我国金融资产管理公司的改革和发展，本文主要内容关键词为：资产管理论文,我国论文,金融论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国金融资产管理公司：绩效、问题与挑战
1999年，我国成立了华融、长城、东方和信达四家金融资产管理公司，分别负责收购、管理和处置从工、农、中、建四家国有商业银行以及国家开发银行剥离的近1.4万亿元不良资产。金融资产管理公司积极探索和创新不良资产处置手段，努力实现不良资产回收价值的最大化。截至2005年末，四家金融资产管理公司累计处置不良资产8397.5亿元，累计回收现金1766亿元，现金回收率21.03％。其中，信达资产管理公司处置不良资产2012.1亿元，现金回收率31.23％；华融资产管理公司处置不良资产2433.8亿元，现金回收率22.35％；长城资产管理公司处置不良资产2633.9亿元，现金回收率10.39％；东方资产管理公司处置不良资产1317.6亿元，现金回收率24.3％。同时，通过大规模不良资产的战略性重组，相当部分国有企业走出了财务困境，步入了健康发展轨道，有力地支持了国有商业银行和国有企业的改革发展。
近年来，金融资产管理公司在处置不良资产过程中形成了一定的专业优势，并在市场化处置不良资产方面进行了有益的尝试。在不良资产定价与打包出售，以及交易结构设计、探索利用资产证券化、信托计划、引进外资等创新手段处置不良资产方面，都取得了明显进展。例如，从2004年3月开始，财政部允许四家金融资产管理公司开展商业化收购、投资和委托代理三项新业务；2004年，四家金融资产管理公司开始以竞价方式投标收购中行、建行、交通银行的不良资产，尤其是2005年对工行的不良资产处置过程中，开始按照批发和零售分开的原则，通过商业化招投标确定资产批发处置机构，与五年前按账面价值对口剥离接收的行政性方式相比，向市场化迈出了一大步。同时，金融资产管理公司逐步积累了具有中国特色的资产处置人才、技术、业务经验和市场资源，并与国内外机构投资者、行业战略投资者、地方政府以及会计、资产评估、法律、拍卖、公证等社会中介服务机构形成了广泛的合作关系。
实践表明，金融资产管理公司在化解金融风险、推进国有商业银行改革和支持国有企业改制脱困方面发挥了积极作用，但运营中仍存在一些突出问题和面临新的挑战。
(一)金融资产管理公司的定位尚未明确。从一些典型国家的经验看，金融资产管理公司主要分为政策性和商业性两种类型。政策性金融资产管理公司具有准政府机构性质，通常以快速处理不良资产、减少金融危机影响为主要目标；商业性金融资产管理公司则具有典型的市场化特征，以提升不良资产价值、追求利润最大化为目标。2000年颁布的《金融资产管理公司条例》，没有明确规定我国金融资产管理公司是政策性还是商业性的。从实际运作来看，金融资产管理公司在管理方式上基本上沿袭了过去国有机构的行政管理模式；在业务经营上是政策性业务和市场化处置同时运作，相互交错；在经营目标上具有明显的多元化特征，承担着不良资产回收最大化、推进国有商业银行改革、支持国有企业脱困、维护社会稳定等多重目标。这使得金融资产管理公司一直面临政策性管理体制与市场化处置手段之间不相匹配的难题，无法按照市场化原则经营和发展，同时容易诱发地方政府的不当干预和债务人的逃废债行为。
(二)金融资产管理公司运营的法律和制度环境不完备。一是我国现行法律框架没有赋予金融资产管理公司必要的法律地位和特殊保护。迄今为止，我国缺乏一部针对银行不良贷款处置和金融资产管理公司运作的专门法律，作为行政法规的《金融资产管理公司条例》也没有对金融资产管理公司给予特殊规定和保护。现有的民商法对债权人的保护程度十分有限，许多问题主要依靠行政手段来解决。