近年来，随着国家供给侧改革政策的有效实施和煤炭市场的明显回暖，煤矿建设项目竞争更加激烈，集约化、清洁化、示范化是现代煤炭产业发展的主要趋势。按照国家法律、法规及相关规定，煤矿建设项目一般包括新建、改建、扩建和煤炭资源整合项目，具有政策性影响大、涉及部门较多、管理环节繁杂、运作周期长、费用支出大等特点。本文重点研究新建煤矿项目基本程序和管理工作，旨在为煤矿建设单位适度规避风险，加快项目的开发建设，从而获得更大的经济效益。
一、煤矿建设项目主要内容
煤矿建设项目基本程序按工作目的和主要工作内容，煤矿建设项目可分为决策立项、项目核准、开工备案、工程建设、竣工验收五个阶段，其中，决策立项、项目核准、开工备案为项目前期工作。鉴于项目前期工作主要是履行审批程序，是项目开工建设的基础阶段。
二、煤矿建设项目的主要特点
1.项目程序繁杂
煤矿建设项目整个过程涉及发改委、国土资源部等诸多政府部门，以及银行、供电、设计单位、评估机构、代理招投标机构等多家单位，同时，项目管理涉及前期的手续申办、方案制定、人财物资源配置，以及后期的施工建设、竣工验收、生产管理、项目评价等多项内容。尽管国家对项目核准审批和项目监管程序有所优化，但煤矿建设项目程序依旧繁杂。
2.政策主导性强
煤矿建设项目的投资与建设对国家煤炭产业政策依赖度高。自2016年，党中央、国务院、发改委等先后下发了《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、《关于实施减量置换严控煤矿新增产能有关事项的通知》（发改能源〔2016〕1602号）、《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》（发改能源[2017]609号）、《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行[2017]691号）和《2017年煤炭去产能实施方案》等系列文件，全力推进煤炭行业供给侧改革，化解煤炭过剩产能。受限于近期的一系列产业政策调整，部分煤矿建设项目停止项目审批，需完善相应材料，满足新政策要求后，重新履行报批程序。
3.实施周期长
煤矿建设项目实施周期往往较长，一方面项目前期核准涉及的程序多、范围广、内容多，有些程序还需逐级上报，据统计，国家发改委核准的煤炭建设项目前期工作周期约20—30个月；另一方面，煤矿项目建设期工程量大、工序复杂、项目管理难度大，项目建设实施周期较长，据统计，自项目开工建设至投产，年产120万t/a的煤矿项目建设周期约24—36个月。
4.环保监管严格
环境保护行政主管部门将持续加强对煤矿项目设计、建设和运行等各个阶段的环境保护监督管理。煤矿建设项目需取得经批准的矿区总体规划环境影响评价文件，其中，国家规划矿区内年产150万t/a及以上的煤矿建设项目的环境影响评价文件需到国家环保总局审批。
5.投资控制难度大
煤矿建设项目投资大、构成内容多，项目前期主要包括矿业权价款、土地使用费用、前期工作费用、设计费用、地质勘探费用等，项目建设期主要包括生产设备及安装工程、土建工程、矿建工程、铺底流动资金等。同时，加之项目建设周期长、外界影响因素多、工程计价依据复杂，煤矿项目投资具有复杂多变的特征和难以预测的特点，项目投资控制难度大。
三、煤矿建设项目管理存在的主要问题
1.项目前期组织设置不合理
为方便组织实施煤矿建设项目，部分企业在项目前期往往注册成立项目公司，且设置较多的组织机构，办公行政人员较多，而熟知煤矿建设项目的项目管理人才和专业技术人员配备不足，具体工作内部决策复杂，不利于推进项目前期工作，项目前期运营成本增大。因此，建议项目前期只需成立专门的项目部，配备充足的专业人员，提高内部决策效率，积极推进项目前期工作，待取得项目核准后，适时注册成立项目公司，完善公司组织机构。
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2.项目前期基础设计不扎实
目前，煤矿建设项目往往重视施工建设和生产管理，普遍认为前期工作主要是跑关系、走程序、办手续等事宜，而忽略了对前期可研报告、开发利用方案、初步设计、各类专篇的审查。同时，为节省项目投资，往往不会优先选择资质优良、综合实力雄厚的设计院，并且不顾正常的报告和设计编制周期，要求设计院加快报告编制进度，造成报告和设计的编制质量难以保证，进而导致后期项目实施过程中，现场实际条件与设计相差较大，反复更改设计，严重影响施工进度。
