大城市城乡结合部公共服务资源是如何配置的？——以上海市J镇为例，本文主要内容关键词为：为例论文,城乡论文,大城市论文,公共服务论文,海市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 随着改革开放以来中国城市化进程的快速推进，作为城市蔓延中的一种特殊地域实体，具有城市与乡村两重性并反映乡村向城市过渡形态的城乡结合部大量涌现。这对公共服务资源的均衡配置提出了迫切需求。公共服务资源属于公共产品的范畴，公共服务资源的均衡配置不仅是满足社会公众基本需要的前提条件，也是实现社会公平的内在要求。然而，现有研究证实，在城乡结合部这一特殊地域实体中，存在着较为普遍的公共服务资源配置不均衡问题(史云贵、赵海燕，2012)。城乡结合部公共服务资源的配置是如何进行的？其配置过程受哪些因素的影响？对上述问题的回答对于采取针对性措施解决城乡结合部公共服务资源配置不均衡问题，促进社会公平，无疑具有重要意义。 已有文献对于城乡结合部或类似区域公共服务资源配置的影响因素从不同视角进行了探讨，但有关分析比较零散，而且其中有些视角(例如种族因素)并不适合用来解释中国的现实。与已有研究相比，本文以靠近上海中心城区的J镇为个案，尝试运用机制分析框架具体考察快速城市化背景下大城市城乡结合部公共服务资源配置的影响因素。像上海市J镇这样一个大城市的城乡结合部，一般被认为当地政府有较强的能力提供公共服务资源，其居民对公共服务资源的均衡配置也有迫切的需求。在这种情况下，当地的公共服务资源配置理应能达到一种较为均衡的状态。然而，根据笔者的了解和调查访谈，其实际情况是，J镇公共服务资源配置状况与居民的需求结构不相匹配。如何解释上述悖论？大城市城乡结合部公共服务资源配置的影响因素究竟是怎样发挥作用的？这是本文要回答的核心问题。 二、文献回顾与研究设计 (一)文献回顾 对于地方政府公共服务资源的配置过程，Tiebout(1956)用“以脚投票”的模型进行了解释，认为作为公共服务资源消费者的选民有着不同的偏好，可以通过“以脚投票”的方式在地区间充分流动，从而激励地方政府采取能够最大限度满足其偏好的公共服务资源配置与税收的政策组合。也就是说，选民的“以脚投票”机制能够激励地方政府改进公共服务资源配置。Rauch(1995)分析了20世纪前20年美国地方政府对道路和供水等公共服务资源的投入。在该时期，一波市政改革浪潮席卷了美国大多数城市，改革的一个重要内容是扩大通过了文官考试的常任文官规模，减少政治任命的官员数量。作者发现，城市文官制度改革对城市财政支出中用于公共服务资源投资的比重有正向影响。相比改革之前，实行文官制度的城市提升了城市财政支出中用于公共服务资源投资的比重。上述研究的结论建立在特定的文化与制度基础上，由于国家之间文化与制度的差异性，这些结论并不适合用于解释中国的情况。对于中国地方公共服务资源的总体配置状况，研究者基于各自的分析得出了不同的结论。例如，罗植、施昌奎(2013)的实证研究发现，北京市公共服务资源的供给存在显著的拥挤性，其供给不能满足社会公众的实际需求。张军等(2007)则以交通、能源、通讯等基础设施为例，认为当前中国具有较为良好的地方公共服务资源。尽管学界对于中国地方公共服务资源的总体配置情况有不同观点，然而，大多数研究者都认为，当前中国城乡结合部尤其是大城市城乡结合部的公共服务资源配置普遍存在不均衡问题。这里的不均衡既包括城乡结合部与城市中心或郊区之间公共服务资源配置的不均衡，也包括城乡结合部内部不同地理空间及不同居民群体之间公共服务资源配置的不均衡，尤其是指前者。例如，史云贵、赵海燕(2012)指出，城乡结合部公共服务设施配置滞后，已成为城乡结合部无法回避的重要社会风险。赵秀池(2011)以教育资源和公共卫生资源为例，分析了北京市区和城乡结合部公共服务资源配置的失衡：北京市33所重点小学全部分布在中心城区；65个三级甲等医院中有60个分布在中心城区，只有5个分布在中心城区之外，包括城乡结合部。 城乡结合部是城市化地区的组成部分，也是城市化发展到一定阶段的产物。国外尤其是美国等发达国家，城市化地区更多地为“大都市区”这一概念所取代，城乡结合部在城市景观方面的城乡过渡特征并不是很明显。不过，发达国家大都市区内部不同地理空间及居民群体之间公共服务资源配置的不均衡特征也非常明显，但与国内城乡结合部公共服务资源配置不足的状况相比，在美国等发达国家的大都市区，公共服务资源配置却是郊区更占优势。例如，Orfield(1997)在分析美国大都市区公共服务资源配置不均衡的研究中指出，富裕的远郊区因为税基充足而获得了大都市区内大量的资源，而中心城市及近郊则远远不如。