论西部大开发中国家政策与地方政策的协调，本文主要内容关键词为：政策论文,大开发论文,西部论文,地方论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部大开发需要创造良好的软环境，软环境一般包括政策支持、信息网络、人才开发、法规法制等。本文试就区域经济发展中的政策支持问题，结合国家宏观经济政策中区域经济政策的新趋向和西北5 省区大开发战略选择重点，专门讨论国家政策与地方政策的协调运作问题。
一、当前我国区域经济发展新态势
经济发展是政策调整的基础。为了更准确地讨论国家区域经济政策问题，我们首先对当前我国区域经济发展的现状和趋势做些概括。
1.中国区域经济正处在工业化社会的中期，工业化与城市化进程正处在高潮之中。因此，产业和人口的空间集聚过程远远大于扩散的过程，产业的优势区位集中，形成各级经济中心，形成城市群或城市圈，并进一步沿主要交通干线形成产业、城市和人口密集地带。如果我国到2010年的城市人口比重达到60%，则人口总数将达到8.4亿。若1／4 以上的人口生活在大城市，则有2亿以上的人口生活在大城市，而100万以上的大城市的个数将从目前的32个增加到120～140个，200 万以上人口的特大城市将从10个增加到30～40 个。 其他6 亿多的城市人口则将居住在1500个中小城市和万余个小城镇，每个城市圈都将拥有150 个以上的大城市和中小城市，彼此互相依存且形成城市体系。
2.区域经济发展不平衡，各地区的空间结构各自处在不同的发展阶段。如长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区等，区域经济发展程度较高，作为空间巨系统或社会经济有机体的条件日臻成熟。而中西部地区以及以他们为核心的城镇群或城镇点轴系统，虽然具有较好的资源禀赋和发展潜力，但由于经济实力不够强大，产业结构不够先进和完善，因而其辐射吸引力还不够，对区域经济的带动作用也不大。因此，要注意：（1）在探讨经济区的形成和经济区划时， 应从我国各地区经济发展不平衡的现实出发，所划分的经济区不可能在发展水平和规划上强求一致。（2）在规划各经济区的形成和发展战略时， 应充分考虑每个地区经济联系的多方向性，这就需要改变过去那种认为经济区不能重叠的观点。
3.在保证效率优先的条件下兼顾公平的宏观区域经济发展思路已经确立。适当加快中西部的发展现已摆上议事日程，正确处理这一问题的难点在于协调国民经济增长方式转换与兼顾公平之间的矛盾。中西部今后的发展方向应是：（1）脱贫与兴地富民应成为发展的重要任务， 缩小东部与西部差距的重点不在区域间人均收入的简单比较，而应是扶贫和大面积消除贫困人口。（2）加大改革力度。在中西部地区， 旧体制存在的基础要比东部强大得多，因此，改革能否深化和成功将是西部振兴的症结。（3）加快存量资产的优化再组合过程， 重点放在利用对外开放形势，与所有制结构调整相结合，进行原有存量资产的优化组合上。（4）集中财力物力，有重点地对能源和矿产资源进行开发。
4.中国区域经济在今后若干年内将更深刻地参与国际经济大循环，介入国际经济一体化进程，充分利用外部资源、资金、技术和世界市场，促进我国国民经济的持续增长。当前世界经济发展的一个突出特点是，在世界经济逐步走向一体化的大背景下，各民族各国家纷纷走向开放，各种地区性的经济集团应运而生，如欧盟、东盟、环太平洋经济圈、大中华经济圈、黄渤海经济圈等。这种形势为中国经济走向世界提供了机遇。抓住世界性产业结构转换的机会，逐步走向国际分工的稳定参与，实现与外部特定合作区域的一体化增长，这正成为新世纪区域经济发展的一个新特点。
二、国家区域经济政策的基本趋向
关于国家区域经济政策，实际上包括两部分：一部分是党中央在有关文件中提出的区域经济方面的政策，这是我国区域经济政策调整的指导思想和基本原则；另一部分是国务院出台的有关区域经济方面的政策，这是我国区域经济政策的实施规则，或者说是区域经济的政策的具体内容。这两方面综合起来，就是我们一般所说的中央政府的政策，或者简称为中央政策和国家政策。“八五”以来，国家关于区域经济政策调整的内容十分广泛，但重心是支持西部大开发。
