上海合作组织面临的几个发展方向问题，本文主要内容关键词为：几个论文,上海论文,发展方向论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国对外战略与上合组织
当今世界正处在大变革大调整之中，多极化不可逆转，经济全球化深入发展，国与国相互依存日益紧密，和平与发展仍然是时代的主题。与此同时，世界仍然很不安宁，霸权主义和强权政治依然存在，世界发展不平衡加剧，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织。不过总体上，世界和平与安全面临的机遇大于挑战，21世纪前20年仍是中国难得的发展机遇期。在此大背景下，中国奉行独立自主的全方位和平外交政策，加强国际合作，共同分享发展机遇，共同应对各种挑战。目标就是“推动建设持久和平与共同繁荣的和谐世界”，为国内发展创造一个良好的外部国际环境。具体措施就是“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”。为保证国内稳定，中国需要一个总体稳定的国际局势，需要一个基本稳定的周边环境，需要一个能够防止外界侵扰的稳定的社会秩序。为保证经济发展，中国需要一个强大的内需市场，还需要一个广阔的海外市场，以便综合利用国内外两种资源。另外，中国还需要在稳定发展过程中树立良好的国际形象。
根据中国对外战略方针的标准判断，上海合作组织（下称上合组织）就是一个多边合作机制。其成员国中多为中国的周边国家，有发展中国家，也有俄罗斯这个大国。该组织还创造了与霸权主义相对立的、适应国际政治经济新秩序要求的“上海精神”。因此，上合组织对中国的国际地位和国际声誉影响极大，在中国的外交战略中占有重要地位。
上合组织对中国的重要性还可以从历史与现实、正面与反面这两大角度来具体考察。从历史进程看，从汉朝到清朝，影响中国发展的最大因素，对中国的最大威胁都来自北部和西部。即使今天主导世界发展的主要力量来自海洋国家，但从现实看，在中国的周边地区，甚至整个世界都很难找到第二个像中亚这样的地区，大国（尤其是俄美中三国）的利益和政策如此集中交汇和相互碰撞。从正面看，在安全方面，上合组织是稳定中国西部和北部安全的前沿；是解决中国东部和南海问题而防止两线作战的后防基地。在经济方面，上合组织是促进中国西部经济发展的海外基地；是中国获取紧缺自然资源的物资基地；是中国产业转移的后备基地。在政治方面，上合组织是中国实践国际新秩序的样板基地；是中国丰富多边外交经验的实践基地，也是中国同中亚国家最主要的多边合作机制。
正因为上合组织在中国对外战略中如此重要，所以其战略定位必然要在一定程度上与另一个重要战略任务相冲突，即中俄美在中亚的合作与竞争。两者的矛盾主要表现在以下两个方面：
1.上合组织同中俄战略协作伙伴的关系。1996年4月，俄罗斯总统叶利钦访华时，与江泽民主席正式宣布建立“平等信任、面向21世纪的战略协作伙伴关系”，两国就各领域的双边合作进行了会谈。主要内容包括：高层定期政治会晤和热线电话联系；建立中俄总理定期会晤机制和“中俄友好、和平与发展委员会”，分别协调和指导官方与民间的合作交流；国际磋商制度。可以说，中俄战略协作伙伴关系是中国最重要的双边关系之一，直接关系到两国的战略合作以及国际稳定。
对于上合组织同中俄战略协作伙伴间的关系，目前主要有两种看法：一种观点认为上合组织是中俄战略协作伙伴关系在地区舞台上的一次成功实践，是两国结伴而不结盟的战略指导思想向多边领域的一次重要拓展和延伸。它的诞生为中俄战略协作伙伴关系提供了新的广阔发展空间，而中俄战略协作伙伴关系的不断深化也为上合组织的发展注入新的动力。两者相互交织，相互促进。另一种观点认为：俄罗斯在一定程度上视自己为前苏联的继承国，视独联体为其核心利益区，在中亚有其主导的独联体及其框架内的欧亚经济共同体和集体安全条约组织，仅把上合组织视为补充。因此对中国全面进入中亚心存忧虑，担心中国利用相对强大的经济实力而在中亚的影响超过俄罗斯。如果该影响超过俄罗斯的承受程度，必然要反作用于中俄关系。目前的困难在于，中国同中亚国家合作时总是顾虑俄罗斯的想法和感受，而不能放开手脚地快速发展同中亚国家的各领域合作。在上合组织框架内，只要俄罗斯不同意，合作议案大多会被搁置。