Tiebout(1956)“以脚投票”的理论则假定个人在不同地区之间流动是充分的，作为消费者的公民对公共服务资源的偏好和地方政府对税收的竞争会带来公共服务资源的有效配置。其延伸的涵义则是城市化地区内部公共服务资源的空间非均衡配置是个体公民自愿选择的结果。Alesina et al.(1999)使用美国大都市区的相关数据分析了公共服务资源供应数量及类型与不同族群的偏好异质性之间的关系。该研究表明，美国大都市区公共服务资源——教育、道路、下水道和垃圾回收一的供给与大都市区的族群碎化程度呈负相关。Orfield(1997)强调，大都市区公共服务资源配置不均衡缘于郊区化力量造成的“推拉”效应。奥克森(2005)区分了地方公共服务的生产和供应，分析了美国大都市区公共服务生产中引入市场竞争机制的作用，认为市场竞争能够降低公共服务的价格，提高公共服务资源供给的效率。Squires and Kubrin(2005)则强调地理位置和种族在形塑美国大都市区公共服务资源布局特征中的重要性，但他们认为，地理位置和种族两者的影响并非不可避免，在很大程度上，美国大都市区公共服务资源的不均衡配置也与政府官员的一系列政策决定和私人及非营利部门的政策相关行动直接相关。 关于大都市区公共服务资源配置的影响因素，国外相关文献从多个角度进行了分析：一些研究者重点关注了国家方面的因素(例如地方政府财政能力、政府官员的政策决定等)对公共服务资源配置的影响(例如Rauch，1995；Squires and Kubrin，2005)；另外一些研究者采取一种市场取向的研究视角，探讨了市场因素(例如市场竞争状况、郊区化力量等)对公共服务资源配置的影响(例如Orfield，1997；奥克森，2005)；还有一些研究者强调社会因素(例如公民“以脚投票”、社会组织的相关行动等)对公共服务资源配置的影响(例如Tiebout，1956；Alesina et al.，1999)。上述一些影响因素(例如地方政府财政能力、政府官员的政策决定、社会组织的相关行动等)在中国公共服务资源配置过程中同样发挥了作用。West and Wong(1995)研究发现，地方政府财政能力上的差别导致了中国农村公共服务资源配置上的空间差异，使得农村贫困地区在公共服务资源配置上处于一个更为不利的境地。Liu and Mills(2002)对中国公共卫生改革进行了分析，指出政府支出的下降导致了国内优质公共卫生服务资源供给的减少。然而，上述另外一些因素，由于中外历史文化传统和现实情境的差异明显，则不足以解释中国的情况。例如，对于中国这样一个处于转型过程中的发展中国家而言，Tiebout“以脚投票”模型成立所需的一些条件在中国并不具备，从而限制了该模型的适用性。再如，由于中国实施基于“大杂居、小聚居”民族居住特点的民族区域自治政策和对人口流动管理较为严格的户籍管理政策，作为影响国外大都市区公共服务资源配置重要因素的种族关系，在中国对大城市城乡结合部公共服务资源配置的影响较小。值得注意的是，一些嵌入中国特定文化和制度情境中的具体因素，则在分析大城市城乡结合部公共服务资源配置过程中得到了强调。例如，戚本超、周达(2007)强调了不同层级政府间关系的影响，“城乡结合部地处辖区交界处，政府各部门存在利益纠缠关系，市、区、街道各级政府都缺乏管理和投入的积极性。”Tsai(2007)基于对中国农村地区公共服务资源配置状况的调查发现，基于熟人社会的非正式责任机制对促使地方政府提供公共服务资源起到了非常重要的作用。Zhong and Mol(2008)以城市供水价格决策为例，对中国城市公共服务资源的配置决策进行了研究。他们认为，近年来，通过听证会实现的公众参与对中国城市公共服务资源配置决策已经超出了象征性价值，开始有了实质性影响。然而，由于上述关于公共服务资源配置的结论主要是基于农村和城市各自的数据得出的，这些结论是否适用于大城市城乡结合部，仍有待验证。城乡结合部在总体上是一个陌生人社会，它既不像农村那样拥有基于熟人社会的非正式责任机制来影响公共服务资源的配置，又不像城市那样虽是一个陌生人社会但拥有基于制度规则的正式责任机制来影响公共服务资源的配置，城乡结合部城乡边界的过渡性和模糊性可能使其公共服务资源配置沿着一种不同的逻辑展开。 (二)研究设计 城市化的快速推进是改革开放以来中国现代化进程的一个显著特征。中国城镇人口已由1978年的17245万人迅速增长到2013年的73111万人；城市化水平从1978年的17.92％跃升到2013年的53.73％①，城镇人口已经超过农村人口。美国地理学家Northam(1979)在分析世界各国城市化发展轨迹的基础上将城市化进程区分为城市化初始发展、加速发展和成熟稳定发展三个阶段，这三个阶段呈现“S形”曲线的走向，其中，城市化水平为30％～70％时，城市化处于加速发展阶段。