例如，在诉讼管辖权方面，金融资产管理公司对同一债务人往往有多笔债权，而按《民事诉讼法》规定，这些债权必须相应地通过相关的不同级别或不同地域的法院进行诉讼追索，不利于金融资产管理公司保全和处置不良资产；金融资产管理公司在处置担保、抵押债权时，往往与《国有工业企业经营管理条例》以及现有国有土地管理的有关规定发生冲突，并在法院的案件审理或地方政府的处理中处于不利地位；新的《破产法》尚未出台，现行《破产法》对金融资产管理公司的债务重组和债权保全产生较大制约。尽管中国证监会已经赋予金融资产管理公司股票特别主承销资格，但根据新修订的《公司法》和《证券法》，金融资产管理公司在灵活运用资本市场进行资产处置和资产管理方面依然存在很多制度障碍。二是行政干预和地方保护主义对金融资产管理公司经营和处置不良资产造成了一定的困难。一些地方政府在国有企业改制过程中默许或支持假借兼并、分立、合并和破产损害债权人利益，直接或间接干预法院对金融资产管理公司诉讼案件的审理，即使是胜诉案件也难以执行。三是不良资产处置中的税费优惠政策落实不到位，金融资产管理公司实际税费负担较重。金融资产管理公司的涉诉案件中，对债务人同一财产申请保全、起诉(上诉)、申请执行均需交纳费用。尤其在房地产贷款类的不良资产处置中，涉及大量的土地出让费用，以及有关的登记、注册、过户等费用，其中许多是各地各级政府的各种收费，大大超过税法的有关规定。
(三)金融资产管理公司法人治理结构不健全。金融资产管理公司机关化和行政化色彩浓厚，缺乏有效的外部约束和内部激励。过去实行收支两条线的费用管理办法，与四家公司的利益没有直接挂钩。新实行的“两率包干制”，主要以不良资产回收的现金流作为绩效标准，并没有从根本上解决激励约束机制问题。在缺乏有效的激励约束机制的条件下，金融资产管理公司的道德风险既可能表现为追求短期利益，为加快资产处置速度而“贱卖资产”，也可能表现为因公司前景不明而拖延不良资产处置进度，加大资产处置成本。总体上，与其他国有企业改革，尤其是国有商业银行改革步伐相比，金融资产管理公司的体制和机制转换已经明显滞后。
(四)不良资产交易和处置没有形成功能明晰、分工合理、合作竞争的市场体系。一级市场基本上由四家金融资产管理公司垄断，缺乏有效的市场竞争机制，从而无法确定不良资产的真实价值。二级市场没有形成结构合理的批发市场和零售市场体系，不良资产批发市场的买方主要是以一些大型投资银行和不良资产收购基金为代表的国际机构投资者，这种市场格局可能导致买方寡头垄断和寡头勾结。不良资产处置的零售市场很不健全，主要表现为市场流动性差、交易成本高、市场容量狭小、市场分割较为严重。金融资产管理公司和相关处置机构主要围绕债务人和债务人的关联企业寻求不良资产处置和回收的解决方案，以债权追索、处置抵押品、债权重组、以物抵贷、还款免息等传统处置手段为主，缺乏具有现代金融市场特征的不良资产处置工具和相关金融产品(如资产证券化、资产信托等)。同时，由于缺乏公司控制权市场，不良资产实行债转股后，金融资产管理公司在企业中的股东权益很难得到保证。此外，不良资产交易的中介服务体系不完善，也影响了不良资产的管理和处置。
(五)不良资产交易和处置的规则不健全。目前，我国还没有把介入不良资产处置的外资机构纳入监管，特别是对外资在一级市场获得金融机构不良资产缺乏相应的规范。迄今为止，我国还没有形成一套有效的金融资产管理公司业绩考核评价标准，因而难以明确和落实金融资产管理公司的责任。金融资产管理公司处置不良资产的途径和手段受到过多限制，例如，证券公司、保险公司不能购买金融资产管理公司的资产，银行、证券公司和保险公司都不能购买金融资产管理公司出让的企业股权，金融资产管理公司也不能通过资本市场融资等等。从外部监管来看，目前财政部、银监会、国务院国有重点大型企业监事会以及其他相关部委，如人民银行、证监会、国资委、审计署等在各自的职能范周内对金融资产管理公司的经营活动进行监管，但由于缺乏有效的监管协调机制，往往导致“没问题争着管，有问题却找不到有效的解决途径”等。例如，2005年国家审计署的审计结果表明，四家金融资产管理公司存在比较严重的违规经营，主要表现在评估拍卖环节管理不规范，包括违规剥离和收购不良资产、违规低价处置不良资产、财务管理混乱、违规挪用资产处置回收资金、抵债资产管理不严等，涉及金额高达715.49亿元。
