城市新贫困：扶贫之囿与治理之道，本文主要内容关键词为：之道论文,贫困论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2016)01-0156-06 正如诺贝尔经济学奖得主西奥多·威廉·舒尔茨的获奖感言所述：“世界上大多数人是贫穷的。”早在1901年，英国管理学家本杰明·西伯姆·朗特里就基于对约克镇的调查，发表了《贫穷：对城市生活的研究》一书，通过对该镇贫困发生率的测量，勾画了“城市贫困”的最初形象。20世纪90年代中期以前，“中国官方的反贫困战略仍然是基于这样一种假设，即贫困是一个农村地区的问题”，直至“中国的外向型经济发展战略对贫困问题产生了深远的影响”。 事实上，中国实施改革开放三十多年来，随着经济发展与社会结构变迁，“城市新贫困”以有别于传统贫困的显著特征及其快速发展趋势，在纷繁复杂的社会现象中凸现出来，成为“促进社会公平正义、增进人民福祉”[1]不可回避和亟待破冰的社会问题。由此，解析“城市新贫困”的概念与范畴，探寻“何以致贫”的宏观与微观成因，考察城市新贫困的“反贫之囿”，通过价值反思、主体重构与路径创新寻求城市新贫困的“治理之道”，显然具有积极的学术价值与实践意义。 一、何以致贫 在社会学的视野中，作为一种关乎社会群体与个体、社会结构与分层、社会文化与形态的客观的社会存在，“贫困”从来都是一个引人关注的历史范畴。当然经济学家更倾向于将之视为经济学的永恒命题。与广义的贫困不同，我国的“城市新贫困”具有其自身发生发展的轨迹与特点。 (一)何谓城市新贫困 在西方学者为城市贫困定义的基础上，基于人力资本理论、贫困文化理论、制度贫困理论、贫困功能论等理论主张，从经济体制改革、城市化、社会保障、贫困群体等多维角度，学界就我国城市新贫困内涵与外延的讨论渐趋成熟。我国城市新贫困之“新”，既相对于农村贫困，也与传统的城市贫困相异。现阶段较一致的观点认为，前者是长期的重城轻乡制度安排下城乡二元结构的客观产物，而后者主要来源于无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人的“三无人员”。 在意大利学者Mingjone界定的新城市贫困的范畴内，“社会孤立的老年人、不具备教育背景的年轻人、长期失业的成年人以及被隔绝在社会网络之外的移民等等”[2]构成了新城市贫困人口。从我国城市化的现状出发，我们更倾向于将三大贫困群体——城镇居民的贫困人群、从农村转移到城市而出现的新的城市贫困人群、留守在农村的贫困人群[3]中的前两类人群划归为城市新贫困群体。具体而言，在“三无人员”之外，这一群体还包括了“失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工、一部分被拖欠养老金的退休人员”[4]，以及大量处于边缘性地位[5]的进城务工的农业转移人口。 那么，现阶段我国城市新贫困人口规模到底有多大？由于统计方法、口径(是否将流动贫困人口计算在内)与年份的区别，学者们得出的结论存在较大差异，对2000年以后贫困发生率的估计大致在5%～11%的区间浮动。但较为一致的结论是“城镇贫困人口有增加的趋势”[6]。根据学者路柞炎基于扩展的线性支出系统分析方法的测算，“2000-2004年间的城市贫困发生率分别为5%、6%、7.5%、7.47%和7.5%”[6]。以2011年我国确定的贫困线标准(取农村居民家庭人均纯收入值2 300元人民币/年作为标准)测算，中国尚有1.28亿的贫困人口在这当中，如以2014年城镇常住人口7.49亿人[7]与流动人口①2.53亿人[7]之和为基数，取8%的贫困发生率计算，我国城市新贫困人口规模已逾8 000万人。即便有所偏差，这一数字仍然发人警醒。 (二)成因解构 从时间维度考察，我国城市新贫困群体的产生时间相对较短，大致由20世纪90年代中期至今。这一群体何以致贫？可以从宏观与微观两个层面加以分析。 1.宏观层面。