2.评估美国在中亚的存在。继2002年借助阿富汗战争实现在中亚驻军愿望后，美国于2003年中亚发生“颜色革命”后重新调整中亚战略，减少军事支持，加大经济合作，使得中俄美在中亚的经济竞争更加激烈，三国都想把中亚国家拉入自己的经济圈。中国希望把中亚经济向东引，使其与西部大开发紧密联系。俄罗斯则把中亚国家向北拉，将其控制在独联体范围内。美国极力促进中亚国家向南发展，通过阿富汗将南亚与中亚连为一体。三国都提出了各自较为诱人的合作计划，以便吸引中亚国家参与。比如在电力领域，中国正在进行从塔吉两国向中国输电的可行性研究。俄罗斯则购买吉国电力，并提议成立中亚水电联合体来解决中亚的水资源分配及水电基础设施问题。美国积极推动巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦4国跨国电力贸易，磋商跨国输电的技术及融资问题。
对于美国加大在中亚的存在问题，目前主要有三种看法：第一种观点认为此举严重威胁中国的西部安全，强化美国对中国的包围，有必要同俄罗斯一道面对美国的挑战。第二种观点认为此举对俄罗斯的威胁更大，加强俄对中国的借助，共同的安全需求可以巩固中俄两国的关系基础，从而有利于中俄战略伙伴关系的发展。尽管此举会在一定程度上加大中国的西部安全压力，但综合衡量后则是利大于弊。第三种观点认为中亚是主权独立国家，它们愿意同西方合作，别国也没有办法，中俄只能接受并承认现实。
二、组织机制和机构设置的发展
任何组织都需要有一定的机构，依据一定的制度机制才能运转起来，才能为成员国提供交流、议事和决策的场所及渠道。依据职能划分，现代国际组织的机构一般分为5类：议事与决策机构、执行与主管机构、行政与管理机构、辅助工作机构和司法机构。议事与决策机构一般称为大会、国家元首或政府首脑会议等，是组织的最高权力机构，负责全面工作，就重大问题做出决策。执行与主管机构一般称为委员会、理事会、董事会、执行或协调委员会、执行局等，负责具体处理组织承担的专业性问题，为议事与决策机构的工作做先期准备并具体执行其决定。行政与管理机构经常被称为秘书处，其负责人被称为“秘书长”或“总干事”等，负责组织运转的所有后勤事务，向组织提供各项活动的管理服务，并执行各机构制定的方针政策，落实各机构制定的各项活动计划或方案。司法机构在组织中负责审议和处理本组织的各类法律问题，通过司法手段解决国际争端。辅助工作机构是为实现组织的目标、完成各机构职能而根据组织文件设立的从事辅助性质工作的机构，主要表现为各类工作小组或专家组。①目前，上合组织在组织机构方面面临的问题主要有以下两个：
1.会议机制究竟是越多越好还是相反。上合组织由解决边界划分和边界安全的“上海五国”机制发展而来，即由“边界问题”发展而来。但当“上海五国”发展为国际组织，建立了稳定的国际合作机制后，其组织内部的机构设置则是依据“职能部门”而设，具体表现为“各部门领导人会议”机制。有了相对固定的对口部门做依托，优势在于专业性强，可使合作更加具体，更有针对性。比如作为成员国共同感兴趣的，反恐合作涉及国防、公安和司法系统等机构。但若是国防部长会议，则合作领域将涉及反恐、军事技术装备、边防等。不过，随着合作机制从“问题”向“职能”的演变，参与合作的主体也往往会在一定程度上发生相应变化。这种转变，也会在一定程度上给上合组织带来困难。比如成员国国家机构设置差异；类似机构的具体职权职责范围差异；各机构的行政级别差异；执法依据（认定违法犯罪的依据）差异等。
