美国国会议员政治行为的特点及其对中美关系的影响，本文主要内容关键词为：美国国会论文,中美关系论文,议员论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就外交决策模式而言，美国属总统占主导的多元化决策体制，国会在对外事务中亦有重要影响。在美国对华关系上，美国总统从总体上控制着美国对华政策的战略框架、战略重点和发展方向。同时，在有关中美关系的许多重大问题、重大事件上，美国国会也拥有不可忽视的决策权，并经常以此干扰总统及行政部门的对华政策。有时，部分议员的反华言行，使本来就错综复杂的中美关系更加充满变数和不确定性。要准确判断美国政府今后对华政策的走向，应该充分重视对美国国会议员政治行为特点和规律的研究。
一、美国国会议员政治行为的特点分析
美国国会议员的政治行为相当复杂，不仅在美国不同的历史时期议员的行为方式不同，即使在同一时期，由于选区背景、政治理念、利益驱动、教育程度、家庭出身等不同，议员的行为也呈现多元化趋势。较之西方其他国家的议员，美国国会议员在政治行为的选择上享有更大的独立性、不确定性和可塑性。主要体现在：
1.国会党团对议员行为的“软”约束。美国国会虽然也按政党组织运作，但国会中的民主党、共和党与党的全国委员会和政府中的政党互不统属，国会党团的作用主要是在两院建立本党的组织体系，提出人事方案，协调推动本党议员投票通过本党的立法提案。国会中党的领袖的作用主要是沟通与宣传，为本党议员提供帮忙并以此增强党内议员的团体意识，平衡立法项目，确保本党立法战略的实施，劝说本党议员支持本党提案等。在动员本党议员支持本党有关提案时，主要靠劝说，靠感召。议员的政治行为可以受本党的影响，但基本上不受本党的约束，可以自由发表意见并按自己(或其选区选民)的观点、意愿和利益进行投票。对本党提案持不同意见并投反对票的议员，本党不能采取强制措施，也不能进行纪律制裁，议员也不用担心会受到党纪的处罚。因此，由于这种“软”约束，当议员自身的利益受到威胁时，他就可能把自己的利益先于党的利益考虑。跨党投票现象司空见惯，议员换党也是常有的事，几乎每届国会都有议员换党、退党。由于参议员人数较少，政党的这种“软”约束就更明显。
2.国会领导人的权力“弱化”。20世纪初，国会委员会主席采取任命制，众议院议长、两院各常设委员会主席在全院或委员会内握有很大的权力。1910年众议院修改规则，剥夺了议长的人事任命权，并规定议长不得在规则委员会任职，此举削弱了议长的领导权。70年代，国会对议事程序和规则又进行了改革，打破了议员资历制，增加了小组委员会数目，小组委员会主席的作用加强，而委员会主席的作用被削弱。此外，还改革了投票方式，扩大了议员的决策参与权，使国会议员的行为日趋分散化，进而分散了国会的权力。如今，普通国会议员的政治行为较少受到同一议院内担任议长、委员会主席等职的国会领导人的左右。议员们都非常珍惜自己在国会中的平等权利，决不盲目屈从。在参议院，临时议长和委员会主席的一些武断和专横的行为经常遭到反对，难以被议员们容忍。他们笃信：参议院里只有平等的人，人人都各有荣誉，各有个性，全然独立。众议院的议员较多，需要一定程度的集中领导。即便这样，议长或委员会主席也不可以用权力向议员们施压。根据规则，委员会主席不得压制多数委员的决定。在美国，每个议员都有权以国家经费雇用若干名助手和幕僚，每一个议员办公室就像一个“独立王国”。