据此标准，改革开放以来，中国已经由城市化初始发展阶段迈入城市化加速发展阶段。此外，据方创琳(2009)预测，到2030年，中国城市化水平将提升到61.6％。这意味着，中国的城市化仍然将在今后一个较长的时期内快速推进。 随着中国城市化的快速推进，大量人口源源不断地从农村流向城市，大部分城市也都不断从中心向外围扩张，从而涌现出“城乡结合部”这一特殊地域形态，并带来了城乡结合部公共服务资源配置不均衡问题。对于公共服务资源及其相关概念例如公共服务设施、公用设施等，研究者给出的界定不一。例如，Lineberry and Welch(1974)将城市公用设施分为包括交通、给排水、垃圾处理、警务设施等在内的生活必需设施和包括图书馆、公园绿地、医院诊所、休闲娱乐场所等在内的提高市民生活质量的设施；王松涛等(2007)认为，城市公共服务设施一般指城市中呈点状分布并服务于社会大众的教育、医疗、文体、商业等社会性基础设施；杨胜利、高向东(2012)指出，城市公共服务资源是指城市中零散分布并服务于大众的教育、医疗卫生和其他公共设施的综合体。借鉴上述观点，本文将公共服务资源界定为地方性公共产品，即消费受区域限制的公共产品。这类公共产品除了与一般公共产品一样供集体消费和共同消费，完全或部分具有不可分性、非竞争性和非排他性之外，在一般情况下是为满足地方居民日常生活需求服务的，超出一定空间范围时，其效用会大大减少(易承志，2009)，因而，在本文研究中，“公共服务资源”与地方性公共产品(公共物品)、地方公用设施等概念在含义上是基本一致的。 现有文献对于城乡结合部或类似区域公共服务资源配置的影响因素的探讨辨识了国家、市场和社会三方面的力量对公共服务资源配置的影响，但有关分析比较零散，而且其中对有些因素(例如种族因素)的分析并不适合用来解释中国的现实。基于前文的文献梳理，本文拟采用机制分析框架，将影响大城市城乡结合部公共服务资源配置的力量归纳为国家、市场和社会三种机制。Bunge(1997)认为，“机制是存在于实际系统中的一个过程，它可以引发或者阻止整个系统或者其子系统的某些变化。”借鉴上述界定，本文中，大城市城乡结合部公共服务资源配置的国家机制是指由公共权力相关因素引发或阻止大城市城乡结合部公共服务资源均衡配置的过程，主要体现为政府专业素质、地方财政状况、政府规划及配置决策所发挥的作用，其核心是由公共权力相关因素综合作用形成的政府配置能力；市场机制是指由市场规律相关因素引发或阻止大城市城乡结合部公共服务资源均衡配置的过程，其核心是由市场竞争发挥作用形成的资源配置能力；社会机制是指由社会权利相关因素引发或阻止大城市城乡结合部公共服务资源均衡配置的过程，主要体现为人口构成、自组织结构、社会资本所发挥的作用，其核心是社会权利相关因素综合作用形成的诉求整合或服务呼吁能力，在中国，这一诉求整合或服务呼吁能力尤其表现为社会对公共服务资源均衡配置的呼吁能力②。不管是国家机制、市场机制还是社会机制，其中发挥作用的相关因素都可以归纳为主体、资源与行为三个方面。然而，在不同机制中，其主体、资源和行为的内容是各不相同的。在国家机制中，主体因素包括政府的专业素质、服务意识、地位等，资源因素包括财政收入等，行为因素包括政府规划、配置决策、投资责任等；在市场机制中，主体因素主要体现为可提供服务的主体及其数量，资源因素主要体现为服务的可替代选择，行为因素主要体现为市场竞争；在社会机制中，主体因素包括居民人口构成、自组织程度等，资源因素主要体现为社会资本，行为因素包括诉求整合及服务呼吁等。 (三)案例选择 为分析不同机制在大城市城乡结合部公共服务资源配置中所发挥的作用，以及这些机制间的关系对公共服务资源配置是否有影响，本文选择J镇为研究区域来展开案例分析。选择J镇作为案例研究地区主要基于以下几点考虑：其一，J镇位于上海市城乡结合部，近年来城市化进程推进迅速，新建了大量中高档小区，也有大量外来流动人口流入，居民对公共服务资源的需求多样，在大城市城乡结合部中具有代表性；其二，J镇内部因地理位置的不同分为南、北两个部分，两者的公共服务资源配置过程能反映国家机制与社会机制的不同影响，方便进行比较分析；其三，笔者所在团队对J镇进行了持续的跟踪调查，对J镇的相关情况有较深的了解。 三、J镇公共服务资源配置：背景与现状 (一)J镇公共服务资源配置的背景 J镇位于上海市西部，松江区东北部，处于闵行区、青浦区和松江区3个郊区的交汇处，是上海市的一个大型城乡结合部。随着城市化的迅速推进，作为大型城乡结合部的J镇在公共服务资源配置方面出现了较为严重的不均衡问题。这一问题的出现主要缘于两个相关背景：一个背景是人口大规模流入对公共服务资源均衡配置的迫切需要。