对于如何深化和扩大上合组织的影响，目前有两种几乎相对立的观点：第一种观点认为“上合组织发展成多大规模都不过分”，应该继续扩大合作领域和范围，比如增加公安部长、能源部长、文化部长、环保部长等合作机制，目的是扩大合作面，增加寻找共性的机会，同时还能分担风险，避免合作只集中于某一领域却进展不大的尴尬局面。但该建议的缺点是需要加大投入，占用各部门的人员、经费和时间，而一旦进展不大则会削弱合作信心，甚至影响上合组织形象。第二种观点认为，现在应该集中精力执行落实已经签署的合作协议，深化但不是扩大合作范围，现有合作机制的各项工作已经让成员国不堪重负，如果某些合作涉及其他部门，只需由现有部门负责协调即可，不应再增加新的部长会议。
2.扩员的方向问题。理论上，上合组织对所有承诺遵守其宪章宗旨和原则以及该组织框架内通过的其他国际条约和文件规定的本地区其他国家实行开放，可以接纳其为成员国。但在实际操作过程中，接纳新成员应首先考虑的问题是看其是否有利于组织的长远发展，是否能增加组织内部的合作；其次还要考虑新成员的承受能力，看它是否真正具备履行组织通过的条约和文件的实力，避免吸收新成员后组织效率反而变得低下。因此，任何国际组织都要对接纳条件做一定的限制规定，否则就有可能发展成为一个新的无边界的联合国。事实上，扩员的程序可繁可简，论证的时间可长可短，主要取决于国际组织的功能定位和发展战略，从某种程度上说，组织扩大不是一个纯技术问题，而是个政治问题。
若上合组织增加新成员，从国际地缘战略环境看，上合组织向南和向东发展都不利于中国。目前，中国在东南部与东南亚国家有亚行主导的“大湄公河流域开发计划”和东盟主导的“中国—东盟”等合作机制；在东部与日本、韩国有“东盟10+3”、亚太经合组织和“朝核六方会谈”等国际合作机制；在西部与俄罗斯和中亚国家有“上合组织”合作机制。在这些机制中，中国均能发挥有助于稳定东部、东南部、西部和北部局势作用。在南部，目前中国与南亚国家的多边合作机制比较缺乏，主要是2005年成为南亚国家联盟的观察员国。俄罗斯和中亚国家希望南亚和西亚国家加入，上合组织以便打通它们通往印度洋的出海通道。如果此愿望成真，鉴于中国与南亚隔着喜马拉雅山脉，交通不便，与西亚交流必经中亚地区的现实，中亚的枢纽作用会显著提升，而中国在上合组织中的作用则可能会被弱化。另外，中亚国家还希望日本和韩国能成为上合组织观察员或正式成员，以吸引其投资。鉴于日韩两国肯定不甘心区域合作被中国主导（这一点在东盟“10+3”和“10+1”机制中已经看得很明显），而且加入上合组织将扩大和提升日韩在亚太地区的地位，因此不符合中国整体战略利益。相比之下，向西发展，加强同欧盟和北约的联系，弥补中国同这两个机构的合作不足，是值得进一步研究的课题。
三、各合作领域的发展情况
上合组织的合作领域可以细分为政治、经济、安全和人文四大部分。其中人文领域的教育、科技、环保、青年、旅游等部门都在积极协调，但除教育部长外，目前还没有形成部长级会晤机制，说明该领域合作只处于初级阶段。其他三个领域均有部长级合作机制，并已运行若干年。在总结前期经验教训的基础上，这三个领域均需要重新评估先前的发展思路，以便确定未来的发展战略。
1.在政治领域，中国应该选择哪些成员国作为发展与中亚国家关系的突破口。政治合作的目的在于增加成员国间的政治互信，提高成员国和国际组织的国际影响，加强与世界各国的友好合作关系，特别是与大国的联系与合作。典型的政治合作形式有高层领导人互访、发表共同宣言、建立热线电话、就地区和国际事务经常磋商、政党交流、选派监督选举的国际观察员，等等。