首先在宏观层面，有别于西方国家的经济萧条，我国的城市新贫困发生于经济持续快速增长的背景之下，与中国经济社会结构转型密切相关。工业化、城市化进程的加快，一方面使农村剩余劳动力大规模地向城市迁徙，形成规模庞大、需求激增的农业转移人口，其中绝大部分人因文化程度及职业化水平低下而处于就业劣势，生活于城市中相对贫困的底层。另一方面，经济发展由大规模的要素投入转向结构优化，市场竞争促进了社会分工的精细化与专业化程度的日益提升，优胜劣汰必然使部分企业及其劳动者成为弱者，自20世纪末开始形成城市中“下岗”“失业”的庞大群体。由此催生的城市新贫困群体规模日渐庞大，成为现阶段深化改革与发展的矛盾伴生品。 市场经济的快速发展、社会结构的急剧变迁，使工业化水平与城市化水平二者间无法达到平衡态，不可避免地使城市中的低文化、低技能者与进入城市的农村剩余劳动力共同陷入失业与贫困的境地。前者在城市经济结构升级中不能适应现代化生产的需要，后者则因城乡生产生活方式的差别而同时遭遇工业化与城市化的双重门槛。城市化进程的迟缓与两难、城市容量的有限性成为城市新贫困问题持续发酵的重要结构性因素。 其次在政策层面，国家福利向市场化、社会化配置过渡过程中出现真空，社会保障制度性框架的构建滞缓，福利政策的设计与执行弱化，社会保障功能不健全、保障水平低，难以为城市中的相对贫困者提供普遍保障。具体体现为社保立法的滞后、政策随意而多变(如贫困线标准的放宽或缩紧)、资金筹措困难等。这一制度未能发挥社会保障的正向功能，相反在一定程度上成为城市新贫困群体致贫的制度性因素。 2.微观层面。对城市新贫困群体的微观考察为我们呈现了该群体致贫的群体特征与个人因素。主要包括家庭背景、年龄、文化程度、个体品质等。 首先，该群体普遍存在“困难”的家庭背景，比如家庭人口多、劳动力就业面窄、需要赡养的人口比重大、家庭成员身体状况不佳等，使其无法完成家庭货币积累，因而陷入贫困的可能性较其他群体更高。其次，该群体中存在较大比重的老龄人口。国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2014年末，我国65岁及以上老年人口数量为13 755万人，占比达10.1%[7]。该群体收入主要是退休金(城市中的农业转移人口尚无此收入来源)，在基本丧失劳动力而医疗需求高的条件下，如若社会养老和医疗保障机制不能充分发挥作用，就难免陷入贫病交加的境地。再次，城市新贫困群体文化程度及就业技能相对偏低，失业风险较教育与职业水平高者更高，而收入水平却相对低，容易因失业或低薪而致贫。最后，部分个体或其家庭成员品质较差，如好逸恶劳、沾染恶习者，其陷入贫困的几率也极高。 (三)现阶段的新特征 关于城市新贫困群体的特征，“结构性”“区域性”或“过渡性”反映其发生背景，“再生性”“被动性”“离散性”或“相对性”显示其整体特质。考察城市新贫困问题最近几年的发展趋势，在整体特质之外，另有几个值得关注的新特征。 其一是贫困的代际传递。城市新贫困群体的代际传递因素包括先赋性因素、自致性因素及社会环境因素。城市新贫困家庭背景使其后代丧失起点公平，受教育水平相对偏低无法弥补先赋性因素的不足，加之受社会排斥、社会保障制度等外部社会环境因素影响，使得新城市贫困的代际传递随着第一代城市贫民的老化而显现出来。其二是城市新贫困群体中的相当部分具备老龄化人口结构特质。这一群体特质使其有别于适龄人口的“失业型”贫困。如果说具备劳动能力的失业人群的贫困有可能是暂时的，则老龄人口的贫困将持续一个下沉的贫病交加的趋势。必须正视的现实是中国已提前进入老龄化社会，这也成为城市新贫困治理的重灾区。其三是城市新贫困群体遭遇的机会公平剥夺问题。在新生代的城市贫民中，已经出现这样一个群体：他们并非不愿意劳动，却因缺少公平的受教育机会、就业机会而失去竞争力。前者大多为外来务工人员、下岗职工的家庭成员，后者中甚至包括数量庞大的毕业即失业的大学生，以及为数众多的弱势女性。 二、何以为囿 在城市新贫困问题上，致贫与扶贫几乎同时发生。将最广大人民的福祉视为最终理想，几十年间，为解决城市新贫困问题，从顶层设计到制度安排，我国政府投入了大量人力物力，也取得了一定效果。