近十年来，J镇由于离市区较近，又开通了地铁，交通便利，因此受到了众多房产地开发商的青睐，楼盘开发势头迅猛，常住人口迅速由2000年的5万人增至2013年7月的32万人③。外来人口的大量流入对J镇原有的公共服务资源带来了沉重的压力④。另一个背景是近年来J镇公共财政收入状况为公共服务资源的均衡配置提供了有力的支持。作为地方性公共产品，公共服务资源主要由地方政府投资提供。上海市建筑和交通委员会2006年批准执行的《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》规定，“图书馆、科技馆、文化馆、社区文化活动中心、信息苑、青少年活动中心、体育场馆、游泳馆、福利院、老年公寓等公益性设施原则上由政府投资实施，也可由政府有关部门与社会团体共建，但不能改变设施的公益性。”⑤据此，公共服务资源的配置状况在很大程度上依赖于地方财政收入状况。近年来，松江区财政收入不断增加并在上海市所辖18个区(县)财政收入中排名靠前，松江区财政收入由2000年的12.12亿元增加到2011年的85.86亿元，在上海市所辖区(县)中的排名由第11位上升到第5位⑥。J镇财政收入在松江区所辖17个街道(乡镇)和园区中同样位于前列：2011年和2012年，J镇财政收入分别为5.27亿元和5.78亿元，在松江区所有街道(乡镇)和园区中的排名分别为第3位和第2位，比松江区行政中心所在街道的排名还靠前⑦。上述数据尽管无法准确反映J镇财政收入在上海市所有街道(乡镇)和园区中的排名状况，但大致可以反映出J镇较好的财政收入状况。一般来说，既然具备有利的财政条件，居民对公共服务资源的需求应该逐步能够得到满足。然而，J镇公共服务资源配置的现状显然并不支持上述判断。 (二)J镇公共服务资源配置现状 由于城乡结合部涉及的公共服务资源种类较多，内容繁杂，本文主要选择具有代表性的教育、交通、卫生医疗三个方面资源进行集中考察。总体上，当前J镇教育、交通、卫生医疗资源的供给情况都很紧张。一是教育资源紧张。在学前教育阶段，J镇存在严重的公共服务资源供需不平衡问题。“J镇目前有3所公办幼儿园、3个分部(“1托1”)、10所民办幼儿园，这些幼儿园加起来能够满足5100名左右孩子的入学需求。而2007～2009年是J镇房地产交房最集中的一段时间，在这段时间定居于J镇的年轻夫妇的孩子现在都在学前阶段了。9300多个孩子要接受学前教育，而现有教育资源只能容纳5000多小孩。”(黄勇娣等，2011)到2012年3月，J镇只有3所公办幼儿园和6个办学点，能接纳儿童2350名；民办幼儿园11所，在园儿童3000人；无证的学前幼儿教育点多达41所，接纳了4000多名儿童(熊易寒，2012)。尽管如此，还是有相当多的适龄儿童无法实现就地入园。中小学资源同样也非常紧张。笔者在调查中了解到，除了新办的学校，J镇所有的中小学都达到了容纳能力的极限。二是交通资源紧张。其主要表现是：J镇辖区内公交站点布局不合理，地铁站到居住小区的“最后一公里”问题没有得到解决，公交线路运载能力不能满足居民出行需要，公路等级较低，道路拥堵，黑车猖獗。三是卫生医疗资源紧张。根据2006年制定的《上海市社区卫生服务中心设置基本标准》，“每个街道(乡镇)应当设有一所由政府举办的社区卫生服务中心。人口超过10万的街道(乡镇)，每新增5万～10万人口，由政府按标准增设1所社区卫生服务中心。”⑧但实际上，人口超过30万人的J镇却只有1所二级乙等医院和1所社区卫生服务中心，其中，J镇社区卫生服务中心仅有77名医生(包括17名乡村医生)。尽管《上海市社区卫生服务中心设置基本标准》没有具体规定社区卫生服务中心的人员配备，但根据卫生部2006年《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》，原则上，社区卫生服务中心按每万名居民配备2～3名全科医生和1名公共卫生医生⑨。按此标准，以30多万常住人口计算，J镇社区卫生服务中心应配备60～90多名全科医生、30多名公共卫生医生，而实际上，J镇社区卫生服务中心现在只有24名全科医生和7名公共卫生医生⑩。 四、公共服务资源配置的机制 笔者在这一部分首先分析各种机制的构成因素，然后探索各种机制的构成因素间的关系和相互作用，进而在此基础上分析各种机制间的互动关系。 (一)公共服务资源配置机制的构成与作用 1.国家机制的构成与作用。国家机制涵盖了主体因素、资源因素和行为因素三个方面。 一是主体因素。国家机制的主体因素包括以下几个方面： (1)专业素质。J镇原来主要是乡村地区，乡村地区的公共管理任务相对简单，对政府工作人员专业素质的要求也相对较低。