拖欠农民工工资问题的制度经济学解析，本文主要内容关键词为：经济学论文,农民工工资论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，农民工已成为我国产业工人和城市建设的生力军，为城市建设做出了十分重要的贡献。农民工在我国第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，已成为我国产业工人的重要组成部分，是支撑我国工业化发展的重要力量。农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效实现形式。然而，农民工这样一个特殊群体，在城市生活中与城市居民相比遭受了许多不公正的待遇，侵害农民工权益行为显得比较突出，而其中最突出的问题就是拖欠农民工工资，农民工辛苦劳动工作一年，不能按时足额地领取他应该得到的劳动报酬。每逢春节前夕，欠薪现象表现更加明显，由此引发的刑事案件，不仅严重影响到社会秩序的安定，而且对我国现代化建设产生极大的危害。
探究拖欠农民工工资问题，成了近几年社会普遍关注的焦点，也引起了一些学者的研究兴趣，产生了一批有价值的研究成果。杨瑞龙等运用契约理论分析农民工工资纠纷背后的深层次问题；张利庠等通过对劳务市场供求状况和市场主体间的博弈分析来解释拖欠农民工工资现象；陈艳红等从法律角度分析拖欠农民工工资问题，并提出治理拖欠农民工工资问题的法治化之路；吴新慧等立足于社会转型的整体背景，从社会失范的角度来探讨拖欠民工工资问题。本文拟从新制度经济学角度来分析拖欠农民工工资问题，以期对这一问题找出更新、更合理的解释。
一、城乡二元体制；农民工遭受歧视的制度基础
改革开放以来，我国转向市场经济和多种经济成分，但城乡二元分割体制及户籍制度对迁移和人身自由限制，对两种户籍人口的权利的不平等，没有相应改变。各地出台的农民工政策取得明显成效，但一些服务管理尚未摆脱城乡二元体制的影响。对外来农民工的“经济性接纳，社会性排斥”，使他们的劳动权益受到严重损害，其主要指工资、工时、劳动安全等问题。
与二元结构体制相联系，我国形成了城乡分割的二元就业体制。在这种体制下，在同一个企业里，城市和乡村两种户籍身份不同的工人，同工不同酬、同工不同时、同工不同权。根据国务院研究室最新发布的《中国农民工调研报告》显示，被调查农民工的月工资均比较低，主要集中在500元至800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3.58%%，300元至500元的占29.26%%，500元至800元的占39.26%%，800元以上的占27.90%。农民工工作的显著特征是劳动时间长、劳动强度大、危险性高。在被调查者中，每天工作时间8小时以内的仅占13.70%，8～9／小时的达40.30%，9～10小时和10小时以上的分别占23.48%和22.50%。据一些省调查，农民工月平均收入不到城镇职工工资水平的60%，月实际劳动时间超过城镇职工的50%，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的25%。拖欠工资、克扣工资的现象在集中整治时收敛，但未根除，时有发生。
以二元户籍制度为由，多数城市社会组织、社会活动、社会服务不愿吸纳农民工。工会组织尚未深入农民工，并未起到有力维护农民工合法权益的作用。同时，许多城市把外来农民工排除在公共培训体系之外，农民工技能不能提高，这都将使得他们在工资谈判中处于弱势地位。
基于二元户籍制度，农民工在城市没有参与社会管理的权利，缺乏表达利益要求的渠道，导致一些地方政府在政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。公民的选举权与户口相联系，农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理、民主监督。这种状况，使市长、县长对他们的选民负责，客观上形成顺应民意、得民心、为民办事的“民”，主要是或只是本地户口、有选举权的居民。[1]这就使得有些政策、规章制度的出台，是以损害农民工权益为代价的。一些地方政府的政策，主要是考虑满足投资者就可以了，农民工的权益放在次要地位，在实行最低工资标准、制止工资拖欠克扣行为等方面管理缺位，有失公正。城市管理成本从不把外来农民工计算进去，只把农民工当作暂时用来发展本地经济的劳动力。
二、实施机制“软化”：拖欠问题的膨化剂
2004年春节前夕，温家宝总理亲自为农民工追讨工资，拉开了大规模治理农民工工资拖欠问题的序幕。从此，每逢年关临近，全国各级政府采取许多办法为农民工讨要工资，中央也相继出台了制止拖欠工资行为的相关法律法规、政策措施。然而，拖欠农民工工资问题依然突出。这说明，我国并不是缺乏制度创新，而是缺乏有效的实施机制。我国建立的与市场经济相关的法律、规则不少，但是制度形同虚设的现象比较严重，存在着有令不行、有禁不止的现象。缪尔达尔称这种现象为“软政权”现象。在缪尔达尔看来，“软政权”表现为：缺乏立法和具体法律的遵守和实施，各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章和指令，并且常常和那些他们本该管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。软政权的运作是一个包含着设租—寻租的过程。利用公共职责的身份来牟取个人利益的一个常见方法是威胁要从中作梗和拖延（即“抽租”）。因此，腐败妨碍了各级决策和实施过程。[2]
