进口激增。由于RTAs框架内更为优惠的关税安排而导致的进口激增显然不属于为WTO项下的关税减让义务而导致的进口激增。因此RTAs区域内成员本就不存在适用WTO保障措施的理由(47)。
进而，鲍威林建议，全球保障措施不应扩展至区域内成员，但这并不影响RTAs内部保留双边保障措施(48)。在鲍威林看来，应该让WTO的归WTO，让RTAs归RTAs，这一理念也体现在他在对国际法律规则冲突的分析中。具言之，WTO的全球保障措施与RTAs内部的双边保障措施是相互独立的。即使GATT第24条要求成员间取消其他限制性贸易法规，WTO也不能干涉RTAs作为国际条约在不同条件上设立自己的保障措施制度(49)。然而，鲍威林的建议似乎不能回答为什么全球保障措施可视为GATT第24.8条的例外应予以取消，而双边保障措施可以被视为GATT第24.8条“实质上所有贸易”所赋予的灵活性，并为RTAs保留。正如某学者所言，WTO在实践提出的“平行原则”和鲍威林的“各司其职”的建议，作为一种分析实证的逻辑思路都寄希望于RTAs成员方在实施歧视性保障措施时保持政治克制。这表明，即使在一个看似纯法律逻辑的事项上，分析实证主义的研究进路也是有局限的(50)。
尽管GATT第24条存在诸多体制性问题，在WTO实践中对GATT第24条的适用与解读也存在诸多问题，但在RTAs框架下规制保障措施以及具体实施保障措施过程中适度的政治克制还是不可或缺，此意味着，RTAs应尽可能确保GATT第24.8条与第24.5条或《条约法公约》第41(1)(b)条的遵守，最大限度地取消贸易壁垒并避免对其他WTO成员的贸易造成不利影响，同时一并考虑GATT第24.4条设立RTAs之目的，此是确保RTAs与WTO一致性，实现贸易自由化之终极目的的可能途径。
同时，在立法技术层面避免两者间的冲突也是可行。例如，在比较研究的75个RTAs中有43个RTAs对实施双边保障措施设置了提高产品关税水平不应超过WTO最惠国待遇标准的条件。这种做法，使得全球保障措施和双边保障措施在实质上得以区分，从而避免了WTO与RTAs的“条约真实冲突”。(51)又如，部分RTAs(10个)明确规定不得同时适用全球保障措施和双边保障措施，以避免了WTO与RTAs的冲突(52)。
(2)取消反倾销反补贴措施
尽管GATT第6条和GATT第19条一样，不在GATT第24.8条免于取消的列举范围之内，但反倾销、反补贴措施之实施不涉及最惠国待遇，因此不存在如WTO《保障措施协定》第2.2条的具体规定与GATT第24条的冲突问题。如前所述，WTO成员即便不缔结RTAs，不作出取消反倾销、反补贴措施之规定，他们在是否采取反倾销、反补贴措施上本身就具有弹性和选择性(elasticity and selectivity)。因此在是否取消反倾销或反补贴措施上，RTAs亦可有自己的选择权。有学者认为，在RTAs框架下逐步取消反倾销措施是成功实现最低限度贸易整合之必要，亦是实现区域与多边贸易协调之路径。然而，不能忽略的是在RTAs成员内部取消反倾销、反补贴措施可能潜在地增加其他WTO成员间采取贸易救济措施的频度。因此，在RTAs框架下规制反倾销、反补贴措施，以及具体实施反倾销、反补贴措施过程中也需要尽可能地确保GATT第24.8条与第24.5条以及《条约法公约》第41(1)(b)条的遵守，最大限度地取消贸易壁垒并避免对其他WTO成员的贸易造成不利影响，同时一并考虑GATT第24.4条设立RTAs之目的。
当然，有学者认为反倾销、反补贴措施设计之目的具有抵消其他成员国不公平贸易规则之正当，因此不应属于“其他限制性贸易法规”，是故，RTAs取消反倾销、反补贴及实施之方式不受GATT第24.8条的约束。然而这一观点无法解释，为什么同样是为正当目的设置的GATT第20条例外条款被纳入GATT第24.8条免予取消之列。如果因GATT第20条一般例外之目的正当性可不被认定为“其他限制性贸易法规”，GATT第24.8条纳入第20条作为免去取消的例外便有画蛇添足之虞。