随着城市化的快速推进，J镇迅速由乡村向城市转变，但J镇政府工作人员整体的专业素质却没能在同一时期得到大幅度提升，没法完全适应与传统乡村公共管理迥异的城市治理的需要。 (2)服务意识。在专业素质之外，J镇政府工作人员的服务意识也受到居民较多的批评。笔者在实地调查中了解到，随着地铁在J镇开通，到J镇各个小区安家落户的人口大量增加，对政府公共服务资源配置的需求也不断增加。然而，居民遇到的一个突出问题是“政府不作为，很少谈服务”(11)。近年来，J镇政府工作人员的服务意识有所增强。例如，J镇政府开始采取网民见面会的形式主动组织相关部门与该镇居民沟通，倾听他们的意见。尽管如此，J镇政府工作人员的服务意识还是不能满足居民对公共服务资源配置的期待。 (3)政府地位。政府地位包括纵向层级和横向规模两个方面。在中国这样一个单一制国家，政府是纵向集权的。政府层级越高，掌握的公共服务资源会越多，配置公共服务资源的能力也就越强。而地方政府所处层级又与其人口规模有关。在J镇调查中，一些政府工作人员一直强调，根据当前常住人口数量，J镇已经达到一个城市的人口规模，因而，J镇的政府层级应该得到提升。一旦政府层级得到提升，J镇的财税权限、公共设施规划和配置的权限就都能得到提升(12)。政府规模与公共服务资源配置能力的关系也一直受到关注。英国古典经济学家亚当·斯密(2005)偏爱“小政府”，为此主张将政府公共服务资源配置区域限制在必要的最小范围内。此后，“小政府”与“好政府”、“大政府”与“坏政府”在相当长时间内被大多数西方研究者联系在一起。La Porta et al.(1999)运用152个国家的数据对政府绩效与政府规模之间的关系进行了检验，否定了将“大政府”与“坏政府”联系在一起的传统观点，认为绩效更好的政府，其规模也相对更大，征税也更多。不过，总的来说，随着公众对公共服务资源需求的增长和政府公共服务职能的扩张，政府规模扩大是一个普遍趋势。在对J镇政府工作人员的访谈中，J镇社会事业办公室彭主任就将政府部门人员规模小作为公共服务资源供给不足的一个原因。她这样解释，“J镇常住人口已经达到30多万，但政府部门的人员编制仍然是按照几万人的户籍人口配备的，这样，政府在应对居民公共服务需求时(就存在)人手紧张(问题)。”(13) 二是资源因素。公共服务资源配置本身需要依托一定的资源。这里的资源主要指政府的财政收入。地方公共服务资源的配置水平与当地的财政收入状况密切相关(田发、周琛影，2010)。J镇具有较好的财政收入状况。2012年，J镇地方财政收入在松江区所有街道(乡镇)和园区中排名第2位，达到5.78亿元(14)，以其常住人口30万粗略估算，人均地方财政收入为1926.15元；松江区同年的地方财政收入为88.26亿元(15)，常住人口为169.84万(16)，人均地方财政收入为5196.48元；上海市同年的地方财政收入为3743.71亿元(17)，常住人口为2380万(18)，人均地方财政收入为15729.87元。可见，尽管J镇地方财政收入的绝对数在松江区排名靠前，但以常住人口计算的人均地方财政收入却远远低于上海市和松江区的这一水平。地方财政收入绝对数较高使得J镇有能力投资一些大的公共服务项目，例如主要道路的修建；然而，人均地方财政收入水平较低又限制了J镇公共服务资源均衡配置的能力。 三是行为因素。国家机制的行为因素主要表现为以下三个方面：其一，建设规划。城市建设规划的编制是政府必须承担的职能(于洪平，2003)，它对于公共服务资源的均衡配置具有非常重要的作用。J镇的建设规划较为滞后。据了解，J镇的整体规划开始于1996年，2000年虽进行过一次调整，但距2015年已有10余年，已远远不能满足人口大量流入对公共服务资源的需求(黄勇娣等，2011)。尽管J镇政府2009年委托专业机构编制了“J镇总体规划(2009～2020)”，但由于长时间规划滞后带来的积累效应日益显现，新的规划也存在考虑不够周全的地方。例如，J镇北部地区的道路很窄，只有双向两条通行车道，停车资源非常紧张。对此，J镇交警部门坦承，“道路不够宽阔，没有停车的地方，这是当初道路规划的失误。但是，J镇的规划已经基本完成，想要拓宽道路是不可能的了。”(19)再如，对于网友提出的“地铁J镇站‘黑车’多”这一问题，J镇政府是这样回应的：“针对地铁站‘黑车’问题，交警今年上半年扣车1700多辆，但扣车罚款的处罚效果不明显，下一步将采取强硬措施，加大执法整治力度。”(20)实际上，地铁J镇站“黑车”多的根本原因是地铁站到小区的“最后一公里”公共交通问题没有解决，即公共交通资源供给不足。在根本问题没有解决的情况下，即使加大执法整治力度也并不一定能够完全解决“黑车”猖獗问题。由此可见，规划滞后是造成J镇公共交通资源供给不足问题的一个重要原因。