3.总统决策的“消极干扰者”。20世纪中期以后，总统与议员的关系基本趋于稳定，总统与议员之间具有平等的宪政地位。总统作为执政党的当然领袖，并不能将其转化为政治权威来影响议员。“作为执政党当然领袖的总统，即使他的党在国会两院都是多数党，也不能保证其立法计划和政策总是得到国会的支持。在野党议员可以在某些问题上同执政党的部分议员结成联盟，挫败总统的立法计划和政策。”[1]一般而言，与总统同属一党的议员都会尽量帮助总统实施他的立法计划。但如果议员受到其他压力，如选民的压力、利益集团的压力或议员本人与总统的观点相左又不可调和，议员对总统的建议就可能投反对票，或对总统的决策提出批评意见。在总统执政后期这种现象就更明显。一个最典型的例子是：2001年5月，共和党参议员杰福兹因与布什总统在一些重大问题上的观点产生分歧，宣布脱离共和党。这一被舆论界称为“政坛地震”的举动，不仅改变了共和党和民主党在参议院的力量平衡，使共和党在参议院成为少数党，而且更重要的是他使布什总统的许多重大决策充满未知因素。与之相对应，与总统分属两党的议员，则经常与总统的政策、观点针锋相对。不过，随着两党政治纲领的趋同化以及利益集团的不断分化组合，党派色彩日趋淡化，也经常出现异党议员与总统附和的现象。有的学者提出，美国总统权力有年限周期，一般执政之始议员都比较支持总统的行为，而越到后期，国会议员更多地扮演的是消极的角色，他们经常批评和反对总统的决策。在这相当程度上反映了议员和选民心态的变化。
4.个人主义倾向日渐突出。国会权力的分散化，使越来越多的委员会和小组委员会取得了美国对外政策问题的管辖权，使国会议员参与对外政策决策更加积极。美国行政当局的一位官员说：“过去他们接触的主要是各个委员会的主席和委员会的一些资深议员，如今行政部门必须直接面对435位众议员和100位参议员中的每一个。”[2](P202)伴随着国会权力的分散化，议员行为的个人主义倾向日渐突出。“政策制定方面的个人主义代替对党派的忠诚成了许多国会议员行动的主要动机，其结果是原来国会的一些诸如尊重、信任等准则被权力共享和政策置人所代替。这种新现象被称为议员行为的企业化倾向。”[2](P203)国会是美国各种矛盾的集散地，也是政治交易最为活跃的场所。国会的议员可分为两类，一类是所谓的“政策的企业家”(Policy Entrepreneur)，主要指那些不断致力于寻找政策空缺和机遇的议员，他们的行为动机主要是出于对短期和眼前利益的考虑；一类是“政治牛虻”(Gadfly)，他们经常对一些争论中的问题提出批评意见，主要关注的是一些长远政策的收益。这两类议员的行为对美国的外交政策都产生了明显的影响。随着时代的变迁，议员行为的企业家倾向被越来越多的议员所认同。他们选择行为首先考虑的是自己的连任，自己的行为能否赢得选民的信任，能否为自己以后谋一个好的职位，能否扩大自己的政治影响。国会议员的行为本来就有相当大的自主空间，各种力量在国会山的角逐为议员行为的利益最大化提供了足够的政治资源，透过议员政治行为的选择过程，可以清晰地看出，个人主义在国会山正日益加重。
5.一个前提：议员行为的可塑性。美国多元化民主政治的一个重要特征就是议员不能简单地代表自己，议员参与决策的影响力的大小在于他所代表的利益集团和地区选民的政治能量，要实现这一点，就必须具备一个前提：议员的行为是可塑的。一个议员在一届国会期间，要就各种问题投票达1200次之多。针对这些问题，议员采取何种政治行为，受到许多因素的影响。在一般情况下，议员行为很难说是其本人政治信念和政策观点的直接反映(当然少量是存在的)，他需要在各种力量和利益之间进行平衡，随着各种力量的消长而不断调整，从中采取边际效益最大的行为。其中选民的意见是议员首先必须考虑的。因此，在相当程度上，议员行为并不是固定的，而是可塑的。伊利诺伊州的众议员史密斯说，立法机关是最现成的妥协标本，所谓立法就是你做一件事，然后看谁嚷得凶，你再竭尽所能帮他一些，再看谁又嚷起来。因此，议员的行为并不总是始终如一的，有时会随着各方力量或压力的变化而改变。1981年7月，众议院表决肯普—罗斯减税法案，众议院的民主党人反对。里根总统与民主党领袖协商未果，便向全国发表了电视讲话。众议院的民主党议员受到了来自选民的强大压力。肯塔基州的哈巴德议员收到516位选民的电话，佐治亚州的议员金接到600个电话。原来预计众议院将多数票否决法案，结果由于很多议员在最后表决阶段改变了主意，使法案以238票对195票顺利通过。
