软环境建设：中国农业发展的突破口，本文主要内容关键词为：软环境论文,突破口论文,中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 农业发展受到物质条件的硬约束，同时也受到经济与社会环境的软约束。世界各国农业发 展的历史和现实，反复证明了一个既简单又复杂的经济现象：制约农业发展的因素随农业已 有的发展水平或发达程度而产生规律性的变化，越简单、经济规模越小的农业，经济基础及 物质手段对其所形成的硬约束力越大；而越复杂、经济规模越大的农业，则经济秩序和社会 环境所形成的软约束对其影响越大。
我国农业经过1979年以来的快速发展，已初步形成为一个比较完整的农业体系。随着市场 经济体制的建立和相对自由竞争对农业领域的渗透，与以前较为简单的农业系统相比，现在 的农业体系无论是质还是量都已不可同日而语。总体上表现在，从农业内部而言，各种系统 要素及其关系越来越复杂而难以把握；从农业与其周围的环境而言，农业与国民经济各个部 门、各种产业的联系越来越紧密，也越来越复杂。因此，解决农业的持续发展问题，也就不 再是简单地通过某项政策的出台，某种措施的实施或某些局部和临时的调整所能达到的。简 言之，采用“头痛医头，脚痛医脚”的方法已不能从根本上保证我国农业的持续发展。由此 ，便提出了建设和完善我国农业发展的软环境这一重要命题。
这里所说的农业发展的软环境，是指保证农业持续发展所必需的各种规范化的环境条件， 其基本内核就是要建立客观的农业政策体系、制度体系和市场体系，以客观的标准程序和科 学方法处理日益复杂的各种经济和社会关系，维持并推动农业的发展过程，从而避免或尽量 减少农业发展过程中的无序及因此而产生的政府的刚性介入。
二、农业政策
政府的农业政策是农业发展的一个非常重要的因素，其对农业发展的影响无论怎样强调都 不过分。正是由于农业政策对农业发展的巨大作用，中外经济理论界历来都十分重视对农业 政策问题的研究。然而，迄今为止我国对农业政策的研究存在着两大误区：一是大多局限于 就某些具体政策与某些现实农业问题的对应关系展开研究，其结果虽不能说没有意义，但其 研究成果缺乏战略性高度和长期的指导性，这是毫无疑义的；二是把农业政策与农业的制度 安排混为一谈，有意无意之间模糊两者之间在性质、功能、作用机理和法律效力等方面的重 大区别，从而造成政策与制度在社会实践中的经常性冲突，既降低了农业政策的有效性，也 对农业制度的权威性产生致命的冲击。
政策与制度是彼此相关而又各有其内涵的两个不同概念。政策与制度都带有权威性和强制 性这一特征，但是相对于制度而言，政策较多地包含着政府的主观意志，在其作用过程中具 有较大的时效性、可变性和通融性，在作用的时间长度上也相对较短。而农业制度（特别是 基本经济制度）则是一个经一定法律程序而确立的体现国家意志的框架，它不因政府的更迭 和临时的形势需要而被改变，具有稳定、长期和权威等方面的特点，其法律地位绝对在政府 政策之上。
农业政策体系分为基本政策与具体政策，它们各有其特定的内涵。同时，农业政策又是可 变的，它随农业发展的阶段和不同时期的任务与主要矛盾而随时进行调整和改革。
（一）农业的基本政策。农业的基本政策即西方经济学家通称的“农业政策”，也就是所谓 对农业征税或对农业支持的政策。西方经济学在研究农业政策时，是将其置于宏观经济整体 发展战略之中通盘考虑的，通常的情形是，当一个国家国民经济发展的主要任务是加速工业 化进程的时候，正像目前大多数发展中国家所做的，农业就成为征税的主要对象；而当一个 国家的国民经济（特别是其工业）发展到一定程度时，或者因为农业已成为国民经济进一步发 展的瓶颈，或者出于政治的或福利的考虑，而对农业实行补贴的农业支持政策，这也正是当 今大多数发达国家和新型工业化国家普遍的农业政策。
（二）农业的具体政策。农业的具体政策是在农业的基本政策作为基本框架的前提下所制定 的各种作业性政策的总称。农业的具体政策必须反映农业基本政策的根本指导思想，同时在 实践中坚持具有可操作性和与国家的基本经济制度相协调的原则。