对此，也有网友指出：“问题的关键不是打击‘黑车’就行了，而是我们要思考，为什么存在这么多‘黑车’，而且还很有市场，老百姓(为什么)放着公交车不坐，反而选择黑车？市区为什么这种情况就比较少？如果我们的公交系统发达了，公交线路、站点布局合理的话，‘黑车’还会有市场吗？”(21)而前文也已经指出，J镇政府规划的相对滞后不仅与规划本身有关，也受J镇本身行政层级的限制。 其二，政府决策。在调查过程中，不少居民都认为，造成J镇公共服务资源配置不足的一个重要原因就是政府决策不科学，缺乏长远规划；而如果政府尤其是政府主要领导在决策时重视扩大公众的参与程度并积极吸收公众的合理意见，则有利于促进科学决策，进而会对改善公共服务资源配置产生积极影响。从2009年开始，在新任J镇副镇长华女士的主持下，J镇开始通过召开网民见面会的形式与居民就辖区公共服务资源配置进行沟通，听取网民的意见或建议，并注重将网民的合理意见或建议吸收到决策中。网民见面会取得了较好的效果。到2012年，网民见面会上提出的87条有效意见或建议中有63条得到了采纳(熊易寒，2012)，而即使一些建议不能立即得到采纳，网民也能够给予理解。这也在一定程度上说明了政府科学决策与公共服务资源配置之间的关系。 其三，投资责任。这可以从两个方面来阐释：第一，大城市城乡结合部公共服务资源投入责任的划分与城乡二元管理体制有关；而城乡公共服务资源的投入在制度上有着非常大的差别。城市公共服务资源全部由政府财政承担投入责任，而农村公共服务资源则主要由农民自己承担投入责任(易承志、龙翠红，2007)。吴业苗(2012)对中国城郊公共服务供给的研究也指出，一直以来，中国城郊农村多数公共服务由农村基层组织供给，政府尤其是上级政府的供给责任并未得到清晰体现。J镇地处城乡结合部，公共服务资源投入责任的划分不够清晰，这是导致不同层级政府和部门对公共服务资源投入责任推诿的原因之一，而公共服务资源投入的责任不清和相互推诿又导致了城乡结合部公共服务资源供给的不足。第二，大城市城乡结合部的公共服务资源配置涉及不同层级政府和部门间的沟通与协调。根据上海市《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》，“居住地区没有对应的行政辖区，一个行政区可以划分为若干个居住地区……居住区一般对应街道(乡镇)行政辖区。”(22)以J镇为例，公共服务资源的配置涉及上海市、松江区和J镇三级政府及相关部门之间的沟通与协调，不同层级和不同部门在沟通和协调过程中会有着不同的关注点和利益考量，从而使J镇公共服务资源的配置过程打上不同层级政府和部门博弈的烙印，并影响J镇公共服务资源配置的效率。 公共服务资源配置中国家机制是如何发挥作用的呢？国家机制的核心是政府配置公共服务资源的能力。Pierre(1999)指出，“理解地方政府组织的能力对于理解城市治理至关重要。这是因为，上述组织是城市治理的核心主体，尽管与城市政治的传统分析相比，是以一种不同的方式(发挥作用)。”而政府配置公共服务资源的能力又是主体因素、行为因素和资源因素综合作用的产物。具体到J镇，就主体因素而言，虽然近年来J镇政府的专业素质和服务意识有所增强，但政府的整体专业素质和服务水平仍然是居民抱怨比较多的方面，J镇所处的政府层级和政府工作人员规模也在一定程度上限制了J镇政府配置公共服务资源的能力。就资源因素而言，一方面，J镇政府的地方财政收入和税收逐年增加，绝对数在松江区排名靠前，政府提供的公共服务资源的数量和类型也在不断增加；但另一方面，J镇的人均地方财政收入水平又远低于上海市和松江区的水平，其改善公共服务资源均衡配置的能力受到了限制。就行为因素而言，虽然J镇政府日益重视建设规划和决策的科学性，但J镇建设规划、政府决策和投资责任的现状仍然不利于公共服务资源的均衡配置。在主体因素、资源因素和行为因素三者中，行为因素与公共服务资源配置情况直接相关，但行为因素并不是孤立的，会受到主体和资源两者的影响。从上述分析可以得出，J镇国家机制中的主体因素、资源因素和行为因素从时间的维度来说已经有所改善，其公共服务资源的总体配置能力也日渐增强，但是，受国家机制中主体、资源和行为相关因素的限制，J镇政府公共服务资源配置能力仍然受到了严重的制约。 2.市场机制的构成与作用。20世纪70年代末以后，西方发达国家公共服务资源配置的市场化改革在改善公共服务资源配置状况的同时，也给世界各国公共服务资源配置提供了新的思路(程样国、韩艺，2004；刘波等，2010)。从主体、资源和行为的视角分析，市场机制的主体因素包括企业、政府、社会组织、个人等服务提供者，主要体现了服务市场的成熟度，在一定意义上反映了服务市场可能满足服务对象需要的程度。