实践中，几乎所有的国际合作机制都具有促进成员国交往的政治功能。之所以将该职能单独提出来，原因有二：首先，政治合作更加看重成员国的高层往来，更加强调成员国对国际和地区问题的共识，其表达政治立场的方式方法，是其他合作机制无法代替的。特别是在美俄争夺加剧的大背景下，加强政治领域合作的重要性更加凸显。其次，政治合作是其他各领域合作的基础，政治互信是其他各领域合作的前提。从2007年开始，中亚国家逐渐在独联体地区扮演着重要角色。具体表现为：多次承担重要区域国际组织会议，如上合组织、独联体、集体安全条约组织和欧亚经济共同体元首峰会，同时出任上合组织和欧亚经济共同体秘书长。这种变化将在一定程度上给独联体发展带来中亚特色，中亚国家将利用此大好时机提出一些更符合自身需求的合作议题和发展规划。其国际主张将通过上述国际组织表达并努力实现，特别是打击有组织犯罪和水资源分配等问题。这种愿望在上合峰会和独联体峰会可以明显地体会到。比如在执法安全领域，上合组织秘书长努尔加利耶夫认为该组织应加快开展打击在非法贩运毒品领域的合作。与此同时，独联体、集体安全条约组织和欧亚经济共同体杜尚别峰会一致提出，打击非法移民和包括贩毒在内的有组织犯罪将是其今后执法安全合作的重点。另外，中亚国家在合作过程中将更加重视平等和互利，希望得到他国尊重的愿望也将更加强烈。
政治领域合作的主要任务之一是“寻找支持者，减少反对者”。国际合作经验表明，大国在国际组织中必须有自己坚定的支持者，即使不支持，也尽可能避免其公开反对。上合组织成员国中，中国应该选择好突破口，使其能在关键问题上始终与中国保持一致；同时又应该防止潜在对手在关键问题上成为“麻烦制造者”。
目前，随着2008年11月12日乌兹别克斯坦宣布退出欧亚经济共同体，上合组织成员国对乌国的态度不一：一种观点认为该国善变，对外政策不稳定，必将成为上合组织的“搅局者”。另一种观点认为，作为中亚地区“最不确定”的因素，乌兹别克斯坦是中国在中亚发挥影响力，平衡俄罗斯和哈萨克斯坦的最好伙伴。正是因为乌兹别克斯坦具有特立独行的风格，使得俄罗斯和哈萨克斯坦始终不能成功整合中亚力量，始终不能独享中亚资源。如果它们一家独大，将对中国形成更大威胁。而中亚国家间的矛盾与合作，恰好是中国发挥影响力的地方。
与乌兹别克斯坦相比，吉尔吉斯斯坦也许是个不错的选择。理由有七点：第一，吉与中国相邻，边境线长1100公里，中国的影响可以直接到达该地，并通过其深入到中亚腹地。第二，吉与哈、乌、塔三国接壤，通过吉国，可以制衡俄、哈、美，巩固同塔、乌、土关系。第三，吉尔吉斯斯坦对中国比较友好。第四，吉是WTO成员，自由化程度高，进入门槛低。第五，吉国内驻有美国和俄罗斯军事基地，对中国西部安全威胁较大。第六，吉目前比较困难，对外界的帮助需求较多，而且国家并不大（面积20万平方公里，人口约500万人），所需投资不大但效果会较好。第七，中吉两国同为中亚水资源上游国家，彼此利益共同点多，加强合作有助于解决中哈水资源问题。
2.经济领域合作的重点。经济合作的目的在于维护成员国的经济稳定与发展；提高相互间的经济依存；加强开放的多边贸易体制；减少区域贸易和投资壁垒以及消除贫困等。常见的经济合作内容有：扩大中亚国家的出海口；加强基础设施建设；扶贫；环境治理；帮助经济体制改革；自由贸易谈判；技术支持、贸易与投资；经济技术合作；能力建设等。对上合组织成员国而言，所有问题归根到底都是发展问题，都在发展中产生，将在发展中解决，其中经济发展是一切发展的重中之重。所以，经济合作历来被成员国重视。
关于上合组织经济合作的主要方向和内容，《多边经贸纲要》及其《实施计划》早已经做了明确规定，但因需要约100多亿美元的项目启动资金，所以其中大部分内容基本形同虚设。在资金有限的情况下，如何集中人力、财力和物力开展经济合作，确定合作的重点和方向。目前主要有四种说法：一是主张大力建设网络型基础设施，拓宽内陆国的国际联系通道，消除中亚国家同中国的交流瓶颈，增加中亚国家同中国的相互依赖，促进其同中国的一体化。这种观点强调长远的地缘战略意义，但建设周期长，对资金需求大，而且未来的经济效益比较难以评估。