议员的政治行为是政治制度的直接产物。美国国会议员的政治行为从根本上说是由美国的政治体制和决策体制决定的。美国宪法是以权力分散、制约平衡、联邦主义、多元冲突和机构分散等学说为基础的。宪法决定了美国的政治制度，政治制度又决定了政府结构。美国三权分立的权力结构反映在外交决策体制上，就在美国联邦政府形成了两个独立的但相互制约的权力主体：总统与国会。除总统之外，宪法赋予国会议员独立参与对外政策决策的权力。松散的政党制度是导致国会议员行为的独立倾向的又一重要因素。美国政党制度在一定程度上是为统一全体选民，并把各种利益集团、各个地区和各种思想联合起来而诞生的，意在使政党能够在一定程度上成为沟通权力分立的桥梁，不让宪法上的制约和平衡把政府弄得支离破碎。[3]不过，由于“政党消极性”，政党在这方面的作用非常有限，政党对本党议员的行为缺乏硬性约束。另外，议员的直接选举制度，也使议员有着自己独立的权力地盘，议员行为只对选民负责，不对总统和本党负责。
议员的政治行为是时代的反映。议员的行为对时代和环境的变化是相当敏感的，通过议员行为方式的变化可以明显看出时代和国际国内环境的变迁。总统与国会围绕对外政策决策主导权的较量，体现了美国人在民主与安全两种需求上的矛盾。一般而言，国会在和平时期占上风，总统则在战时或紧急状态时占上风。冷战时期，总统的权力达到顶峰。越南战争和尼克松“水门事件”后，总统在对外政策方面的权威受到了国会的激烈挑战，国会开始重新确立自己的宪法权威：“议员们不仅要求在决策过程中起更大的作用，而且也越来越多地参与各方面对外政策决策的细节问题，总统的权力在政府内部和整个社会中的下降，使得总统成功地驾御和执掌对外政策更为困难，政府行政当局对外政策的制定，受到国会越来越大的影响。”[4](P272)国会议员行为对外交决策的制约是美国外交区别于其他国家外交的重要特点之一。
二、美国国会议员的政治行为对中美关系的影响
美国国会议员政治行为的特点，直接影响了美国行政当局的对华政策，进而深层次地影响着中美关系。
1.影响美国总统制定对华政策的权威性、连贯性和统一性。中美建交后，美国历届总统在处理对华政策方面基本上是采取积极、理性和务实的态度。一些总统如尼克松、里根、老布什、克林顿、小布什，他们虽然在执政之初都采取了强硬的对华政策，但最后都从美国全球战略和国家根本利益着眼，不得不调整对华政策。但是，美国总统在制定政策时经常面临来自国会议员的挑战，为了减轻国内的政治压力，他必须认真考虑国会议员的态度。就中美关系而言，“一系列事实使人们发现这样一条似乎已成规律性的现象：每当美国政府行政当局决意同中国发展关系的时候，美国国会总有一批议员高唱反调，而且中美关系越改善，来自国会的阻力就越大。”[4](P364)1979年1月1日，中国在美国做出与台湾断交、废约、撤军三项承诺后与美国正式建交。建交公告宣布后，有些国会议员就开始强烈反对和攻击。在1月15日第96届国会召开的第一天，参议员一下提出了6项议案，此后几天又提出6项议案，旨在打破《中美建交联合公报》的约束，确保美国与台湾在外交和军事方面的某种连续性。以戈德华特为首的15名参议员甚至控告卡特总统违宪。迫于国会的强大压力，卡特总统签署了国会参众两院通过的《与台湾关系法》，这为以后中美关系的发展埋下了隐患。[5]1998年6月30日，正在中国访问的克林顿总统针对台湾问题，首次在公开场合提出了“三不政策”，即美国不会支持台湾独立，不会支持任何制造“两个中国”或“一中一台”的解决办法，不会支持台湾加入像联合国这样的组织。