1.投资与布局政策。自1993年下半年开始的宏观调控以及在制订国家“九五”计划和2010年远景目标纲要时，中央对地方发展政策进行了大调整。这次调整首先是投资政策的调整，调整的基本思路，是优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，调整加工工业的地区布局，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部转移。从国家预算内基本建设投资分布来看，自1993年以来又逐步提高了对内陆地区的投资比重，到1995年内陆地区的比重已占48.84%，比1993年提高了37.3 个百分点。在1994年安排的151个重点项目中，中西部占了91项。 由于投资体制的改革，国家预算内投资在全社会固定资产投资的比重逐年下降，到1994年仅占3.3%，1996年只占2.7%。从全社会固定资产投资分布来看，虽然近几年东部地区比重仍然上升，但“九五”以后东部的增长率与中西部已十分接近，1996年已低于中西部地区。这表明国家的引导政策已开始产生效果。实际上，由于东南沿海地区80年代后期以来的大规模投资已引起工业投资的边际报酬下降，如1994年东中西三大地区工业企业的资金利税率已趋接近。在土地和劳动成本大幅度上升的压力下，部分产业向中西部转移已成自然。同时，为了配合开发西部的发展战略，国家加大了对西部地区的外商投资的优惠程度，如放宽西部地区吸收外商投资领域和设立外商投资企业的条件，以及外商持股比例限制；对已有国内投资的外商投资企业到西部再投资的项目，凡外资比例达到25%以上的，可享受外商投资企业待遇；对设立在西部的鼓励类似外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后三年内，减按15%的税率征收企业所得税。
2.财政和税收政策。近年来国家财政税收政策调整的基本趋向是，实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持。1994年实行分税制，从而改变了中央与地方的收入分配格局。1993年的全国财政收入中中央和地方之比为22%∶78%，1994年调整为55.7%∶44.3%。这使地方财政支出在不同程度上需要依靠中央税收的返还，从而有利于中央通过财政转移支付来协调地区之间的不平衡问题。对西部地区而言，中央一方面将资源税（除海洋石油资源之外）全部留给地方，另一方面在确定各地区增值税、消费税增长时，采取按全国平衡增长速度挂钩返还给地方的作法，这有利于西部地区的发展。但分税制的改革和实施并没有兼顾和解决好西部贫困地区的特殊情况，使原有的一些发展民族经济的优惠政策不复存在。新税制虽然赋予了地方政策更大的征税、用税能力，但由于地方财力在财政总收入中的比例下降了33.7%，故而实际可调控的财力大大缩小了。
3.贸易和开放政策。近几年来国家开始实行更加灵活的对外开放政策和贸易政策，以便加快中西部改革开放的步伐，引导外资更多地投向中西部地区。目前中西部地区大部分城市已开放，同时随着分税制的实施，吸引外资的政策也有大的调整，主要是对国内各地区开放的政策区别将转向对外商投资的产业导向政策，从地区倾斜向产业倾斜转变。即各地区在税收优惠方面的政策逐步拉平，而对外资投资于出口导向、进口替代的项目，或投资于农业、原材料工业、基础设施、高新技术的项目，给予优惠，包括适当减税和开放市场。此外，中央还决定国际金融组织和外国政府贷款的60%以上今后要直接用于中西部地区。据统计，从1979年至1996年，我国中西部19个省区外资项目累计56285个， 协议外资金额593.9亿美元，实际到位金额252.9亿美元，分别占国内同期总额的19.9%、6.8%、14.9%。
4.区域合作发展政策。区域合作发展政策是近几年区域经济发展的新形式，其基本内涵是利用多种形式鼓励并加强东南沿海地区与中西部地区的经济、技术合作。1995年国务院批准实施的《乡镇企业东西合作示范工程》，目的就在于促进东部地区较先进的技术、管理和较强实力的资本积累与中西部地区较丰富的原材料、能源和劳动力资源相结合。三年来已签订东西合作项目协议3万多份， 这些项目都将建在中西部地区，并从东部地区引进投资额350亿元，可吸收农村转移劳动力2000 多万人。另一措施是实行东部发达省区和内陆落后省区的对口支援和协作。如上海对口帮助云南省和三峡库区、北京帮助内蒙古、天津帮助甘肃、江苏帮助贵州、浙江帮助四川、广东帮助广西、辽宁帮助青海等。对口帮助包括合作投资项目，提供技术服务和人才培训、商品贸易等。如到1997年底，上海已与云南省签订合作项目协议81项，投资达25亿元。