此外，“授权条款”第3段的“外部要求”应设法促进发展中国家的贸易，并不得对任何其他缔约国的贸易设置障碍，或造成不应有的困难，及“内部要求”不应对根据最惠国待遇基础，对关税和其他方面的贸易限制进行减免的行动构成障碍，在发达国家与发展中国家的RTAs中应予以特别考虑。
四、RTAs框架下贸易救济制度之启示
(一)从区域贸易机制与多边贸易协调的视角
从实践来看，《条约法公约》第41条关于条约之修改的规定可视为“一般法律原则”或“国际习惯”为WTO所接受并成为可适用法。WTO若干成员间通过设立RTAs修改WTO规则之情形属于《条约法公约》第41(1)条“若干当事国修改多边条约之协定”，而非GATT第9、10条需取得多数成员方同意或批准的对WTO协定本身的修改，所以受《条约法公约》第41.1条及关于设立RTAs的GATT第24条的规制。具体而言，RTAs框架下针对贸易救济制度所做的“超WTO”因素的修改，需满足《条约法公约》第41(1)(b)条之不损害第三方利益、不违背条约之总目的和宗旨，同时满足关于设立RTAs的GATT第24条的要求，具体包括GATT第24.8条的“内部要求”、第24.5条的“外部要求”与第24.4条的目的要求。换言之，满足以上条件的RTAs框架下的贸易救济制度便具有了正当性。尽管目前WTO争端解决机构对是否得援引GATT第24条作为RTAs实施“超WTO”因素的贸易救济措施的问题不置可否，并在实践中务实地提出了“平行原则”，(53)但是，未来它们是否会作出某些改变亦无法预测。本文所讨论的以符合相关国际法及WTO法为基础的RTAs贸易救济制度，从短期来看赋予了RTAs成员一定灵活性，是一种实务的选择，为未来RTAs的谈判提供了参考和借鉴；同时，RTAs中“超WTO因素”亦可成为WTO未来规则创新和修改的“试验场”。从长期目标来看，它亦为区域贸易机制与多边贸易机制的协调提供了一种可能。正如曾任WTO上诉机构委员的松下满雄所言，无论人们喜欢与否，RTAs的盛行是一个无法改变的实施，尽管会有风险，但应该可以找到一种方法实现WTO所代表的多边贸易体制和RTAs所代表的区域贸易机制的共融(54)。
(二)中国在RTAs贸易救济制度设计上的实践与建议
中国自2001年加入WTO后一直是遭遇贸易救济措施，特别是反倾销措施报复的“重灾国”，然而，作为WTO和RTAs的后来者，涉及中国的RTAs在贸易救济制度整体设计上还显得“相当谨慎和略有保守”。(55)截止到2011年7月，我国业已签订的9个RTAs中均就贸易救济制度作出了规定，除内地分别与香港、澳门的经贸安排取消了反倾销、反补贴措施外，其他RTAs基本重申或复制了WTO的相关协定，或仅就WTO相关规则进行了某些非实质性修改。尽管如此，某些修正还是具有一定的积极意义。如前文所述，中国在保障措施的规制中积极推进区域贸易新规则的制定，主动协调全球保障措施与双边保障措施的冲突。再如，在与新西兰和新加坡的RTAs中均强调“不以武断或保护主义方式”实施根据WTO《反倾销协定》所采取的行动(56)。国际反倾销案件背后浓郁的贸易保护主义色彩，中国深受其害，此番中新和中西RTAs的修改虽是些细枝末节，但可以认为是对WTO规则的一种积极修正，也可视为中国对以贸易保护主义为目的滥用反倾销措施的还击(57)。
如前所述，RTAs框架下取消或减少贸易救济措施的适用，主要依赖于区域内经济整合的程度。现阶段中国作为贸易救济措施主要的实施对象与使用者，在未来RTAs谈判时应依据与谈判对象经济整合程度的异同，考虑是否保留或取消贸易救济制度。在制度的具体设计与安排上，既要强调与WTO的一致性，积极推进多边与区域贸易体制贸易自由化的目的，又要确保制度的灵活性，谨慎处理好RTAs贸易救济制度与WTO体制间的潜在冲突。简言之，在遵守WTO具体规则与保护国内产业间找到平衡点，占据“进可攻，退可守”的有利地位。
注释：
①Tani Voon,"Eliminating Trade Remedies from the WTO:Lessons from Regional Trade Agreements" in(2009),paper presented at the WTO Appellate Body Speaker Series in Geneva on 15 July 2009.