3.投资控制较差
一方面由于考虑的后期影响因素不全面，项目前期可研报告、概预算中对项目的实际投资测算不真实、不合理，导致投资概预算缺乏指导性；另一方面项目实施中，投资点多面广、投资控制复杂，未建立科学的投资决策机制，投资存在一定的盲目性和随意性，缺乏对项目投资进行有效地监督和控制，投资资金的安排不明晰、资金使用混乱，最终导致项目建设概预算超限现象。
4.项目建设缺乏顶层设计
高质量的施工组织设计能够有序推进项目建设工作，是指导煤矿项目建设的重要文件。然而，项目建设期间，建设单位未能有效地组织设计单位、施工单位和监理单位，共同对施工组织设计进行系统地分析和论证，施工组织网络图缺乏实用性和指导性，导致项目建设期间，矿建、土建和安装工程相互影响，项目建设效率低下。
5.项目后评价重视度不够
项目后评价是指通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，与项目决策时确定的目标进行对比，分析原因、总结经验，提出改进性的对策建议，进而改善投资管理和决策，达到提高投资效益的目的。然而，当前项目后评价缺乏具有针对性、适应性的评价指标和标准体系，大多是对项目实施过程的回顾和对项目设计指标的简要对比，对矿井建设和管理绩效评价不足，导致后期项目运行质量不高。
四、做好项目管理工作的建议
1.夯实项目前期基础工作
一是组建专职的前期工作队伍，从思想上高度重视项目前期工作，强化责任意识，梳理项目前期工作各项程序，做好顶层设计，平行推进，编制前期工作进度表，提高前期工作效率；二是处理好“跑路子”和抓基础工作的关系，前期工作绝不是走形式、办批文，而应严格按照申办程序，落实各项具体的基础工作；三是应高度重视可研报告、初步设计、安全专篇等编制工作，杜绝出现前期设计和施工建设“滑皮”现象。
2.深入研究产业政策
深入学习产业政策，把握煤炭工业发展方向，认真解读国家及地方的《能源发展“十三五”规划》《煤炭工业发展“十三五”规划》《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》等最新产业政策，充分利用产业政策，立足市场需求和政策引导点，借助煤炭企业整合、产业结构优化的“东风”，有选择、有重点地推进煤炭建设项目。
3.加强项目安全质量管理
一是严守安全红线，严格落实安全主体责任，深入贯彻执行《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，切实做好安全管理工作；
二是注重施工前期安全技术措施、设计图纸等技术方案的会审，以及施工建设期间关键工程、关键环节的把控，做好项目全过程动态管理；
三是建立健全安全、质量管理组织机构和安全、质量管理体系，实现安全管理与质量控制的有机结合。
4强化项目实施过程中的资金控制
一是建立有效的投资决策机制，明确企业投资战略和投资经营目标，分析企业自身的综合实力，把握企业的投资能力，进而在充分调研的基础上，确定企业投资规模，认真编制项目投资概预算；
二是务必做好项目前期工作，尤其是相关设计报告的编制、审查工作。据统计，项目前期工作阶段对项目投资控制影响力度约80%；
三是实施资金集中管理，投资方案实施过程中，应进行跟踪调查，建设与财务评价系统相适应的投资监管体系，切实加强资金使用的规划管理；
四是将项目总投资切块包干、分解指标、层层落实，强化费用支出管理，严控计划外的费用支出。
五、结语
煤矿建设项目程序复杂、周期长、投资大，项目的成功实施与产业政策、项目管控水平有着密切联系。因此，项目建设单位应结合项目实际特点，认真研究投资机会和产业政策，组建高水平的项目管理团队，建立健全项目运行机制，提高项目前期工作的深度和质量，实行对质量、安全、投资和进度的项目全过程动态管控，进而实现安全高效、有序推进煤矿建设项目的目标。
论文作者:王尚武
论文发表刊物:《防护工程》2018年第27期
论文发表时间:2018/12/18
标签：项目论文; 煤矿论文; 建设项目论文; 前期工作论文; 项目建设论文; 产业政策论文; 程序论文; 《防护工程》2018年第27期论文;