开创我国环保大业必须建立有效的投融资机制，本文主要内容关键词为：大业论文,投融资论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主持人：当前社会各方面对建立我国环保投融资的有效机制呼声很高，并将它上升为是关系到我国环保事业能否继续向前发展的战略高度来认识，那么请问，现在我们要建立环保投融资新机制的条件是否具备？
张坤：目前我们正处在“十五”环保攻坚阶段，但资金到位情况很不理想，严重制约着“十五”目标的实现。从中长期看，环保投融资能力将同样会成为能否切实落实科学发展观，满足全面建设小康社会战略对环保要求的重要影响因素。道理很简单，资金是政策实施、技术开发与应用和最终实现环保目标的基本保障。
现在，我国创新环保投融资机制的条件已基本具备，社会资本和政府财政能力显著提高，市场经济体制初步建立，利用国际资金的机遇不断增加。创新环保投融资机制具有了良好的政治和社会经济基础。另外，我国环境管理一直在以市场经济机制为核心，不断改革，为创新环保投融资机制积累了不少好的做法和经验。
一、我国环保投融资存在的问题和总体战略思路
主持人：我国环保投资“瓶颈”的主要问题在哪里？
王金南：我国环保投资“瓶颈”的主要问题是在两个方面：一是投资总量严重不足；二是投资效率不高。“九五”期间，即使在积极财政政策的有利形势下，环保计划投资4500亿元，结果缺口900亿元。“十五”期间，计划投资7000亿元，从现在情况来看，资金缺口仍会很大。如在“三河三湖”水污染防治中，“十五”计划总投资1036.3亿元，但到目前为止仅投入了315.3亿元，投资完成率只有30％，尚有725亿元治污资金没有明确来源和保障。据预测，“十一五”期间，我国环保投资需求在9000亿元左右，占同期GDP的1.1～1.3％。但是若不创新现有投融资机制，未来投资需求缺口肯定会继续加大。
另一方面，环保投资效率亟待提高。污染治理设施不能正常运转或者不运转而影响投资效果的现象较为普遍。“九五”期间工业废水治理投资年均增长率达34.1％，但废水处理量和达标排放量并没有出现同比增长的情况，仅为9％左右，这在一定程度上说明投资效率并不尽如人意。2002年度国家审计署报告显示，全国9省区37个国债环保项目中，只有9个按计划完工并且达到了要求，仅占全部项目的24％。
主持人：投资短缺问题主要都在哪些领域？
王金南：资金短缺和投资效率不高，主要是在城市环境基础设施和中小企业污染防治领域表现最为突出。
较长一段时期，我国环保投资的重点一直在工业污染防治领域，建立了若干相对稳定的政策性投资渠道。从“九五”中后期开始，城市生活污水和垃圾污染防治逐渐成为新的投资重点。在这一领域，处理设施严重滞后，2003年城市生活污水处理率仅为39.97％，其中二级处理率不超过20％；全国生活垃圾处理率60％左右，无害化处理率仅10％左右。严重的历史欠账和目前快速城市化形势对城市生活污水和垃圾处理设施建设形成了巨大的投资需求。实现“十五”环保计划目标，全国城市污水处理设施建设需要上千亿元资金，垃圾处理设施建设需投入450亿元。据预测，“十一五”期间，这两个领域的投资需求预计在1700亿元左右。按照目前的投资机制及能力看，满足这些需求有很大困难。对一些地方而言，城市环境基础设施建设资金短缺问题非常严重。在四川省未来20年计划修建的14个城市污水处理厂中，资金缺口最大的高达项目投资的70％。
中小企业在我国经济发展中占半壁江山，但其污染排放也占到整个工业污染排放总量的一半，且有增加的趋势。由于经济实力较弱、商业融资成本高和信贷风险大等原因，中小企业的污染防治投融资目前非常困难。
主持人：造成“瓶颈”问题的主要根源是什么？
任勇：应该说，环保投资不足是由巨大的实际需求和投融资供给能力较低共同造成的，前者是客观需要，后者是机制和政策问题，因此，这就是我们目前要创新之所在。