市场上能提供既定服务的主体越多，满足服务对象需要的可能性相应地就会越大，市场也就越表现出成熟的特征。市场机制的资源因素主要体现为服务在市场上的可替代性。市场机制的行为因素则主要体现为市场竞争状况，竞争越充分，服务价格就越能真实地反映其成本。而市场机制的行为因素明显又与前面的主体因素和资源因素密切相关。不可否认，一种公共服务资源，其可替代性越高，市场成熟度越高，有能力提供该公共服务的主体越多，政府越有可能通过市场来供应该服务(刘波等，2010)。而一种公共服务资源，其可替代性越高，市场越成熟，则其价格越有可能被接受，那么，作为消费者的社会公众对这一公共服务资源的需求就越有可能得到满足，进而该公共服务资源通过市场得到均衡配置的可能性就越大；相反，该项公共服务资源得不到均衡配置的可能性就越大。例如，在学前教育资源缺口突出的情况下，J镇暂时依托民办幼儿园、无证的学前幼儿教育点，以短期内解决部分适龄孩童的学前教育问题(黄勇娣等，2011)。 公共服务资源配置中市场机制是如何发挥作用的呢？市场机制的核心是由市场竞争发挥作用形成的资源配置能力。公共服务资源配置中市场机制发挥作用的程度是其主体因素、资源因素和行为因素综合作用的产物，而其主体因素、资源因素和行为因素又分别主要表现为服务的市场成熟度、可替代程度和价格可接受度。一种公共服务资源的可替代程度越高，市场越成熟，价格越可被接受，则市场机制发挥作用的程度越高。可替代程度高意味着消费者可以在多种类似的服务品中进行选择；市场成熟意味着服务品的提供者众多，竞争较为充分，消费者选择服务提供者的余地大；价格可被接受意味着为选择市场供应的服务品而支付的成本在消费者可承受的范围内。然而，在当前J镇教育、交通和卫生医疗三种公共服务资源的配置中，上述决定市场机制发挥作用的三个条件都不具备：其一，这三种公共服务资源与每个人的生活息息相关，可替代程度很低；其二，尽管教育、交通和卫生医疗资源都可以由市场提供，例如民办学校、租车公司以及私立医院，但从J镇的现状来看，民办学校、租车公司以及私立医院在当地还很少，竞争不足，可供消费者选择的余地非常少；其三，民办学校、租车公司以及私立医院提供的产品或服务的价格相对高昂，超出了J镇大部分人口尤其是占其中绝大多数的外来流动人口的支付能力。这就决定了市场机制在J镇公共服务资源配置中受到限制。 3.社会机制的构成与作用。社会机制也由主体因素、资源因素和行为因素三者相互作用而构成，并着重受以下两方面因素的影响：一是人口构成。辖区居民的构成状况不仅会影响居民对公共服务资源需求的表达或呼吁能力，而且会影响居民对公共服务资源供给的满意度。朱玉春、唐娟莉(2010)在分析农村公共产品投资满意度的影响因素时指出，对于农民个体而言，只有农民认为有用的公共产品，才是有效率的。实际上，这一结论对于居民公共服务资源供给满意度的感知也是适用的。辖区居民异质性越大，他们对公共服务资源的需求就越多元、越复杂，相应地，他们表达或呼吁公共服务资源的能力就会越弱，对公共服务资源供给满意度的感知也会越低。随着城市化的迅速推进，受房租较低和就业机会较多等因素的驱动，外来流动人口大规模流入大城市城乡结合部，而地铁线路的开通和大量中高档新小区的建成也引导着一批在市区就业的中等收入者迁入周边的城乡结合部。这两类群体加上本地老居民，构成了大城市城乡结合部新的居民结构。 不同群体对公共服务资源需求的认识有明显的差异。以J镇为例，30多万常住人口包括20多万外来流动人口、4万多本地老居民和一些在市区就业的中等收入者。调查中发现，对于子女教育、公共交通和卫生医疗三大公共服务资源，外来流动人口更关注子女教育的机会、公共交通的便捷性、卫生医疗服务的价格，中产阶级更关注子女教育的层次、公共交通的拥堵程度、卫生医疗服务的质量，本地老居民则更关注这三大公共服务资源的方便程度；相对而言，中产阶级更关注公共服务资源的层次和质量。不同群体对公共服务资源配置的要求是基于不同的参照系提出的。外来流动人口的参照系主要是家乡的公共服务资源供给状况，本地老居民的参照系主要是过去的公共服务资源供给状况，而中产阶级的参照系则是市区的公共服务资源供给状况。参照系不同，也导致了不同群体对公共服务资源配置状况的满意度有不同感知。 二是自组织程度。作为社会的一个核心特征，社会自组织程度在公共服务资源配置中的作用也受到了学界的重视。例如，侯琦、魏子扬(2012)认为，应充分发挥政府与社会组织各自的优势，使两者在公共服务资源供给过程中充分合作；王国伟(2010)基于对社区民间组织通过资源动员成功从政府、社区物业和医疗部门获得社区居民所需的公共服务资源这一个案的分析，指出社会机制在公共服务资源配置中具有重要作用。