另外，投资中亚地区的基础设施会在一定程度上引发俄美戒心，以及国内新疆等地区的抱怨，因为同样的投资可以让中国西部地区更快地发展。二是尽可能获得成员国的自然资源，特别是能源，既要购买，更要争取开发权和股权，补充中国紧缺的自然资源，并从经济上获取长远利益。这种观点强调中国的经济发展需求，现实意义强，但容易引起中亚国家的警惕，甚至反感。中亚国家更希望中国投资其加工工业和高技术产业，带动其产业升级，而不愿成为中国的原材料附属地。三是协调贸易体制，努力消除贸易壁垒，发展贸易和促进中小企业发展，打开中亚市场。这种观点强调国际组织的主要功能，比较符合传统的多边合作机制理论，特别是从自由贸易区到关税同盟，再到共同体和经济联盟的一体化理论。但在当前成员国国情差异和利益差异巨大的现实条件下，推动自由贸易区建设只能是中国的一厢情愿，不易得到其他成员国的响应。虽然协调贸易体制比较困难，但若能采取措施，释放出民间中小企业的积极性，即使在现有条件下，提高贸易量也不是一件难事，关键是怎样才能提高民间的参与热情。四是针对中亚国家最感兴趣的领域合作，如水资源和农业，以此提高中亚国家的参与兴趣，夯实合作基础。这种观点是从中亚国家的角度，反思合作战略。但中亚感兴趣不等于中国同样感兴趣，换句话说，这种合作不容易形成“双赢”，而且还存在陷入地区矛盾纠纷的风险，或者使中国成为单纯“输血者”。
3.安全领域合作的重点究竟是军事还是公安。安全与军事合作的目的在于维护区域稳定和成员国的国家安全，巩固成员国的独立与领土完整，防止侵略。其内容非常丰富，比较常见的有：打击“三股势力”；加强情报交流；提高军事装备水平；培训人员；核安全保障；军队建设；维和；联合军演；军技合作；边境安全；紧急救灾；打击各种跨国有组织犯罪、贩毒、贩卖人口、非法移民、金融犯罪和计算机犯罪等。
军事领域合作通常被视为国家对外政策方向的重要晴雨表之一。这一点在乌兹别克斯坦表现得非常突出。“9·11”事件后，乌允许美军在其领土上建立军事基地，成为美国在中亚地区最重要的合作伙伴。但2005年5月“安集延事件”后，乌要求美军限期撤离军事基地，并转而与俄罗斯签订了战略联盟协议，成为俄罗斯在中亚的重要合作伙伴。近年来，非传统安全领域的合作越来越多，特别是反恐和打击跨国犯罪活动两项内容，更是受到中亚国家的欢迎。
目前，上合组织的安全合作，从合作主体上看，大体可以分为防务（军队）、内务和司法三大部分。从合作内容上看，除反恐军演和打击“三股势力”以外，近年来，俄罗斯和中亚国家对打击跨国有组织犯罪的呼声越来越高。随着合作的深入发展，各方对安全领域合作的方向和重点进行了思考，争论主要集中在以下两点：第一，安全合作的主体应以军队为主，还是以内务司法部门为主，或是两者同样重要？发展军事合作固然重要，但容易引起西方国家的担忧，认为上合组织就是“东方的北约”，导致不必要的误解。而内务司法部门的互助合作虽然是常态，与日常生活紧密相关，但对于已经在一定程度上具备准军事性质的“三股势力”，震慑和打击效果不甚理想。第二，地区反恐中心安全合作的内容和手段应以军事合作为主，还是以反恐为主，或是以打击跨国有组织犯罪为主？因为财力和人力有限，为了取得更多实效，只能选取其中几个作为重点，而不能“事事涉及，事事不精”。近些年，虽然上合组织的反恐工作继续加强，但与此同时，打击有组织犯罪的力度逐年增加，通过的安全合作协议也均与反毒有关。
上述诸多涉及发展方向的问题都是在上合组织7年多的发展历程中逐渐形成的，对其看法不同，提出的解决意见也不尽相同，争论仍在继续。难能可贵的是，尽管面临很多困难和挑战，但成员国对上合组织的认识不断加深，信心逐渐增强，并没有因为存在观点差异而出现涣散现象，而是均表示将一如既往地支持该组织发展。
注释：
①饶戈平主编：《国际组织法》，北京大学出版社，1996年版，第148-159页。
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