二、金融资产管理公司发展的国际经验
从国际经验看，金融资产管理公司的发展需要具备良好的内外部条件：
一是完善的法律体系。首先，许多国家通常针对不良资产处置和处置机构制定相应的法律，对处置机构的公司治理结构、经营目标及职责权限等作出明确规定，从而使金融资产管理公司的运营有法可依。其次，重视有关不良资产处置的法律与现有相关法律(如破产法)的有效衔接。第三，重视法律的有效实施，确保债权人利益。债权人权利不仅在法律体系中有明确规范，而且在司法实践中也能充分落实，这有助于金融资产管理公司快速有效地处置不良资产。
二是规范、完善的公司治理结构。无论不良资产处置机构采取政府独资、政府和金融机构共同控股，还是采取私有公司的形式，都必须建立健全现代公司治理结构。从国际经验看，一般是财政部或存款保险机构承担不良资产处置的最终损失，因而是不良资产处置机构经营的主要利益相关者。利益相关者通常通过直接参与公司董事会，规范公司治理结构，制定不良资产处置机构长期目标、当前目标和战略方针，并监督这些目标的实现情况，以及在必要时采取纠正措施以维护自身的利益。
三是完善的不良资产处置市场体系。市场体系的完善与否决定着不良资产处置的方式、速度和效率。在发达国家，不良资产处置通常有较发达的资本市场和公司控制权市场作支持，市场规则完善，金融产品丰富，市场交易活跃。例如，美国除了不良资产处置市场外，还有专门的贷款市场(Loan Market)作为银行转让贷款资产的主要场所，为商业银行及时规避信贷风险、增加流动性提供了良好的渠道，也为不良资产处置机构业务经营提供了广阔的空间。
四是良好的社会信用环境。在成熟的市场经济国家，社会信用体系十分完善，企业和个人的信用记录完整，同时也有很多资信评级机构专门对企业的偿付能力、财务状况等进行评估，确定信用等级。这种良好的社会信用环境，有利于不良资产处置机构降低不良资产处置成本，提高不良资产处置效率。
五是有效的监督管理体系。首先，建立了完善的监管规则和工作指引，通过强化监管来规范不良资产处置机构的经营行为。其次，建立良好的强制性信息披露制度，保证不良资产处置的透明度，强化市场的约束作用。例如，韩国、马来西亚的金融资产管理公司必须定期向政府和公众公布财务报表，便于社会对其加强监督。同时，待处置不良资产的信息必须通过公共媒体等方式向潜在投资者充分披露。再次，建立了有效的监管分工合作机制。由于不良资产处置活动的特殊性，不良资产处置机构受到多个部门的监管，但不同监管部门之间有明确的分工和良好的监管合作与沟通机制。例如，韩国对韩国资产管理公司(KAMCO)的监管部门就包括国会、财经部、金融监督委员会和审计院。鉴于审计院的年审工作每年都进行，金融监督委员会在监管时就充分借鉴审计院对KAMCO的检查结果以采取相应措施。
三、金融资产管理公司的发展方向是实现商业化转型
(一)金融资产管理公司有继续存在的必要性
在当前及今后一个时期，金融资产管理公司有继续存在的必要，而且可以在我国金融改革、稳定和发展中发挥重要作用。
首先，在一定时期内我国不良资产处置市场还相当庞大。目前，四家金融资产管理公司1999年承接但尚未处理的不良资产余额仍在7000亿元左右 ，还承接了工行、建行和中行股份制改革中剥离的1万多亿元不良资产。随着农业银行股份制改革的加快推进，以及其他金融机构改革和重组的步伐加快，必然还有大量的不良资产需要处置。我国正处在经济转轨阶段，社会信用环境还不完善，国内外经济波动、行业周期变化、产业结构调整和自然灾害等在客观上也会造成一些企业无力还款，商业银行的不良贷款仍然会在一定程度上发生。截至2005年末，我国境内商业银行不良贷款余额仍高达13133.6亿元。因此，我国不良资产处置的市场规模仍然较大。