克林顿的“三不政策”受到了参议院共和党领袖特伦特·洛特的强烈批评，并在参议院通过了一项支持台湾的决议。2001年美国发生的“9·11”事件为改善中美关系提供了重要契机，正当中美两国首脑就打击国际恐怖主义达成共识，并就进一步发展中美关系交换意见时，美国参议院资深议员赫尔姆斯又别有用心地发表文章攻击中国，为刚刚升温的中美关系蒙上了阴影。美国联邦政府在对外政策方面的多种声音，影响了美国对华政策的连贯性和统一性，也在一定程度上削弱了总统在制定对外政策方面的权威性。
2.加大了中美关系发展的不确定性。美国是个多元化的社会，政治的多元性使美国对外政策充满许多未知因素。国会议员政治行为的独立性、多元化和可塑性，使原本脆弱的中美关系增加了不确定性。美国前众议院国际关系委员会主席李·汉密尔顿提到，就中国问题来说，政治界线并不是明显地以共和党和民主党来划分，甚至也不是明显地按自由派和保守派来划分。因此，在美国国会辩论中国问题的时候，在应当采取何种对华政策的问题上，人们常常会看到不同寻常的联盟，同一党派有不同的观点，保守派意见不一，自由派也意见不一。台湾问题是中美关系中最核心的问题，人权、西藏、贸易、军备控制和安全等问题是中美关系中的热点问题。国会议员经常抓住其中的某个问题发难，给美国总统和行政当局增加麻烦，向中国施加压力，在中美关系中制造摩擦。如：以吴弘达事件为由，攻击中国人权；以李文和“中国原子弹间谍案”为借口，出台蛊惑人心的《考克斯报告》，污蔑中国窃取美国核机密；邀请达赖访美，通过《西藏人权问题修正案》，干涉中国内政；借一年一度审议最惠国待遇问题之机，搞反华提案，向中国施压。最典型的是1995年李登辉访美闹剧，美国政府出尔反尔，使中美关系陷入建交以来的最低点。综观中美关系，许多重大事件给我们这样一个启示：美国对华政策是美国国内政治斗争，主要是总统及行政当局与国会力量较量的均衡、妥协的结果，其对华政策的制定不仅是总统及行政当局的决策过程，也是总统与国会的内部协调过程。要全面准确地审视美国对华政策，必须兼顾行政当局和国会两方面的立场和行为。
3.为我们把握中美关系的主动权提供了有利“平台”。从客观上讲，美国国会议员的政治行为在一定意义上拓展了美国总统和行政部门的外交空间，国会议员可以讲一些行政当局不便讲的话，做一些行政当局不便做的事，从而增大了总统在对外政策方面的回旋余地。尤其是美国议员在对华问题上采取的一些不负责任的言行，不管其结果如何，事实上是给我国施加了外交压力。他们这种“一个唱红脸，一个唱白脸”的外交决策机制，使美国政府在对华政策方面经常保持着一种策略上的机动态势。尽管如此，我们也应该看到，如果我们能巧妙地利用美国国会议员政治行为的特点及其在美国外交决策中的独特作用，采取切实有效的措施，有针对性地对国会议员开展工作，完全有可能促进中美关系的改善和稳定，增加我国在中美关系发展进程中的主动权。据统计，在美国国会中，反华议员只占议员总数的10%～15%，对华友好议员占20%～30%，大部分议员都持中间立场。如果我们加大工作力度，就可以更多地争取持中间立场的那部分议员。
三、当前加强对美国国会议员政治行为研究的几点思考
美国国会在美国决策体制中的地位和作用，特别是其对中美关系的影响近年来逐渐被我国决策层和理论界所重视，对美国国会的研究也日趋深入和系统。过去，对美国国会的研究，我们主要侧重于静态的制度性研究，如美国国会的历史，国会的组织构成，国会的制度体制和运作程序，国会与总统、最高法院的关系等，这些研究成果对我们准确、全面地认识美国国会无疑有着重要意义。同时也应该看到，我们在对美国国会进行动态的行为性研究方面还显得薄弱，特别是如何通过对国会议员政治行为的个案进行量化分析，利用现代智能化手段分析、总结、挖掘议员行为的规律性方面做得不够。因此，我们应加强对美国国会议员的政治行为的研究。