5.扶贫开发政策。1994年国家制定了“八七”扶贫攻坚计划，力争在20世纪末基本消灭中西部地区的贫困现象。 为此， 国家每年在原有100亿元以工代赈资金的基础上，再增加15亿元扶贫拨款和10 亿元扶贫贴息贷款，重点用于贫困面大的省、自治区，集中力量帮助修建乡村公路、基本农田、人畜饮水设施和进行农民技术培训等。同时我国各级政府又提出了许多新的反贫困思路和对策，如加强东西合作开发，国家投资重点西移，全面推广小额信贷扶贫方式，在中西部地区试行BOT 投资方式，以及实施希望工程、幸福工程和光彩事业等，力求稳定反贫困的已有成效，提高反贫困的长期效应。
三、西北五省区区域经济发展战略和政策趋向
1.甘肃省的区域经济发展战略和政策趋向。综观甘肃省近几年的发展现状，思路调整较快，选择范围较大，倾向性比较明显。这主要表现在以下几方面：（1 ）区域经济政策的调整思路由过去的全面发展向分区开发、分类指导转变。分区开发是联系甘肃各地县的实际经济基础、资源存量结构、产业发展方向来制定不同的发展目标和重点，走不同的发展道路，从而形成有实际保证的特色经济。分类指导是在实施分区开发战略时，政府采取针对性极强的政策支持。按照这种思路，甘肃省把全省分为若干经济开发区，如陇东干旱半干旱经济区、定西中部干旱经济区、陇南高寒阴湿经济区、兰州和白银工业经济区、河西经济区。（2 ）区域经济政策的发展重心由过去的注重地区发展向注重产业倾斜发展转变。具体做法是，省上在继续抓好资源及原材料工业、重化工业和农业产业化的基础上，集中投资建设高新技术产业、毛纺织业、旅游业、家用电器等。现在不仅扩大了兰州—白银工业经济区，巩固了天水工业经济区，而且使金昌工业区、连城工业区形成了较大的规模优势。在农业方面，河西商品粮基地已成为国家级的大型基地，陇南的绿色经济（茶叶、果树、经济林、药材）、陇东的草畜经济和林果经济、定西的干旱农业等都有不同程度的发展。（3 ）区域经济政策的实现机制由过去的行政命令式逐步向市场机制转化。主要表现在：一是加快市场体系建设，把区域经济的发展整体纳入市场机制之中。陆续在全省各大中小城市建设了一大批大中型批发市场、集贸市场、专业市场等，资本市场、技术产品交易市场、人才和劳动力市场、信息市场等发展较快。二是注重市场结构的合理化，用大市场带动中小市场，用中小市场保证大市场。从1994年起，按照国务院的部署，甘肃省在兰州开始实施“商贸中心”建设方案，历时5年效果显著。三是发展与甘肃联系的外部市场， 如甘肃各大工商企业在全国其他大中城市建立分公司或代理机构，有的甚至在国外还建立了分支机构。多数地县政府在兰州和全国重要城市建立了办事处和经济商贸联络单位。
2.陕西省的区域经济发展战略和政策趋向。近几年陕西经济增长速度连续超过全国平均速度。1997年比1996年增长10%。1993～1997年全省乡镇企业以年均39%的高速增长。1997年全省城镇居民人均可分配收入达4000元，比1992年净增2282元，农民人均纯收入1285元， 净增726元。农村贫困人口由1993年的500万减少到200万。目前，陕西省的区域经济政策明显有以下倾向：（1 ）区域经济政策明显偏重于支持新型主导产业的成长。从历史上看，陕西省主要是纺织、能源、机械、药品等优势产业。近10多年来陕西省大力支持机电、化工、医药、建筑、旅游、果业等六大支柱产业的发展，在投资、税收、工商、贸易等许多方面提供优惠条件。（2）区域经济政策的灵活性加大， 不再是主要依靠行政支持，而是依靠市场经济发展区域经济。全省近几年市场建设的步伐明显加快，名牌战略也提得很响，为了积极引进外资，陕西省还确定了以资源换技术，以产权换资金，以市场换项目，以存量换增量的大胆调整思路。（3）区域经济政策支持科研技术进步的力度明显加大。 据统计，全国科技综合实力强的城市，西安排名第3位。 再加其他有关的优势，陕西在西北五省区，乃至整个西部地区中科技实力排名前列。为调动科技人才的积极性，陕西省近年来采取了提高工资待遇，改善工作条件，加强校企合作，增加科研经费，重奖科技人员等举措，收效甚大。