但将“扶贫”等同于“治理”，而“扶贫”终究不是“治理”，治理理念的缺失、治理主体的单一、治理模式的僵化，使针对城市新贫困的“扶贫”始终耽于“授人以鱼”的困囿。 (一)扶贫现状 扶贫的作用包括减少贫困人口数量、减轻贫困程度，直至最终消除贫困。纵观我国的扶贫历史，从以集体主义体制提供低水平广覆盖的社会保障，到集中力量实施区域扶贫攻坚，再到市场经济条件下的收入再分配、建立社会保障与社会福利体系，反映了各个历史阶段贫困的具体特征。为解决城市新贫困问题，国家先后出台了各项扶贫政策及具体措施，包括基本生活保障制度、失业救济制度、下岗职工再就业工程、进城务工人员随迁子女人学政策等。相应的，上述正式制度的实施部分缓解了城市新贫困问题，城市新贫困人口的基本生活逐渐转好。 对我国城市扶贫实践的研究表明，虽然城市新贫困的发生发展期、扶贫期与我国经济高速发展期三者重合，但城市新贫困群体自诞生之日起其规模就未曾缩小。如图1所示，2000-2013年间，我国国内生产总值由99 215亿元增加到568 845亿元，增长了5.73倍；再如图2所示，在此区间，我国城市“低保”人口规模却由2000年的402.6万人，迅速攀升到2002年的2 064.7万人，直至2013年，规模始终保持在2 000万人以上的高位。而“低保”群体仅为城市新贫困群体的一部分。 当然，“低保”的领取标准与范围自2000年起已发生变化，上述两组数据的对比并非经济发展速度与城市新贫困程度关系的最科学反映。但至少可以得出如下结论，即在中国经济社会快速发展的时代背景下，城市贫困人口数量居高不下显然与“共同富裕”的社会主义宏伟目标相矛盾，城市扶贫仍然任重道远。 (二)扶贫之囿 在客观评价现行扶贫政策、措施所取得成效的基础上，对政策执行与预期效果间存在的差距进行反思，可见当前城市新贫困扶贫的出发点始终立足于“扶”，将“扶贫”等同于“治理”，因而在理念、主体与模式层面都难以获得“治理”的效果。 1.治理理念缺失。何谓治理？联合国开发计划署指出治理有四重结构，即治理的价值理念、治理的政策制度、治理组织系统和治理运作方式[8]。“时至今日，尽管‘治理’仍是一个发展中的众说纷纭的概念，但并不影响其民主协商、合作参与、‘服务而非掌舵’等价值理念获得普遍认同，多元共治的互动过程已作用于各国行政模式改革及政府再造实践，已经并可预见将持续产生深远影响”[9]。反观现行的城市新贫困“治理”，由于长期以来将贫困治理理解为以提供物质资源解决贫困人口困难，因而始终是一种“授人以鱼”的简单输出。与“治理”所倡导的“在公正、平等、参与的态度下获取某种动力所需的知识技能和政治水平，与这种发展动力本身所达到的水平相比，显然更为重要和有效”[10]的理念背道而驰，当前城市新贫困的扶贫重物质投入而轻精神支持、重收入增加而轻个体赋权、重经济救助而轻资源开发，理念偏差使得城市新贫困治理成为政府单方的承重负担。
单位：亿元 图1 2000-2013年国内生产总值
单位：万人 图2 2000-2013年城市“低保”人口变化 2.治理主体单一。治理理念缺失而以扶贫救济为取向的城市新贫困“治理”，最主要特征体现为治理主体的单一。治理理论倡导多中心主义指导下的治理主体多元化，认为公共事务治理的主体应当由包括政府在内的众多社会结构乃至个人组成。而在当前，政府是城市新贫困治理的唯一主体。治理主体的单一不仅令“有限政府”陷入资源匮乏、履职无力的窘境，更弱化了城市新贫困者本应发挥的能动作用，使城市新贫困治理归于低效甚至无效。更为消极的影响，是可预见的城市新贫困群体“自甘堕落”的贫困文化的形成——正如奥斯卡·刘易斯所言：“贫困文化一旦形成，就必然倾向于永恒；棚户区的孩子，到6—7岁时，通常已经吸收贫困亚文化的基本态度和价值观念，因此，他们在心理上，不准备接受那些可能改变他们生活的种种变迁的条件或改善的机会。”[11]而一旦“群体中的人们已经被他们认可的文化模式化了”[12]，城市新贫困群体“安于贫困”，则无论做出何种努力，都无法实现“授人以渔”的治理模式的转变。 