②成员方国内的经济困境会促使成员方更为频繁地实施贸易救济措施，以对抗不断加剧的保护国内产业之诉求与压力。WTO统计数据显示，2008年较2007年，发起反倾销调查数增加28%，同期实施的反倾销措施增加29%，发起反补贴调查数增加27%，实施反补贴措施数从2007年的2起增加到2008年的11起，同比增长达至450%。
③World Trade Organization,"World Trade Report 2011:The WTO and Preferential Trade Agreements:From Co-existence to Coherence"(July 2011).
④Patrick Low,"Regionalism:Challenges for the WTO"(Tokyo,18-19 September 2008)paper presented at the Asian Development Bank Institute/Graduate Institute of Geneva Conference on Multilateralizing Asian Regionalism.Available at http://www.adbi.org/conf-seminar-papers/2008/10/07/2729.low.regionalism.wto.challenges/.
⑤World Trade Organization International Trade Statistics 2011,available at http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its2011_e/its11_toc_e.htm,last visit on 29 Mar,2012.
⑥参考WTO区域贸易协定统计数据库，http://rtais.wto.org/UI/publicsummarytable.aspx.
⑦Robert V.Fiorentino,Luis Verdeja and Christelle Toqueboeuf,The Changing landscape of Regional Trade Agreements:2006 Update.WTO Discussion Paper 12,available at www.wto.org.
⑧欧洲经济区保留对农业产品(海关关税税则第1-15章项下的农业产品)实施反倾销与反补贴措施的权利。欧洲自贸联盟禁止实施反倾销与反补贴的领域则不包括农业和渔业。参考《欧洲经济区协定》第26条，《欧洲自贸协定》第36条。
⑨参考Jose de Araujo,Carlo Macario and Karsten Steinfatt."Antidumping in the Americas"(2001)4(35)Journal of World Trade,Bernard Hoekman,"Competition Policy and Preferential Trade Agreements" World Bank(Washington DC)World Bank Working Paper。有学者担心在RTAs内部取消反倾销措施，不但会给非RTAs成员以更多歧视，还会潜在增加针对非RTAs成员的反倾销措施适用的频率，进而扭曲或限制了国际贸易。然而，到目前为止没有相关数据支持这一结论，因此，对于RTAs内部减少或取消反倾销措施对非RTAs成员的影响值得进一步研究。
⑩较低课税原则是指某出口国就数个进口国采取反倾销措施，当进口国涵盖RTAs成员和非RTAs成员时，尽管倾销调查的结果是所有进口国的倾销幅度相同，但RTAs成员方可依据“较低课税原则”承担比其他进口国更低的税负。
(11)提高WTO关于倾销幅度不超过进口价格2%，倾销产品进口量占同类产品进口比例不超过3%是可以忽略不计倾销幅度的最低限额。
(12)鉴于WTO香港部长级会议通过了在2013年禁止农产品出口补贴的决定，此类规定在不久后的2013年将失去意义。参考Paragraph 3 of Ministerial Declaration of Doha Work Programme,adopted on 18 December,2005,WT/MIN(05)/DEC.Minister Conference,Sixth Session,Hong Kong,13-18 December,2005.
(13)《WTO保障措施协定》第2.2条。
(14)取消双边保障措施大体有三种做法：一是直接取消反倾销措施，如澳大利亚与新西兰双方同意取消原产于各自领土的货物的反倾销措施；再如中国分别与香港、澳门的更紧密经贸关系安排；二是以竞争规则直接取代反倾销措施，如《欧洲自由贸易联盟与智利自由贸易协定》第18条，以及《欧洲自由贸易联盟与新加坡自由贸易协定》第16条；三是以双边保障措施取代反倾销措施，如《加拿大与智利自由贸易协定》第M-01条。
(15)例如，《ASEAN与韩国经济合作框架协议之货物贸易协定》(Agreement on Trade in Goods under Framework Agreement on comprehensive Economic Cooperation Among the Governments of the Member Countries of the Association of Southern Asian Nations)第9.10条。
(16)Dukgeuu Ahn."Foe or Friend of GATT Article XXIV:Diversity in Trade Remedy Rules"(2008)11(107)J Int'l Econ L.
(17)同时取消反倾销和全球保障措施有ANZECR，加拿大和智利区域贸易协定。
(18)Robert Teh,Thomas J.Prusa and Michele Budetta,"Trade Remedy Provisions in Regional Trade Agreements" Economic Research and Statistics Division,World Trade Organization,Staff Working paper ERSD-2007-03,p.31.
(19)Mitsuo Matsushita,Petros C.Mavroidis and Thomas J.Schoenbaum,The world trade organization:law,practice,and policy(The Oxford international law library,2nd edn Oxford University Press,Oxford England; New York 2006)989.