近年来我国虽然初步形成了一个由多元投资主体和多种渠道及手段组成的环保投融资格局，但从各投资主体和手段的作用与贡献看，传统模式仍未发生根本性变化。除了有限的政府财政资金、尚不健全的环境相关收费和企业自筹资金等渠道外，其他投资主体和向社会筹集资金的商业融资手段的作用严重不足或缺位，大量闲置的社会资金投入不到环保领域。研究表明，中国70％以上的环保投资是政府和公共部门投入的，而在美国和英国等市场经济国家，60％的污染治理资金是来自私人部门。这一投融资机制缺陷是造成环保，特别是城市环境基础设施投资总量不足的主要原因。
中小企业污染防治资金短缺的主要原因，一是企业自有资金非常有限；二是由于融资成本高和信贷风险大，很难获得商业信贷资金；三是在政府安排的污染防治专项资金和补贴等机制中，处于不利地位。
缺乏民营企业参与、缺乏市场竞争机制、没有充分利用社会化分工是造成环境污染治理设施建设和运行效率较低的根源之一。
主持人：要解决投资“瓶颈”的创新思路应该是什么？
张坤：从原因分析不难看出，要解决好投资不足和效率不高两个关键问题，我们既要在重点环保领域创建新的投融资机制，又要构建一个综合性的投融资战略思路。
第一，有关环保投融资机制的设计应坚持污染者和使用者付费原则，服务于环境保护目标的要求，注重资金效率，兼顾贫富差别和地区差异等公平问题。第二，准确界定和切实落实各相关主体的环保投资事权。在相关主体中，政府必须发挥主导作用，即：强化环境法律法规，加大实施力度，增加对环保投资的动力和实际需求；不断加大财政投入力度；通过政策创新，融通社会资金，特别是要鼓励政府和污染者以外的投资者参与环保投资，建立健全商业融资手段。第三，今后一段时间内，应重点解决好城市环境基础设施建设和中小企业污染防治的投融资问题，它们是影响我国环境污染防治进程的重要领域。
主持人：现阶段都有哪些主要的融资手段可以选择？
任勇：环保多元投资主体包括政府、污染者和其它赢利性机构。根据国际经验和我国的实践，可以选择的融资手段包括：政府财政预算和专项资金；环境税费等经济手段；相关政策性融资手段，如“三同时”制度、税收优惠、贴息和补贴等；项目融资手段如BOT等；商业信贷；长期资本市场融资手段，如国债、债券、基金和彩票等；海外援助、外商投资和国际环境公约下的资金机制等。
二、要在城市环境基础设施中建立多元化投融资机制
主持人：在城市环境基础设施建设投资和运营中，政府与市场是一种什么样的关系才更有效？
任勇：总体上讲，在城市环境基础设施建设与运营中，政府必须发挥主导投资作用和监督管理作用，但设施的具体建设和管理运营，特别是垃圾的收集、分类和转运等完全可以实行市场化运作。政府具有提供城市环境基础设施服务的责任，但不一定要亲自生产这种设施和服务；相反，可以通过产权界定和收费机制，创建和规范一个市场，将生产环节交给企业，这样既筹集了社会资金又提高了服务效率和质量。
主持人：政府的主导投资都有哪几方面？
王耀先：根据国际经验和我国实践，简单讲，政府在城市环境基础设施建设的主导投资作用可以通过建立多元化投资机制来实现，目前可以采取两类措施：一是完善相关政策，充分利用银行信贷、债券、信托投资基金和多方委托银行贷款等多渠道商业融资手段，筹集社会资金；二是在充分利用现有多渠道商业融资手段的同时，将发行市政债券作为新的融资渠道。
主持人：在政府扶持下，城市环境基础设施项目可以有哪些商业融资手段？
纪敏：第一，商业银行贷款。银行贷款是商业融资体系的主渠道，2003年大约占企业融资的85％。城市环境项目对银行贷款的利用，关键是两条：一是要落实收费权质押制度，这要靠政府推动；二是对收费不足部分，政府应采取多种方式给予扶持。在这方面，已有一些好的做法，其思路是将城市环境项目与其它城建项目打捆，由具备实力的城市综合开发企业统一向银行借款，同时政府在项目综合开发、土地批租、财政贴息、担保、上市等方面对借款人给予扶持，以城市开发的综合收益偿还银行贷款。