在政府与城市新贫困群体这一对主、被动主体之外，市场和社会治理主体被摒弃在外。实践中，以家庭为单位的社会网络承接了城市新贫困群体大部分的物质与精神需求；政府委托社区与非营利组织开展的扶贫活动仍在政府职能闭环中运行，就业福利与低保之间的冲突、介入时间与空间的缺位使得非营利组织治理效果不显著；市场一方因其逐利的本性对城市新贫困群体存在社会排斥与偏见，反而成为城市新贫困治理的滞碍。 3.治理模式僵化。治理理念的缺失导致治理主体的单一，进而决定了城市新贫困治理的模式因循守旧，缺乏创新。 首先，城市新贫困治理未能明确其终极性目标，即最终消除贫困。因此当前推行的“救济式扶贫”模式以城市“低保”作为主要和基本手段，以求减少贫困人口数量或减轻贫困程度。然而事实证明，物质输出型的单维度治理模式既不能达到缓解贫困的阶段性目标，对于消除贫困的终极目标更是难以企及。 其次，现行城市新贫困治理模式缺乏战略统筹与系统设计，表现为法制不健全及政策零散。其一，立法层面缺少反城市新贫困、防止分配不公的一整套法律法规体系，司法及执法层面未能有效保证社会资源第二次公平分配；其二，实施的系列针对城市新贫困问题的救济政策不具“战略性”“系统性”“规范性”和“前瞻性”，大都是应对单一问题的临时性、过渡性措施，如针对下岗失业问题的“再就业”工程、针对困难职工的“送温暖”活动、针对城市困难人群的基本生活保障制度等。而该群体的就业、住房、教育、医疗等基本生活需求显然无法通过上述不成体系的政策得到解决。 再次，现行城市新贫困治理模式基本上属于封闭式运行，缺乏创新，其根源仍在于单一治理主体固守陈旧的扶贫理念。单一治理主体的有限性制约了城市新贫困治理政策的开放性与开拓性，且因缺少与外界的互动交流，而易出现重结果不重过程、监督真空下为扶贫而扶贫的治理假象。 对城市新贫困“治理”现状的反思呈现了现阶段“治理”之弊：从治理理念到治理主体，再到治理主体主导的治理模式，与治理真正倡导的多元、协同、开放的理论主旨无从契合。可见，城市新贫困治理仍然是一项需要长期规划、系统设计的艰难工程。 三、治理之道 由城市新贫困成因与“扶贫”状况的研究结论可知，由“扶贫”向“治理”转变是破解城市新贫困命题的理性选择。前文对现阶段城市新贫困“治理”理念、主体与模式的剖解指出了问题所在，城市新贫困的治理之道也将遵循价值反思—主体重构—路径创新的逻辑进路设计建造。 (一)价值反思 缘何要消除贫困？为何要实施治理？反思二者的价值取向，不难发现双方基本价值理念的耦合。 1948年12月，联合国大会通过第217A(Ⅲ)号决议并颁布《世界人权宣言》，其中第1条即宣告“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”；第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”[13]显然，公平正义是消除贫困的价值追求，后者又是保障基本人权的必要条件。而在中国共产党的执政理念中，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，必须“保证人民平等参与、平等发展的权利”[14]。约翰·罗尔斯所称“公平的正义”，即“关于社会基本结构的正义原则就是在一种平等的初始状态下，那些想扩展自己利益的自由而有理性的人会接受的，用以确定他们联合的基本条件的诸原则”[15]，则对藉“治理”消除贫困提出了构想——社会公平与正义是全体社会成员的共同追求，因而全体治理主体对公共事务的治理之道基于普遍责任与道德，在这个意义上，“社会组织和公民广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性的趋动。”[16]由此，建立在价值耦合基础上，消除城市新贫困的治理之道将以多中心主义指导下的治理主体多元化及与之相适应的公共权力的重构为核心内容。 