其次，我国不良资产处置的特殊目标和环境决定了不良资产处置的艰巨性、复杂性和长期性。我国金融资产管理公司运营的一个重要目标是防止国有资产流失，在处置手段上偏重于债务重组等近期名义回收率较高、未来损失较难确定的方式，如债转股、债务重新安排等。但是，在债转股、债务重组方式下，债务企业的偿债能力、乃至不良资产的最终处置效果是不确定的，一定时期后如果债务企业仍然不能偿付债务或破产，仍然需要一个机构来处理与债务相关的问题。此外，我国的不良资产主要是国有企业生产性贷款，涉及面广，不良资产规模大，加之国内资本市场狭小、非国有经济总体力量相对薄弱，大规模出售不良资产还缺乏足够的国内买方，因而我国较大规模的不良资产处置还会持续较长时间。
第三，金融资产管理公司在处置不良资产方面具有专业化优势。商业银行处置不良资产的手段非常有限，并且通常只对单笔贷款或单个客户进行坏账核销、追诉担保、拍卖抵押物或进行债务重组。更重要的是，如果银行既发放贷款，又有“削债”处置资产的权力，容易诱发道德风险。国际经验表明，金融资产管理公司除了商业银行传统的处置手段外，还可综合运用投资银行业务手段，如不良资产的证券化、债转股、资产管理范围内的上市推荐和股票承销以及重组等，还可对不良资产进行打包处理，或与国外投资者建立合资公司共同处置不良资产，规模化的处置方式和专业化的处置手段能更好地提高不良资产的回收率。
(二)金融资产管理公司的发展方向是实现商业化转型
随着我国金融改革、开放和发展的不断深入，金融资产管理公司的政策性职能将逐步淡出。目前，我国国有金融企业的股份制改革已取得突破性进展，今后国有控股金融机构产生的不良资产将通过市场化途径解决。国际经验表明，即使一国出现了系统性金融危机，需要政策性不良资产处置机构，通常也是成立临时的资产处置机构。如果金融资产管理公司同时承担政策性和商业化资产处置职能，可能会诱发道德风险，既不利于提高不良资产的处置效率，也不利于金融资产管理公司的市场化运作。此外，商业化收购、委托代理和定向投资等新业务对金融资产管理公司的综合性商业经营也提出了迫切要求。从完善我国金融市场体系考虑，应充分利用金融资产管理公司现有人员、技术、经验，促进其向商业化金融机构转变。因此，对于现有的四家金融资产管理公司，有条件的可以考虑尽快实现其商业化转型。
目前，金融资产管理公司已具备向商业化转型的条件。除了亟待处置的银行机构不良资产存量及可能新增部分外，近年来，一些非银行金融机构因陷入财务困境而被迫清算，大量的国有资产也亟待重组，这将为金融资产管理公司商业化经营带来商机。在五年多的不良资产处置中，金融资产管理公司掌握了一定的市场资源，同时也已经积累了一定的人才、技术和经营基础。事实上，2001年四家金融资产管理公司就开始涉足投资银行业务，信达、华融资产管理公司在这方面做得相当成功。四家金融资产管理公司还相继获得了证券发行主承销商资格和上海、深圳两家证券交易所特别会员资格。2004年，国务院批准了财政部提出的对金融资产管理公司实行资产处置目标考核责任制的改革方案，并允许金融资产管理公司开办商业化收购、委托代理和定向投资三项业务。2004年以来，交通银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行通过市场化方式剥离可疑类贷款，金融资产管理公司通过市场化途径承接了不良资产。此外，金融资产管理公司在当前证券公司改革和重组中也发挥了重要作用，信达、华融和东方资产管理公司分别托管了德隆系、汉唐证券、辽宁证券和闽发证券等金融机构。随着我国金融改革发展的深入推进，类似信贷资产证券化等新的金融产品和金融业务不断推出，金融资产管理公司可以涉足并发挥积极作用的舞台越来越大。
四、加快推进金融资产管理公司实现商业化转型
1．明确金融资产管理公司的发展定位
我国四家金融资产管理公司有两种出路：一是作为政策性不良资产处置机构，主要发挥快速处置政策性不良资产的职能；二是通过改革和重组实现商业化转型，成为真正的市场化的金融企业。从我国实际情况看，今后政策性不良资产处置业务将越来越小，可以由存款保险公司负责组织、并由专门的政策性金融资产管理公司处置。因此，当前应加快金融资产管理公司的商业化转型，把金融资产管理公司发展成为以不良资产处置和服务为核心业务、具备投资银行功能的综合性现代金融企业。