（三）农业政策的改革。从总体上讲，我国的农业政策体系还不能适应市场经济条件下的农 业持续发展，因而必须进行稳妥的变革。指导这种变革的基本原则就是：制定和修改农业政 策，必须要有战略的高度，充分考虑所制定政策的稳定性和长效性，尽量避免朝令夕改和前 后 矛盾。
三、农业制度
人类知识的巨大进步，要求产生现代经济所必需的制度转型，即从人格化交换方式向非人 格 化交换方式的转变。在本世纪60年代以前，西方主流经济学一直忽略了制度在经济增长中的 作用。在他们看来，制度至多是经济增长的给定前提，而不是原因。因此在经济研究中，他 们通过抽象法将制度省略或剔除掉，现有的大量增长模型，如哈罗德—多马经济增长模型、 新古典经济增长模型，剑桥学派经济增长模型等，就是将制度视为“自然和稳定状态”而予 以剔除。到60年代，西方经济学家发现，具有不同制度安排的各发展中国家在资本、技术与 人口状况相同或相近的情况下却具有不同的经济发展绩效，制度因素的作用才被揭示出来并 引起普遍的重视，从而诞生了新制度经济学。由此可见，制度因素在经济发展中的作用已被 越来越多的经济学家所重视。
农业制度是指以农业政策（特别是长期政策）为支撑的农业生产关系、农业产权制度、农业 经营形式、农业组织类型等所共同构成的综合体。完善的农业制度是保证农业长期、稳定发 展的一个基本前提，同时又是衡量农业发展程度的一个重要标志。我国现行的农业制度是由 计划经济体制逐渐演变而来的，存在着许多弊端，特别是农业产权制度上还有许多不合理的 规定，制约了生产要素的合理流动。因此，尽快完善我国的农业制度是一件刻不容缓的任务 。
计划体制到市场体制的变更是经济制度的一种根本性的变革，它对经济领域的方方面面都 会带来深刻的影响，农业作为经济体系中一个极其重要的部门，同样深刻感受到这种变迁的 巨大影响。从总体上讲，由计划体制到市场体制的改革在农业部门已基本完成，但与新的市 场经济体制配套的许多制度却并没有制定，或者已制定而没有落实，从而使农业在发展过程 中遇到许多制度性障碍。
农业领域的制度缺陷给我国的农业发展带来了极大的消极影响，很多经济活动由于没有制 度依据或者缺乏制度保障，给行为人造成很大的障碍，从而影响了行为人的活动效率；还有 一些经济活动由于失去法律和制度的规范和约束，造成农业发展过程的人为混乱，从而影响 到农业发展的合理进程。那么，我国农业领域的制度缺陷对农业发展的影响究竟表现在哪些 方 面呢？
（一）缺乏制度效率。我国农业的发展过程缺乏制度效率，主要原因有两点：一是政策对制 度的冲击使得我国的农业制度体系的权威性受到挑战。二是在制度的执行过程中，一些违反 制度的行为没有得到认真的惩处，从而使得我国的农业制度体系的严肃性遭到破坏。这些现 象的结果，导致制度的效率大大降低，制度对管理者和经济行为人都缺乏应有的制约力，从 而使得制度的作用变得乏力和低效。
（二）农民对未来缺乏预期。在制度的作用下，管理者和一般经济行为人的行为都是可预期 的 ，因而其行为结果也是可预期的。同时，在各方面的行为结果是可预期的情况下，各个个别 行为人便可据此制定自己的计划，确定自己的目标，从而对自己行为的未来可预期。相反， 如果制度缺乏效力，那么管理者和一般经济行为人的行为往往是无序的，其结果也往往难以 预期，在这种情况下，各个经济行为人便对未来缺乏把握，其结果就会导致大量的短期行为 。在我国的农业生产中，由于制度不完善或制度作用乏力而导致的短期行为十分普遍，如由 于土地的所有权虚置而对土地进行的掠夺性经营，以及由于对农业保护措施能否兑现无法预 期而拒绝提高农业产量等。这些问题必然会影响到农业的长期和持续发展。
（三）农业发展过程的波动性。农业制度体系的一个非常重要的作用，就是保证管理者行为 和农民行为的稳定性，从而保证农业发展的稳定性。可是由于农业制度的缺陷，特别是由于 农业制度的不完备和政府政策对制度的冲击，使得制度的作用既不稳定又不连续，从而导致 农 民的生产行为也是不稳定和不连续的，其结果必然导致农业发展的人为振荡，造成农业发展 过程的波动性。