与其他公共事务的治理不同，城市新贫困治理理念的重塑在整个治理构架中尤为关键，概因当前“扶贫”状况不佳即根源于其理念偏差。现阶段“扶贫”政策的制定者理所当然地将城市新贫困群体视为处于弱势的扶助对象，将其置于被动地位，完全未能意识到该群体的能动性。“治理”理念将城市新贫困群体置于平等地位，要求其与其他社会个体共同承担社会责任、履行公民义务。唯有平等的个体，才能要求被公平对待，才有可能要求公共权力在国家与社会、公共部门与私人部门之间重新分配，联合其他治理主体共同运用公共资源治理贫困，谋求公共利益的最大化。可以说，价值反思与理念重塑是城市新贫困治理成功与否的必要前提条件。 (二)主体重构 治理理论主张政府、私人部门、第三部门等主体通过合作、协商、伙伴方式对公共事务进行共同管理，并遵循多元、相互的权力构成和运行机制。在治理理论内部，以珍妮特·V.登哈特和罗伯特·B.登哈特为代表的学者持“国家中心”取向，认为“政府将继续扮演在立法和政治规则制定方面的首要角色，让各种各样的自组织网络得以运行……政府需要对网络间的互动进行监控，以确保特定网络内部和网络间关系中的民主原则和社会平等”[17]，强调政府在多元治理主体中的主导地位。城市新贫困治理的主体重构，也将遵循上述原则。 1.政府。政府仍然是不可替代的居于主导地位的核心治理者。在城市新贫困治理的主体重构过程中，关键的变革在于政府在城市新贫困治理系统中的职能再造。政府在城市新贫困治理中的职能应转变为：规划城市新贫困治理的发展战略，输出规范系统的治理制度，设计将多元主体纳入城市新贫困治理范畴的运行规则；出台扶持政策，运用税收杠杆支持、鼓励、协调各个治理主体参与城市新贫困治理并发挥各自的作用；建立健全相关法律法规，规范各个治理主体在新贫困治理过程中的行为。 2.城市新贫困者。将城市新贫困者置于与其他城市新贫困治理主体平等的地位，是城市新贫困治理主体重构的最重要创新。城市新贫困者既是城市新贫困治理成果的接受者，也是治理的供给者，具有实践者的特殊主体地位。他们必须明确自身在城市新贫困治理中的责、权、利，必须意识到他们不是单一的城市新贫困治理成果的享有者和消费者，更非被动的被施舍对象，他们有权利通过各种途径主动参与城市新贫困治理的全过程，表达自身需求与意愿，对城市新贫困治理的政策及其执行提出意见和建议，对政府主导、多元主体参与的城市新贫困治理行为实施监督并做出绩效评价。 3.社会组织。实践中，社会组织参与城市新贫困治理在各地均有试点和推广，但其运作形式大多为政府委托社会组织落实执行某项具体措施，后者“听命”于前者，不能发挥主观能动性。可供借鉴的国外社会组织的活动实践表明，社会组织参与城市新贫困治理有利于实现贫困治理效度最大化。城市新贫困治理过程中，社会组织基于自愿性参与，不仅能在一定程度上补充城市新贫困治理所需的资金，还能够深入基层、贴近下层民众，更好地了解城市新贫困群体的具体需要，由此提高资金利用率。此外，它的非官方性质在促进城市新贫困治理各方合作方面还具有天然的优势。 4.私人部门。尽管“商人逐利”是私人部门的本性，但作为城市新贫困治理主体，它可以创造岗位、促进就业。关键是作为主导者的政府，如何理解私人部门的利益需求，设计和出台能够令私人部门与城市新贫困者获得双赢的政策安排。在我国，很多企业已通过商业投资、慈善活动等各种形式参与城市新贫困治理活动，在城市新贫困治理中发挥重要作用。如何进一步激发私人部门在城市新贫困治理体系中的活力，而抑制社会排斥与就业不公，还需要探索和创新私人部门参与城市新贫困治理的模式。 包括上述主体在内，多元治理者间的交互关系，决定了参与城市新贫困治理的行动主体是多种样式的，既可能是不同类型的社会个体，也可能是不同类型的社会群体。在城市新贫困治理过程中，任何一方的行动都发挥着各自不同的作用，而与其他各方的行动形成合力。 (三)路径创新 有关反城市新贫困的政策建议很多，经济学、政治学、社会学研究者们从各自不同的研究视域出发，就解决城市新贫困的资金统筹、法律建构、社会保障等专题发表专业意见。