从操作上看，根据目前我国金融资产管理公司的经营管理情况，可以考虑对华融、东方和信达金融资产管理公司进行商业化改革，把长城金融资产管理公司定位于政策性资产管理机构。对于华融、东方和信达金融资产管理公司在规定时限尚未处置的政策性业务，可以由金融资产管理公司按市场定价一次性买断，或将其剥离至长城金融资产管理公司。同时，应加快建立我国存款保险制度，设立存款保险机构，并考虑存款保险机构和政策性金融资产管理公司的业务衔接和相关管理问题。今后，一旦发生需要政策性介入的不良资产处置或危机管理时，可由存款保险机构组织政策性金融资产管理公司实施对问题金融机构的资产处置、清算等职责。
2．完善金融资产管理公司的治理结构和市场化运作机制
建立现代金融企业制度，不仅是金融资产管理公司实现商业化转型的必要条件，也是发展我国不良资产处置市场、有效防范不良资产处置中的道德风险的需要。当前，要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对符合条件的金融资产管理公司进行财务重组，实施股份制改造，并适时引入战略投资者。同时，要深化内部改革，转换经营机制，完善激励和约束机制，实现金融资产管理公司的市场化、可持续发展。
首先，应对金融资产管理公司进行财务重组，优化财务结构。由人民银行会同财政部等部门核实金融资产管理公司从事政策性资产处置业务所产生的资产、负债和处置损失，对尚来处置完毕的剩余债权，可以由金融资产管理公司按市场定价一次性买断，也可以剥离至长城金融资产管理公司。在此基础上，分离三家金融资产管理公司的政策性业务，及相关的资产、负债和处置损失。一旦存款保险机构成立，即可将该政策性金融资产管理公司纳入存款保险机构管理。需要指出的是，金融资产管理公司不宜采用“分账管理”或集团公司等集政策性业务和商业性业务于一体的经营模式，只要政策性业务和市场化业务不能彻底分离，金融资产管理公司的市场化改革就不可能真正实现。
其次，对华融等三家符合条件的金融资产管理公司进行彻底的股份制改造，建立健全现代金融企业制度。遵循市场化原则，实现金融资产管理公司和原资产剥离银行之间的完全脱钩，积极引进国内外战略投资者，加快实现投资主体多元化，把金融资产管理公司改造成为产权清晰、经营目标明确、市场定位准确、独立经营、自负盈亏的，以追求利润最大化为目标的现代金融企业。建立健全由股东大会、董事会、总经理和监事会组成的公司治理结构，实现决策权、执行权、经营权和监督权各司其职，权责明确，相互制衡。建立外部董事和独立董事制度。建立对董事会、董事和高级管理人员的选拔、任用和评价机制。管理层要制定清晰、明确的发展战略和经营策略，建立健全有效的内部控制机制和完善的风险管理体系，建立审慎的会计、财务制度和公开、透明的信息披露制度。借鉴国际经验，建立市场化的人力资源管理体制和有效的激励—约束机制。
实行商业化改革的金融资产管理公司，应根据其规定的经营范围，大力拓展商业性业务。例如，市场化的资产交易和处置业务、资产管理范围内的投资银行业务，包括上市推荐及债券、股票承销等，资产及项目评估，以及代理资产管理和处置等。当前，金融资产管理公司把企业重组、上市推荐和股票承销等业务结合运作，已有了很多成功案例。此外，资产管理、财务顾问等相关中间业务也可以在政策允许的范围内积极开展。
对专门负责政策性资产处置业务的长城金融资产管理公司，则应结合农业银行的股份制改革，以及建立存款保险制度进行相关的重组和改革。同时，要建立和完善公司治理结构，对政策性金融资产管理公司负责处置的不良资产进行公开、合理的评估，制定公正、有效的激励-约束机制和考核评估体系，形成良好的内部控制和外部约束机制。
3．改善金融资产管理公司运作的外部环境