第一，应把对美国国会议员政治行为的对策性研究作为我们研究中美关系的重要课题。美国国会议员的政治行为是相当复杂的，要全面评判议员政治行为对中美关系的影响，不仅要从历史的角度梳理其在各个历史阶段的发展沿革，总结国际国内环境、美国权力机构的变化与其议员行为变化之间的内在规律，还要立足现实，实事求是地分析议员对美国行政当局特别是总统施加影响的深度和广度；不仅要从政治上分析议员行为的成因，还要善于从法律、经济，特别是文化、心理等视角阐解其行为的因果必然性；不仅要把国会作为一个组织进行整体研究，还要有重点地对议员的行为进行个体研究。惟有如此，我们的研究及工作才会更全面、更有针对性。
第二，应建立美国国会议员数据库和对议员行为反应的预警机制。美国参众两院共535名议员。众议员每届任期2年，参议员任期6年，连选连任，届数不限。由于美国议员具有很高的政治地位和优厚的物质待遇，一般议员都谋求连任。据统计，每届国会，众议院只有10%的新人，连任成功率在90%左右，参议院的新人也不到20%。在2000年选举的第107届国会中众议院只有31位新人，参议院中只有11位新人。[6]议员队伍的相对稳定为我们建立数据库提供了很好的基础。将议员按照一定标准进行分类，把每个人的家庭出身、教育情况、选民背景、政治理念等建立档案，将其在有关对华关系重大问题上的主要观点和投票记录等输入数据库，设计自动搜寻软件，一旦中美之间发生重大事件，系统就能进行自动快速分析，了解各个议员的政治态度，从而预测国会的立场和对华动向。70年代美国国会改革后，国会的议事程序更加开放和民主，呼声表决(团体表决，不计数)已大多数为唱名表决所代替。这要求每一位议员在某一个问题上必须公开表明自己的态度。[7]这种程序为我们建立议员行为数据库提供了很好的便利条件。建立数据库不仅可以为外交决策提供较为科学的依据，提高决策效率和准确性，还可以为决策提供预警机制，通过分析单个议员行为，可以综合判断整个国会行为的结果及其对行政当局影响的程度，从议员行为的不确定性中发现其内在的规律性，从而增加我国外交决策中的预见性和主动性。
第三，进行美国国会议员政治行为的相关度分析，探讨对议员施加影响的最佳方式方法。影响美国国会政治行为的因素有多方面，每个因素对不同议员的影响度也不同。影响因素包括选民的态度，政党的立法纲领和政党领袖的意见，国会同事和助手的建议，利益集团的要求，行政当局的立场，传媒的宣传，以及本人的政治观点等。一般而言，选民的态度对议员行为具有压倒性影响。要注意研究这些因素与议员行为之间的相关度，通过研究找出影响每个议员行为最有效的途径。中美之间有巨额的贸易往来，大量的科技、文化交流和民间往来。中美关系客观上对许多美国人的利益有影响，这是一种有利于中美关系发展的重要资源，应当努力使之成为影响议员行为的力量。
游说是影响议员最直接、最有效的方式之一。游说在美国是一种合理合法且相当普遍的政治行为，不仅美国各种各样的利益集团和社会团体经常游说议员，行政部门特别是总统也把游说当做影响议员行为的重要手段。要认真研究美国有关游说的法律、规定和程序、方法。如果能更好地把握游说技巧和时机，加大对国会议员的游说力度，就可以减少阻力，增加助力，有利于中美关系的健康发展。
对不同的议员应采取不同的方法。对反华议员、对华友好议员及持中间立场的议员采取不同的工作方法。我们可以通过研究把议员分类，对有些议员可以通过间接做其选民的工作；有些可以邀请来华访问、考察，让他们有更多的机会了解中国；有些可以做其助手及其雇员的工作等。
研究美国国会议员的政治行为是为审视中美关系提供一个剖面，它可以在一定程度上加深我们对中美关系的理解和认识，从而对我国外交决策的推进更为主动和有力。