(20)土耳其纺织品案上诉机构报告，WTO Appellate Body Report,Turkey-Textiles,WT/DS34/AB/R,adopted 22 October 1999,第57段。
(21)United States-Line Pipe,WT/DS202.
(22)美国线管案(WTO/DS202/AB/R,adopted 15 February 2002)第7.141段。随后的上诉机构报告推翻了专家组的论断。然而，后续的土耳其纺织品案中，虽然上诉机构的逻辑论证不同，但对于贸易救济措施属于“其他限制性贸易法规”的论断是肯定的。
(23)Angela Gobbi Estrella and Gary Horlick,"Mandatory Abolition of Anti-dumping,Countervailing Duties and Safeguards in Custom Unions and Free Trade Areas Constituted Between World Trade Organization Members:Revisiting a Long-standing Discussion in Light of the Appellate Body's Turkey-Textile Ruling" in Lorand Bartels and Federico Ortino(ed),Regional Trade Agreements and the WTO Legal System(Oxford University Press,Oxford 2006)109-148.
(24)Joost Pauwelyn."The Puzzle of WTO Safeguards and Regional Trade Agreements"(2004)7(109)JIEL.
(25)WTO Committee on Regional Trade Agreements,Systemic Issues Related to Other Regulations of Commerce:Background Note by the Secretariat—Revision,WT/REG/W17/Rev.1,转引自Tani Voon,"Eliminating Trade Remedies from the WTO:Lessons from Regional Trade Agreements" in(2009).
(26)Dukgeuu Ahn."Foe or Friend of GATT Article XXIV:Diversity in Trade Remedy Rules"(2008)11(107)J Int'l Econ L.
(27)WTO Appellate Body Report,"Turkey—Textiles"(22 October 1999)WT/DS34/AB/R,para 48.
(28)Robert Teh,Thomas J.Prusa and Michele Budetta,"Trade Remedy Provisions in Regional Trade Agreements",Economic Research and Statistics Division,World Trade Organization Staff Working paper ERSD-2007-03.
(29)刘彬.区域贸易协定成员方保障措施此时性适用问题详论——兼析中国FTA的最新实践[J].国际经济法学刊，2011，18(1)：53-89.
(30)在下列WTO争端解决报告中，争端解决机构明确提及或适用《维也纳条约法公约》第31、32条的条约解释方法就WTO协议进行解释或澄清。美国精炼汽油案上诉机构报告(WT/DS2/AB/R，adopted 29 April，1996)，第16-17段；欧盟电脑设备案上诉机构报告，(WT/DS62/AB/R，adopted 5 June 1998)第84段；欧盟沙丁鱼案上诉机构报告(WTO/DS231/AB/R，adopted 26 September 2002)，第200段；日本酒税案(Ⅱ)上诉机构报告(WT/DS10/AB/R，adopted 4 October10 1996)，第10段；美国软木案(Ⅳ)上诉机构报告(WT/DS264/AB/R，adopted 15 August 2006)第107段；以及智利价格幅度案专家组报告(WT/DS207/R,adopted 3 May 2002)第7.76段；美国博彩案专家组报告(WT/DS258/R，adopted 7 April 2005)，第6.9段；中国汽车零部件案专家组报告(WT/DS339/R，WTO/DS340/R，WT/DS342/R，adopted 18 July 2008)，第4段；以及中国知识产权案专家组报告(WT/DS362/R，adopted 26 January 2009)第6.9段。
(31)《维也纳条约法公约》第41条规定：“一、多边条约两个以上当事国得于下列情形下缔结协定仅在彼此间修改条约：(甲)条约内规定有作此种修改之可能者；或(乙)有关之修改非为条约所禁止，且(一)不影响其他当事国享有条约上之权利和履行其义务者，(二)不涉及任何如予损抑即与有效实行整个条约之目的及宗旨不合之规定者。”
(32)欧盟荷尔蒙案执行的仲裁裁决(WT/DS26/ARB，adopted 12 July 1999)第51段，巴西飞行器案执行的仲裁裁决(WT/DS64/ARB，adopted 28 August 2000)第3.10段。
(33)巴西椰子粉案上诉机构报告，(WT/DS22/AB/R，adopted 21 February 1997)第51段；加拿大专利期限案上诉机构报告(WT/DS170/AB/R，adopted 18 September 2002)第71段；欧盟沙丁鱼案专家组报告(WT/DS231/R，adopted 29 May 2002)，欧盟荷尔蒙案上诉机构报告(WT/DS/26/AB/R，adopted 16 January 1998)第128段。
(34)美国抵消法案上诉机构报告(WT/DS217/AB/R,WTO/DS234/AB/R，adopted 16 January 2003)第296-297段。
(35)韩国政府采购案专家组报告(WT/DS/163/R，adopted 1 May 2000)第7.123、7.93段。
(36)Ibid,Martti Koskeniemmi,"Fragmentation of International Law:Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law"(13 April 2006)UN Doc A/CN.4/L.682。
(37)土耳其纺织品案专家组报告(WT/DS34/R，adopted 31 May 1995)第9.181-9.182段。
(38)Joel Trachtman."Review of Joost Pauwelyn,Conflict of Norms in Public International Law:How WTO Law Relates to Other Rules of International Law"(2004)(98)American Journal of International Law.