（四）产权不明晰的消极影响。以土地所有权为主体的农业领域产权不明晰是我国农业发展 制度中最为致命的缺陷，它对农业发展起到了非常不利的消极影响。(1)不利于保护和提高 农民的生产积极性，削弱了农业发展的内部动力。(2)不利于保护农民的合法利益。缺乏产 权制度和相关的法律保障，农民利益经常受到不合法的侵害，如乱摊派、乱收费、出售农产 品不能自行选择销售渠道等等，直接影响到对农民生产经营的回报，影响其进行生产扩张的 欲望。(3)助长了以农民对土地的掠夺性经营为代表的许多短期行为。(4)不利于土地等农业 生产要素的合理转移，影响了农业规模化经营的实现。
合理和完善的农业制度是保证农业持续发展的绝对前提，因此从根本上解决我国农业长期 、持续发展的一个最重要的任务，就是要逐步完善我国的各种经济制度，特别是农业制度， 理顺农业制度与农业政策的关系，重点解决当前制度与政策矛盾比较突出的几个领域，把理 应是制度安排却经常被视为政策范畴的几个问题进行正本清源。
1、产权制度。产权制度作为经济制度中最基本的内容，是新制度经济学最为重视的一个制 度因素。在市场经济体系中，如果没有产权制度作保证，所有的一切都成为了空中楼阁。农 业中的产权制度问题，最根本的是土地和生产资料的归属问题，在西方经济学家看来，市场 经济体系中的农业，土地所有权的私有化是理所当然的制度安排。而在这方面，我国有着比 较特殊的国情。长期以来我国的农业土地一直实行着集体所有制，但是在改革开放而实行家 庭承包责任制以来，这种土地的集体所有权已实际上完全虚化，成为农业发展过程中的一个 难点问题。作为解决这个难点的对策，我国现在将其视为“政策”加以对待，对土地的承包 实行“一定五十年不变”的“政策”。但是政策毕竟是政策，在农民眼里这种保证并没有法 律保障，因此对土地实行掠夺性经营的现象屡见不鲜，农民的短期行为十分严重，已成为影 响农业稳定、持续发展的一个重要障碍因素。目前，土地所有权问题如何解决，学术界并无 统一的意见。笔者认为，不论这个问题如何解决，首先必须明确一点，土地的所有权和经营 权问题是一个制度问题，绝不是一个政策问题，对土地所有权的所有改革设想，必须以这一 点 作为基本出发点。
2、农民的地位与权利。我们谈农民的地位与权利，当然是指农民的经济地位及其相应的自 然权利，这也是一个容易被政策所冲击的重要制度领域。在市场经济体系中，农民作为农产 品生产和经营的主体，与工业及商业领域的所有经营者一样，理所当然应该具有经济活动中 独立经济行为人的基本权利，即在不违法的前提下独立决定生产什么及如何处置其产品的权 利。这种权利是与由经济制度所决定的其法律地位相伴而生的。农民是一个独立的商品生产 与经营者，这是一个制度性的命题，也是无可争辩的命题，既然如此，农民的基本经济权利 就应该得到法律和制度的保障，而非政策的界定。可我国的农业政策中经常会出现对农产品 销售渠道进行强制规定的现象，使得农民的生产积极性受到极大的打击。同时，由政策的时 效性和变通性所决定，这些规定又经常时有时无（如粮食短缺时规定销售渠道，粮食丰收而 出现“卖粮难”时便无人过问），也使得农民无所适从，农民的利益无法得到制度保障。
3、户籍制度。户籍制度是另一个损害农民利益、影响剩余农业劳动力转移并进而影响农业 资源优化配置，因而必须迅速改革的一个重要制度性问题。我国当前的户籍管理制度，规定 了农业人口与非农业人口的区别，也规定了农业人口与非农业人口相应的居住、工作与生活 区域。也就是说，农业人口自出生以后，即被从法律上确定了其今后的社会地位和就业领域 ，“农民”是他们一生顺理成章的职业。现在，进城打工的农民往往被视为“盲流”而受到 社会的歧视，城市里许多职业都会因户口问题而与农民无缘，从而极大地限制了农民在非农 领域的就业机会，影响了农民的非农化转移，大量农业人口集中在农村地区，使农业资源的 高效配置变得异常艰难。比如耕地的集中就受到大量农业人口就业问题的压力而十分缓慢， 导致农业规模经营迟迟难以实现，严重影响了农业劳动生产率的提高。同时，这种户籍管理 制度也违背了社会公平的基本原则，是与社会文明进步不相符的，应当尽快予以改革。
四、农业市场