在价值反思与主体重构基础上创新城市新贫困治理的路径，需要关切的主要问题有两个：宏观层面，如何基于公平正义的价值观构建多元主体合作共治的城市新贫困治理制度体系？微观层面，如何以解决就业为导向激发城市新贫困群体的个体潜能？ 1.基于公平正义价值观构建多元主体合作共治的城市新贫困治理制度体系。起点公平是城市新贫困治理制度体系设计的出发点。在社会学家陆学艺看来，“穷人贫穷并不仅是因为他们观念落后，而是一些政策性歧视造成的。要说观念落后，恰是那些阻碍城乡一体化改革的人落伍了。还穷人以‘起点公平’，应是消除贫困的根本目标。” 探索社会公平制度基础上的城市新贫困治理路径，首先需要居于主导地位的政府及其官员将“公平正义”“人民福祉”视为最高准则。“由于城市贫困是立法上对城市有限资源分配不尽公平和司法上对已经失衡的分配不予以校正的结果”[18]，因此在公平正义准则之下构建一整套城市新贫困治理的法律法规体系是当务之急。其次，规则公平要求避免和减少体制性因素导致的不公，为每一个社会成员的自由发展提供平等机会，从源头上控制城市新贫困者的增量。因此需要视社会发展不同阶段的特点，做出有利于促进社会及其个体发展的公平的政策安排，一方面使全体社会成员公平合理地分担改革风险和成本，另一方面为城市新贫困群体创造公平机会，维护其公正权利，使现有城市新贫困者分享更多的改革发展成果。再次，构建的城市新贫困治理制度体系应覆盖社会生活的方方面面，必须通盘考量城市新贫困群体的住房、就业、教育、医疗、养老等多层面需求，而非“救火式”的头痛医头脚痛医脚。最后需要指出的是，增进多元主体在城市新贫困治理中的协同，需要专门的制度设计：顶层设计中公共投资、财税、金融等宏观政策应尽可能扩大治理主体受惠范围，具体措施方面可以给予吸纳城市新贫困群体就业的企业税收补偿及优惠，通过与社区的合作共治提供相应的就业岗位，鼓励第三部门开展专业性服务为城市新贫困群体提供精神支持与专业培训等。 2.以解决就业为导向激发城市新贫困群体个体潜能。通过就业获得劳动报酬、增加收入是社会个体脱贫的最有效途径。作为政策受益人的城市新贫困者，唯有主动参与治理过程，才能表达利益诉求、提升自身潜能、占有社会资源、获得工作机会、增加个人收入。阿玛蒂亚·森认为：“有很强的理由用一个人所具有的可行能力，即一个人所拥有的、享有自己有理由珍视的那种生活的实质自由来判断其个人的处境。根据这一视角，贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而这却是现在识别贫穷的通行标准。”[19]激发城市新贫困群体的个体潜能，使其具备就业所需的专业技能，进而积极主动参与城市新贫困治理，毋庸置疑是解决城市新贫困问题的良方。 以就业为导向激发城市新贫困者的潜能，需要在三个方面给予关注：其一是引导包括城市新贫困者在内的求职者树立正确的就业观念，以正确认识个人与社会关系为前提，寻求与自身技能水平相匹配的职位，而非简单以“白领”“蓝领”或“管理层”、“基层员工”等作为职业等级划分标准。现实中接受高等教育却因找不到理想工作而待业啃老的大学毕业生比比皆是，好高骛远者难以就职而陷入贫困的现象也并非少数。科学的就业观与正确的求职心态是解决就业的前提条件。其二是增强城市新贫困群体知识能力体系的构建，它至少包括两方面内容：基本的文化知识及专业的职业技能。该环节需要政府配套激励政策、私人部门提出需求、第三部门主导培训、城市新贫困者主动参与，这一行动本身正是多元主体共同参与城市新贫困治理的典范。其三是加大对城市新贫困群体后代的教育投入，隔断城市新贫困的代际传递。政府需要制定促进教育公平的专门政策，消除城乡差别、降低教育排斥，这也是起点公平的直观体现。 ①流动人口是指人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口。市辖区内人户分离的人口是指一个直辖市或地级市所辖区内和区与区之间，居住地和户口登记地不在同一乡镇街道的人口。
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