(39)《马拉喀什协定》第10.1、10.3、10.5条。例如《关于修正TRIPS协议的决议》规定依据《马拉喀什协议》第10.3条，在三分之二成员接受后，得修正TRIPS协议，见Amendment of the TRIPS Agreement：Decision of December 2005，WT/L/641。
(40)例如，WTO总理事会曾决议，将豁免特定成员采取禁止进出口未加工的钻石至非金伯利进程证书制度(the Kimberley Process Certificate Scheme)成员的措施之最惠国待遇和其他WTO义务扩展到2012年。见WTO General Council，Kimberley Process Certificate Scheme for Rough Diamond：Decision of 15 December 2006，WT/L/676。
(41)GATT第24.4条规定：各缔约方认识到，宜通过自愿签署协定从而发展此类协定签署国之间更紧密的经济一体化，以增加贸易自由。
(42)《WTO保障措施协定》第2.2条。
(43)Dukgeuu Ahn."Foe or Friend of GATT Article XXIV：Diversity in Trade Remedy Rules"(2008)11(107)J Int'l Econ L.
(44)陈立虎，黄涧秋.保障措施比较研究[M].北京：北京大学出版社,2006.236.
(45)该原则意味着保障措施调查范围与依调查结果实施的保障措施之间应“平行”。换言之，某WTO成员方对所有来源地的进口产品发起调查，其在随后依据该调查采取措施时，不能未进行任何分析就将某成员方排除在该措施之外。在阿根廷鞋类案(WTO/DS121/AB/R，adopted 14 December 1999)、美国麦面筋案(WTO/DS166/AB/R，adopted 22 December 2000)、美国碳管案(WTO/DS202/AB/R，adopted 15 February 2002)中WTO的上诉机构都依据该原则裁定排除某成员方排除区域贸易协定方适用全球保障措施违反了WTO的义务。
(46)美国碳管案上诉机构报告(WTO/DS202/AB/R，adopted 15 February 2002)
(47)Joost Pauwelyn."The Puzzle of WTO Safeguards and Regional Trade Agreements"(2004)7(109)JIEL,pp.110-141.
(48)Joost Pauwelyn."The Puzzle of WTO Safeguards and Regional Trade Agreements"(2004)7(109)JIEL ,pp.110-141.
(49)(50)(51)刘彬.区域贸易协定成员方保障措施此时性适用问题详论——兼析中国FTA的最新实践[J].国际经济法学刊,2011，18(1)：53-89.
(52)它们是中国分别与巴基斯坦、新西兰、新加坡、智利的RTAs，东盟分别与中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰的RTAs，以及美国与智利、澳大利亚与泰国的RTAs。
(53)Joost Pauwelyn."The Puzzle of WTO Safeguards and Regional Trade Agreements"(2004)7(109)JIEL,Pauwelyn认为“平行原则”复杂化了全球保障措施的实施，关于RTAs框架下排除保障措施的问题，应交换给GATT第19条及《保障措施协定》并与GATT第24条予以一起考虑，并建议避免适用“平行原则”。
(54)Mitsuo Matsushita,Legal Aspects of Free Trade Agreements：In the Context of Article XXIV of the GATT 1994,in Mitsuo Matsushita & Dukgeun Ahn,eds,WTO and East Asia:New Perspective,Cameron May,2004.
(55)李晓玲，陈雨松.区域贸易协定下的贸易救济制度研究[J].武大国际法评论，2010，(13)：166-185.
(56)《中国与新加坡自由贸易协定》第40.1条，《中国与新西兰自由贸易协定》第62.1条。
(57)何为“不以武断或保护主义方式”，有待双方在实践中进一步澄清。