随着农业的发展，我们的市场理念和市场建设也必须跟着发展，否则农业的持续发展就会 受到农业市场的制约。实际上，农业市场体系应当包括产前的农业生产资料市场、产中的农 业社会化服务市场以及产后的农产品销售市场，这三者对于农业经营和农业发展而言都是极 其重要、缺一不可的。
（一）关于农业生产资料市场。农业生产资料市场对农业生产而言有着特别重要的作用。第 一，它关系到农业生产能否及时、顺利地获得各种生产资料；第二，它关系到农业生产能否 获得高质量的生产资料。现阶段，我国的农业生产资料市场显得极为混乱，一方面表现为假 种子、假农药和假化肥等坑农、害农的事件屡禁不止，另一方面表现为农业生产资料供应的 渠道不畅，价格也不规范，农民的利益无法得到根本保护。笔者认为，解决我国农业生产资 料市场问题，要从两方面入手，一是规范，二是发展。所谓规范，主要是严格整顿农业生产 资料市场的混乱秩序，加大对坑农、害农等商业欺诈行为的打击力度，建立起良好的市场秩 序；所谓发展，就是要拓宽农业生产资料的供应渠道，增加农业生产资料的经营形式，让这 一市场的规模有较大的扩展，并尽量引入竞争机制。
（二）关于农业社会化服务市场。建立农业的社会化服务市场是保证农业持续发展的必然要 求，特别是对于我国以农户为基本经营单位的小规模农业而言，具有更重大的意义。我国对 农业的社会化服务问题进行过较多的研究，但现实情况是，我国的农业社会化服务程度仍然 非常低，问题的症结就在于我们把对农业的服务问题理解成了一种纯粹的政府行为，而不是 把它看作是一种经济行为，因此在农业服务体系的建设中没有坚持市场原则，即没有坚持对 农业服务的有偿性原则。而离开了“有偿性”，在市场经济条件下，任何体系都必然会失去 生命力。正因如此，我们在这里使用了“农业社会化服务市场”来代替以前的“农业社会化 服务体系”。
（三）关于农产品流通市场。农产品流通市场是农业市场体系中最关键的一个环节，也是直 接影响到农业发展进程的一个重要因素，可以认为，发达的农产品流通市场是农业增长和发 展的基本前提。
现阶段我国的农产品流通市场存在许多问题，如市场基础设施问题、农产品的储藏和运输 能力问题、交易规则和管理体系问题，交易方式单一问题以及在农村地区大量存在的商业欺 诈问题等，所有这些，都在不同程度上以不同的方式阻碍了农产品在生产者和消费者之间的 顺利流动，因而亟待规范和完善。规范和完善我国农产品流通市场的总体目标应该是“货畅 其流”，让农产品能按等价交换的原则自由地流动，充分实现农产品的自身价值，从而保证 农业经营者的利益。(1)大力加强基础设施建设。其内容包括：有形的农产品市场建设（包括 市场规模和市场的地理分布、批发市场和零售市场的配套、现货市场和期货市场的分工）， 农产品运输能力和储藏条件等。(2)建立健全透明和公平的交易规则。公平合理的交易规则 是农产品市场秩序化的保证，是各利益主体市场活动的行为规范，同时也是农业经营者基本 权益的“保护神”。(3)培育多元化的交易主体。农产品交易主体的多元化是我国农产品市 场改革最重要的内容之一。目前，我国农产品市场的交易主体构成过于简单，形成了以国营 农产品收购部门（特别是粮食）为核心的垄断性的买方市场。我们知道，经济的活力来自于竞 争，经济发展的动力也来自于竞争，没有竞争的市场本身就不是一个公平的市场，它使处于 垄断的一方可以不受市场规则的制约，并使其对手方（农产品售卖方）处于被任意宰割的地位 。所以，尽快消除农产品的垄断性经营，培育农产品市场多元化交易主体是现阶段农产品市 场改革的中心任务。(4)发展多样化的交易方式。目前，我国农产品的交易方式以现货交易 为主，同时，在现货交易中，大量的是零售交易。随着农业的进一步发展和其对农产品市场 的更高要求，我们必须开展多样化的交易形式，即在保持现货交易的规模和数量稳定增长的 同时，积极开展农产品期货交易；在扩大和完善农产品零售市场的同时，大力发展农产品的 批发市场，建立批零相互衔接、互为依存的农产品市场体系；利用现代通讯技术和通讯设 施，积极开展农产品的通讯交易。
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