实现金融资产管理公司的商业化转型，必须为金融资产管理公司市场化运作创造良好的外部环境。一是健全法律法规体系，提高司法执法效率。要解决金融资产管理公司在资产收购和转让、资产处置、债务重组、债转股、不良资产证券化等方面的法律缺失问题，并加强与现行其他法律法规的有效衔接，对相关的法律法规进行必要的清理、修订。比如，尽快修改出台《破产法》，调整《合同法》、《担保法》等相关法律中影响债务履行的有关规定。为保证司法的独立性和公正性，可考虑成立专门审理金融债权债务纠纷的特别法庭。要求地方政府清理自行出台的、影响不良资产正常处置的政策和规定，并把地方政府是否干预不良资产处置作为评价地方金融生态的指标之一。建议负责金融资产管理公司改革的机构内设法律事务小组，专门负责涉及金融资产管理公司的法律法规清理和法律法规建设。二是加快培育不良资产交易和处置的市场体系。建立健全不良资产交易和处置的一级市场和二级市场、批发市场和零售市场，引入竞争机制、价格机制和信息披露机制，发挥市场引导供求、定价、产品设计等方面的作用。以国内现有的产权交易市场为基础，通过合并、改组等方式形成一个高效率、多层次、专业化的不良资产交易市场。建立有效的金融债权市场和公司控制权市场，构建债权和债转股的流通市场，允许国内外机构和个人参与债转股企业的股权交易。三是积极利用外资参与不良资产处置，同时借鉴国际经验，协调相关部门完善政策、健全制度，规范外资参与不良资产交易的行为。四是加快推进社会信用体系建设，完善不良资产交易和处置市场的中介服务体系，努力改善金融生态。
4．加强和改善对金融资产管理公司的监管
建议从以下几个方面进一步加强和改善对金融资产管理公司的监督管理。一是完善金融资产管理公司的运行规则。根据新形势下金融资产管理公司的职能定位，完善金融资产管理公司和相关中介服务机构管理办法，确立金融资产管理公司和相关中介机构的运行规则，重点完善对不良资产交易重要环节或风险易发点的制度规范，如规范资产移交、资产尽职调查、资产处置信息披露和外资参与不良资产处置的制度或指引。二是对政策性资产管理机构和商业性资产管理机构实施分类指导、分类监管的原则。增强政策性资产管理机构的透明度，加大公共监督和约束，确保国家及其他利益相关者的权益。对商业性资产管理机构，监管的重点应放在市场约束、内部控制和外部监管以及相关的制度建设上。三是在监管机构设置和授权方面应体现分类监管、协调合作的原则。对政策性金融资产管理公司，可以考虑由财政部、人民银行、银监会等机构组成联合监管小组，通过外部监督或者直接进入公司董事会等方式，对政策性不良资产处置业务进行监管。对商业性金融资产管理公司，则可与其他金融机构相类似，综合考虑金融资产管理公司的业务属性和业务范围，明确由金融监管当局进行统一的专业监管，以减小监管成本、提高监管效率。四是完善金融资产管理公司经营目标考核责任制，加强对金融资产管理公司的现场检查和非现场监管，依法处理有关人员的违法违规行为，同时加强对信息披露的监管，充分发挥市场约束机制的力量。
五、应设专门机构负责金融资产管理公司改革和发展
金融资产管理公司的改革和发展问题，关系到国有金融机构重组改革和大量不良资产处置，涉及到我国未来的金融危机处理机制，以及我国不良资产交易和处置市场的发展，同时还广泛涉及到司法、财政、金融、国有资产和地方政府等诸多部门，有许多重大问题如不良资产处置市场体系建设的规划和实施、金融资产管理公司的发展模式和监管体系安排、金融资产管理公司的治理结构和内控制度建设、不良资产处置中存在的法律法规衔接、市场和产品创新的制度安排，以及债转股的规范运作等需要统筹研究。因此，建议由国务院成立或指定负责金融资产管理公司改革和发展的专门机构。鉴于目前国有商业银行股份制改革已取得阶段性成果，我们建议将国务院国有独资商业银行股份制改革领导小组更名为国家金融改革与发展领导小组，国务院国有独资商业银行股份制改革领导小组办公室更名为国家金融改革与发展领导小组办公室，继续负责包括金融资产管理公司改革和发展等在内的我国金融改革与发展的政策制定、方案设计和组织实施。
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