在现实经济生活中，制度实施机制的主体一般都是国家。或者说，交换者总是委托国家来执行实施职能的。这样交换者和国家之间就形成了委托—代理关系。当劳动契约遭到雇主潜藏或实际的恶意侵犯时，政府可以使其代理职能保证契约的执行。而现实生活中，作为理性人的城市政府却常以自身利益最大化而偏离职能。农民工的进入城市使城市的管理成本上升，政府需要从这一群体获得补偿，正常的途径是对其征收税费。但对于农民工是松散且流动性强的特征，政府机构收税成本相对较高，所在地政府从农民工那里一般收取租金的次数也有限。而农民工所服务的单位或企业却与所在地政府长期打交道，能够长期和反复抽取租金。同时，我国城市的职能部门对企业的税收具有较大自主权，城市管理者更是倾向于从雇用农民工的雇主那里较为隐蔽地获得对城市管理费用提高的补偿，从而造成了政府和雇主的“鱼水关系”。[3]在这种关系下，有些地方官员以及劳动部门负责人员缺乏职业道德，权力在他们手中变成了谋取私利的工具进行权钱交易，失职渎职，为欠薪企业老板开“绿色通道”，致使农民工工资拖欠的治理仅仅成为社会舆论下的口号。地方政府对拖欠农民工工资事件的打击手段少、效力弱，欠薪者不受法律制裁，农民工工资欠了白欠，客观上纵容了企业经营者故意、随意、恶意欠薪，给不良经营者提供了随意拖欠、损人自肥的机会。
因此，在实施机制软化的背景下，在我国这样一个“关系”起着极大作用的环境里，制度实施者对雇主的拖欠工资行为“睁一只眼闭一只眼”，管理中偏袒雇主并且“歧视”农民工，最后导致拖欠行为屡禁不止，这无不与制度实施机制的“软化”有关。
三、雇主的机会主义行为：拖欠问题的直接诱因
无论是正式契约还是口头契约，农民工都与用人单位之间发生了交易，并达成了一种实际的契约关系。但由于双方信息的不对称及机会主义行为动机，常导致契约的偏离。经济学家分析表明，当某人从事违约行为（也可变为违法行为）的预期效用超过时间及另外的资源用于从事其他活动所带来的效用时，人们就会选择违约行为。
假定违约、违约被发现的可能性、违约成本、履行契约等因素与违约所得到的收入、违约意愿等存在某种关系，则可以用以下函数来表示：
Q=f(P,I-C,M)
Q表示违约的数量，f表示函数关系，P代表违约被发现的可能行，I代表违约的预期收益，C代表违约的成本，M代表其他多种影响变量的集合。P和C的任何减弱，I-C为正，都将会增加违约行为的预期效用，导致违约行为的多次发生。
作为经济人假设的雇主，他们的目标是追求自身利益的最大化。如果拖欠工资的收益大于违约的成本，即I大于C，雇主就会产生违反契约的倾向。我国目前还处于社会主义市场经济的初级阶段，资本相对缺乏，相当多的企业还处于资本的原始积累阶段，谋取资本的最大效益是企业主所不断追求的，所有能带来效益的途径都将在企业主的考虑范围之类。根据我国的《工资支付暂行规定》，发现拖欠职工工资者，一是责令其改正并补发拖欠工资；二是加发25%的经济补偿金。根据国务院最新发布《中国农民工调研报告》显示，农民工工资300元～500元的占29.26%，500元～800元的占39.26%，25%的惩罚对雇主来说可谓无关痛痒。总的来说，一旦雇主预期到拖欠农民工的工资所获得的收益高于其为此惩罚所带来的成本，雇主就有选择拖欠工资行为倾向。
但是，这并不一定导致拖欠行为次数增加，如果政府作为强制实施的第三方对恶性欠资的当事人予以重罚，那将导致雇主的违约成本上升，拖欠工资发生的概率就可能减小。然而，农民工流动性很强，大大增加了监管机构的监管难度；再加上农民工本身收入低微，如果诉诸于法律，昂贵的诉讼费成为了农民工拿起法律武器去维护自己合法权益的一道门槛。这样，就使得雇主违约行为被发现的可能性降低。由于违约行为被发现概率较小，加之违约处罚强度不够，从而导致雇主拖欠工资的违约成本很低。这种因果链无疑增加了雇主采取拖欠工资的机会主义行为的激励。
四、结论与对策
本文的基本结论是：(1)城乡分割的二元体制以及与之相联系的一系列地方政策、规章等使农民工合法权益受到损害，这是拖欠农民工工资问题的制度基础。(2)制度实施主体以追求自身利益，寻求租金最大化，使制度实施机制的软化，导致政府不能有效行使其代理职能保证契约的执行，从而纵容了拖欠工资行为。(3)作为追求资本收益最大化雇主，在制度实施机制的软化、契约强制实施失败的背景下，对拖欠农民工工资的预期收益和成本进行权衡与比较，往往最后做出欠薪的机会主义选择。这三方面相互影响、相互作用，从而使雇主拖欠农民工工资的现象屡禁不止。
基于以上结论，应该从几方面来寻求解决对策。(1)加快城乡一体化建设，逐步消除二元结构。首先，应该落实现有政策，完善法律、法规，政府部门强化职责，监管到位，改变农民工合法劳动权益被严重侵犯的状况，实行从防范式管理向服务式管理的转变。其次，应该纠正社会管理及服务的偏差，形成公共服务覆盖农民工的制度，满足农民工的基本的社会需求，城市政府财政支出结构需要作相应的调整。最后，构建开放的城市社区，实行属地管理和容纳政策，让农民工融入城市社区，参与多层次的社会管理。(2)建立有效的实施机制，使规则“硬”起来。应该考虑几点：首先是制度应该注意可行性、可操作性及运行的成本；其次是制度应该尽量减少实施人的可改变余地，保障制度的权威性和严肃性；最后是提高违约成本，个人和领导不能凌驾于制度之上。[2](3)大力实施农村劳动力转移培训，提高农民工转岗转业技能，并且建立农民工组织，维护农民工权益，使农民工在工资谈判和合同签订中不再处于弱势地位。