J镇在当地人眼中通常以省道为界被区分为南北两部分，因为J镇南部地区靠近老镇中心，开发时间早，而北部地区开发时间较晚，因此，南部地区各项公共服务配套设施比北部地区完善。但是，笔者在调查过程中发现了一个有意思的现象：近年来，J镇北部地区在公共服务资源配置上相对于南部地区而言受到了倾斜对待，例如，在学校设施的配套建设、公交路线的调整、公交站点的设置上，北部地区都占据了有利的位置。北部地区受到倾斜对待虽然与其作为新开发地区，各项设施需要重点投入有关，但同时，在调查中笔者发现，这种情况与近年来J镇北部地区新住宅小区中志愿者组织的日益成长也不无关系。随着J镇新住宅小区的大量修建和地铁线路的开通，相当多在市区就业的中产阶级选择来J镇定居，而北部新开发地区公共服务资源短缺的现状促使他们中的一部分人成立了志愿者组织，为改善当地的公共服务资源配置出谋划策。例如，一些年轻人通过业主论坛和跨社区的网络平台“J镇志愿者联合会”，积极推动J镇政府通过决策改善公共服务资源配置状况。而南部地区由于配套设施相对完善，居民也多为长期居住在老住宅小区的当地人，权利意识和参与意识较低，通过参与志愿者组织来改善公共服务资源配置的动力也就较弱。 公共服务资源配置中社会机制是如何发挥作用的呢？社会机制的核心是主体、资源和行为等因素综合作用形成的诉求整合或服务呼吁能力。在社会机制中，主体因素包括居民人口构成、自组织程度等，资源因素主要体现为社会资本，行为因素包括诉求整合及服务呼吁等，而资源因素和行为因素又直接受主体因素的影响。具体到J镇，在主体因素方面，人口构成和自组织程度都影响了社会对公共服务资源的满意度感知以及表达或呼吁能力。例如，J镇南部和北部分处于同一行政辖区，市场环境也近乎一致，也就是说，两者处于相同的国家和市场机制下。但是，南部和北部不同的人口结构和自组织程度直接影响到两个地区的人们对公共服务资源的满意度感知以及表达或呼吁能力，进而影响到公共服务资源在这两个地区的配置情况。这就说明，社会机制对公共服务资源配置状况有着重要影响。在整个J镇层面，由于人口构成复杂、自组织程度较低，居民对公共服务资源有不同的满意度感知，这制约了他们对公共服务资源的表达或呼吁能力；在资源因素方面，社区居民之间的自组织和日常沟通有利于积聚能够带来人际信任、协调和合作的社会资本(Putnam，1995)，而J镇复杂的人口结构和较低的自组织程度制约了社区居民之间的日常沟通，影响了社会资本的积聚，并进而制约了社区居民对公共服务资源的表达或呼吁能力；在行为因素方面，诉求整合及服务呼吁能力直接受社会资本的影响。 (二)三种机制的关系 公共服务资源配置涉及国家(以政府为代表)提供公共服务资源、社会需求及获得公共服务资源这两个基本的方面，市场机制则是一个可供选择的方面，即国家在承担供应公共服务资源责任的前提下让市场主体参与生产公共服务产品。因此，大城市城乡结合部公共服务资源配置中相关机制的关系可以主要区分为国家机制与社会机制的关系以及国家机制、市场机制与社会机制之间的关系两种情况。 对J镇的案例研究证实，其公共服务资源配置过程建立在政府与社会互动的基础上并受该互动的深刻影响。也就是说，J镇的公共服务资源配置在根本上受制于国家与社会的关系。具体而言，受国家机制和社会机制内部各因素的制约，一方面，国家机制所表现出来的资源配置能力和社会机制所表现出来的表达或呼吁能力仍然较弱；另一方面，国家机制与社会机制的主体缺乏互动意识，互动渠道不足。以J镇的网民见面会为例，尽管网民见面会为国家和社会的互动沟通提供了一条重要渠道，但尚缺乏一种保障其持续性的正式制度性安排；并且，网民见面会的参与者在人口构成和自组织程度等方面也有较大差异。这两方面状况导致国家提供公共服务资源与社会表达公共服务资源需求之间仍然未形成相互适应与配合的契合关系。这也能解释为什么J镇的公共服务资源配置形成了“双重洼地”，即J镇公共服务资源配置效果不仅低于中心城区，也低于郊区行政中心所处区域。其原因正在于两个方面：一是由于主体和资源的优势，国家机制在中心城区和郊区中心公共服务资源配置中的作用强于城乡结合部地区；二是国家机制和社会机制在J镇契合不足。实际上，这也能回答前文提出的问题，即为什么J镇居民对公共服务资源配置的“迫切需要”以及J镇“良好的财政收入状况”没有带来公共服务资源的均衡配置。其原因就在于，J镇居民对公共服务资源配置的“迫切需要”以及J镇“良好的财政收入状况”两者均不是真实完整的事实，不仅J镇居民对公共服务资源配置的“迫切需要”受内部意见分歧和满意度差异的制约，而且J镇面临着人均地方财政收入较低的制约，在此情况下上述两个方面不能带来公共服务资源的均衡配置。
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