第二，发行市政性质的企业债或公益债券。企业债市场在未来的发展空间十分广阔。可选择具备实力的城市综合开发企业发行市政性质的企业债，为城市环境项目融资。所谓市政性质，就是指政府对发债企业在担保、贴息以及城市综合开发方面的优先授权。环境公益债券则应完全由政府贴息，然后向城市居民（环境消费者）分摊。
第三，设立资金集合信托计划。资金集合信托计划包括三种形式。一是设立环境公益信托基金。运用信托方式设立环境公益基金，是国际通行做法之一。二是设立环境项目的商业信托基金。三是积极运用银行多方委托贷款形式。银行多方委托贷款是与信托基金类似的集合投资方式，也是近一时期以来城市基础设施建设融资的新形式。
主持人：最近提及比较多的发行市政债券，这是什么性质的融资工具？有什么作用？
房志：发行市政债券可以为城市基础设施建设建立稳定的投资来源。市政债券是以城市政府、或其下属机构为发债主体，向资本市场公开发行的债券，主要用于城市基础设施建设或公益设施建设。市政债券是城市基础设施（包括环境基础设施）建设的专门融资工具，是发达国家通用的和成功的做法，已有较长的历史。在美国的水务公共事业领域，每年建设投资的85％来自市政债券投资。在日本，市政债券被称为地方债券，其在城市生活污水处理设施建设方面的投资占相关设施建设总投资的20～40％。从美国等发达国家的经验看，市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金，而且产生了一定的引导和挤出效应，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目，这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市环境公益项目。
另外，发行市政债券可以调整国家债务结构，推行债务品种多样化和地方化，把集中在中央政府的债务分解到各地方政府，降低中央的债务风险，中央政府可以通过转移支付和各种优惠政策对地方实施支持。发行市政债券也可以在我国资本市场中为投资机构和广大投资者开辟一个新的、良性的、长期的和低风险的投资领域。
主持人：目前我国发行市政债券的可行性如何？
王耀先：总体上看，我国目前发行市政债券具有较大可行性。首先，我国初步具备了发行市政债券的资金条件和金融环境，机构投资者和个人投资者都有相当强的投资能力。我国居民储蓄已达10万亿元以上，发行市政债券为他们提供了新的投资领域，这为市政债券发行提供了良好资金条件。另外，我国已初步建立了市场经济体系下的金融组织体系、金融市场体系及金融监管和调控体系，市政债券发行所需要的金融环境已初步具备。
其次，随着综合国力的增强，各级城市政府特别是东部经济发达地区的城市政府的财政状况正在逐步改善，政府财政预决算的监管机制正在逐步完善，政府税收增加，行政管理能力增强，为城市政府建立良好的资信状况创造了条件。直接由城市政府发行市政债券，更能集中体现城市政府的作用，将城市政府的职责与资信直接相结合，是事权与财权（自身财力加上外部融资权）的统一。另外，发行市政债券用于城市环境基础设施建设符合城市政府管理公益事业的基本职能。
第三，发行市政债券的风险能够得到有效控制。市政债券由城市政府发行或担保发行，由于城市政府具有稳定的税收收入，又承担着城市建设与管理的多项职能，在控制债券发行风险中可以起到关键作用。同时，市政债券不同于无特定用途的普通商业债券，只能用于城市基础设施项目。只要管理得当，其风险要远低于普通商业债券。
主持人：井村秀文先生，从国际经验看，中国如果要发行市政债券应注意什么？
井村秀文：在许多工业化国家，市政债券是一种有效的融资工具。中国经济已取得巨大成就，发行市政债券可以成为环境项目融资的有效途径。但是应该清楚，市政债券只是一种融资选择，建立多元化融资机制才是关键。根据国际经验：在发行市政债券的过程中要处理好三个问题。第一，中央政府必须设置严格的标准，评价市政债券发行的合理性，控制发行额度，监督使用用途，严防地方政府滥发滥用。第二，有条件发行市政债券的往往是发达城市，这就会加大贫富地区的差距。中央政府应通过财政转移支付解决这一问题。第三，地方政府一般都愿意将市政债券资金用于效益好的经济项目，其结果环境项目仍无资金可投。所以，必须要求地方政府建立明确的环保目标，制订包括经济项目和环境项目在内的城市综合发展项目计划，明确市政债券的使用用途和范围。第四，确定适当的环境收费，用收费收入偿还市政债券环境项目的债务。
主持人：日本在中小企业污染防治融资方面有独特和成功的做法，有什么经验和教训可以为中国借鉴？
森岛·彰：从1955年东京都开始，地方政府以自己的财政资金对本区域内的中小企业公害防治对策提供支持。基本上，这种支持或者是为安装防治公害设施而支付必要的成本，或者是搬迁现有的设施而支付，这时政府给予利息补贴，以使这些企业从私营金融机构借钱的实际利率降低。这种资助的还款期很长，而且本金的还款期限还可延长半年到5年。与此同时，为了提供担保功能，还通过法律建立了信用承认制度。
政府金融机构起到了两种作用：一是对企业从私营金融机构得到的资金以外的不足部分给予补足；二是对私营金融机构难以涉及的长期领域给予资金上的补充。加上税收激励、安全担保和政府贴息制度一起，有效地促进了企业实施公害防治对策。在产业公害防治对策投资达到最高的时期，资金主要来自政府金融机构，包括日本开发银行、环境事业团（主要针对中小企业），他们的资金占了总量的20～30％。
三、对中小企业污染防治投融资要建立扶持机制
主持人：政府在对中小企业污染防治的投融资问题上，应如何扶持？
周国梅：针对中小企业污染防治投融资面临的特殊困难及其原因，借鉴日本等国在这一方面的成功经验，我国对中小企业污染防治投融资应该采取积极扶持的态度。当然，扶持要坚持三个原则。第一，扶持那些符合国家产业政策的、具有成长潜力的中小企业污染防治。中小企业通常技术落后，污染严重，有一些是国家产业政策明令禁止和淘汰的产业。因此，要对扶持对象进行筛选，扶持那些符合国家产业政策、有技术升值潜力、经济效益明显以及当地产业链中不可或缺的成长型中小企业。第二，企业最终必须承担污染防治的成本。虽然政府应该对中小企业污染防治给予积极扶持，但是根据污染者付费的原则，企业最终必须承担污染防治的全部或大部分成本，这样才能激励企业改善生产和管理。政府是帮助企业“融资”，而不是代替企业“出资”。第三，让社会有关机构承担融资扶持的具体事务。在帮助中小企业进行环保融资过程中，政府不必直接经办具体事务，可以委托社会有关机构来承担。
主持人：如何扶持中小企业的污染防治融资？
夏光：第一，利用《中小企业促进法》设立的资金机制。建议国家在“中小企业发展基金”中建立“中小企业污染防治基金专项”；在“扶持中小企业发展专项资金”中建立“中小企业污染防治资金分项”。
第二，在现行的“环境保护专项资金”下建立“中小企业环境保护资金专项”。根据新实施的《排污费征收使用管理条例》，建议将现在省、市、县各级政府建立的“环境保护专项资金”更多地向中小企业倾斜，使之用于中小企业污染防治的拨款补助和贷款贴息。
第三，创造条件利用银行信贷等手段为中小企业融资。单个中小企业向银行融资时存在规模不经济、风险不确定的缺陷。建议（1）设立中小企业污染治理专业投资公司，由投资公司向银行申请贷款后为中小企业污染防治提供资金；（2）以排污费质押为中小企业贷款提供担保；（3）积极利用租赁手段为中小企业融资。由中小企业环境治理或投资公司向金融租赁公司申请治污设备的融资租赁，解决银行信贷偏重于短期融资的局限性；（4）中小企业集中的工业园区，可申请发行工业园区建设债券或申请综合建设贷款，所筹资金的一部分可用于工业园中小企业的污染防治。
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