3.新疆自治区的区域经济发展战略和政策趋向。改革开放20多年来，新疆的经济社会发展速度在西北五省区中是最快的，这主要是由于中央政府的大力支持和新疆丰富的自然资源条件及边贸条件。在“九五”计划中为支持西部地区的发展，国家制定和采取了一些更优惠的政策措施，例如：实行规范的财政转移支付制度；优先安排资源开发和基础设施建设项目；鼓励国内外投资者到内陆边疆地区投资；理顺资源性产品价格；引导东部的部分产业向中西部转移等。其中中央对新疆的投资将达到1600亿元。在上述背景下，新疆的区域经济政策变化主要倾向于：（1 ）大力支持东部“夕阳产业”向新疆的转移，利用新疆地大物博、能源充足、资源丰富、市场广阔、人力和土地成本低的优势，加快新疆的产业结构转换。（2）积极支持资源产业的发展， 使其成为长期主导产业。农牧业是新疆第一大产业，工业开发中的资源存量保证相当充足，特别是石油、天然气、煤炭、铁、铜、铂、金等的储量丰富。这有利于把新疆建成全国重要的畜牧业基地、纺织业基地和能源基地。（3 ）加强区内外横向经济联系。立足于搞活经济的目的，近年来新疆采取了多种措施发展与东部发达地区的横向经济联系，如合资联营、补偿贸易等。同时注重境内的经济联合，主要是生产建设兵团与地方之间、南疆与北疆之间的经济联合。（4）发挥地缘优势，扩大对外开放。 兰新铁路在新疆向西延伸，可以辐射欧洲30多个国家，新的亚欧大陆桥的贯通，以及新疆15个边境贸易口岸的相继开放，为其发展边境贸易、转口贸易与过境贸易创造了极佳的条件，同时可以带动运输、保险、信息、包装、金融等产业的发展。因地制宜，新疆及时确立了“东联西出，开拓中亚市场”和“资源开发，加工增值，转口贸易，扩大出口”的新思路。
4.青海省的区域经济发展战略和政策趋向。青海省最近提出的区域经济发展战略总体思路是“开发一线，带动两翼，稳定发展青南”。即要优先支持人口密集、基础设施条件较好的东部地区率先发展，集中力量搞好黄河上游和柴达木盆地能源和矿产资源开发，进而支持和带动环湖和青南地区发展。并将过去以行政区划划分的西宁经济区、东部经济区、环湖经济区、柴达木经济区和青南经济区，调整为以西宁市为中心的东部经济区，以格尔木为中心的柴达木经济区，生产力水平较低的青南经济区。其中，东部经济区是指以西宁为中心的区域，还包括海东地区、海北州、海南州及黄南州的北部两县，总人口400万，面积11 万平方公里。柴达木经济区总人口28万人，面积32万平方公里，是资源富集地区。青南经济区是指玉树、果洛两州和黄南州的南部两县，总面积29万平方公里，总人口45万。 青海省区域经济政策变化的新趋向是：（1）偏重于支持和培育四大支柱产业，即以水电为主的电力工业、石油天然气工业、盐化工业和有色金属及其他高耗能产业。今后培育和壮大的产业是畜牧业。（2）积极培育新的经济增长点， 形成青海省经济发展的“五朵金花”。这就是青海省近几年以优惠政策支持进行的格尔木青藏经济开发试验区、钾肥产业基金、黄河上游水电资源滚动开发、铝电联营和南水北调西线工程等五项重点建设项目。（3 ）大力支持国企改制和非国有制经济的发展。如支持国企的集团化改组，与外资联营合作，发展高新技术，以及实施科技兴省战略等。
5.宁夏自治区的区域经济发展战略和政策趋向。在西北5 省区中，宁夏自治区属后起的发展地区，但近几年的发展速度明显加快。其区域经济政策的新变化主要表现在：（1 ）宁夏区域经济的发展仍需要争取国家的支持和东部的支援。所以，自治区的区域经济政策的基本趋向明确确定为东西合作、互惠互利、利益均沾、对外全方位开放。近几年在不断争取中央在宁夏多安排一些大的建设项目，如大柳树水利枢纽工程、交通建设项目以及一些现代工业建设项目。（2 ）加快调整经济发展战略，确立支柱产业。在农业方面，将发展水利和节水农业作为宁夏农业发展的突破口。在扬黄扶贫灌溉工程已全面开工的基础上，力争使沙坡头水利枢纽工程和六盘山引水工程早日开工。在工业方面，宁夏倾向于以现有工业为基础，加快组织结构调整和资产重组的节奏，通过强强联合向集团化经营迈进。（ 3）重视区域规划和重点发展。依托资源、人才、技术、管理的优势，宁夏正将经济发展的重点放在北部川区的引黄灌溉地区。在这些地区内以银川市、吴忠市、灵武市、青铜峡市作为宁夏经济发展的增长极，加大对这一地区的投资力度。
从西北5省区近年来区域经济发展战略和政策调整的总趋势看， 加大改革力度和对外开放，积极培育市场体系和支柱产业，选择更切合本地实际的发展思路以及灵活调整政策是共同的，这种趋势充分体现了实事求是的原则，有利于省区之间形成相互促进、相互补充的经济政策效应，也为我们今后更高效的调整思路和选择政策提供了重要的现实依据。
四、国家政策与地方政策协调的思路
1.当前我国区域经济政策协调方面的现实矛盾。90年代以前，我国的宏观经济政策倾向于东部地区，国家对经济特区、沿海开放城市的政策含金量极高。相反对西部地区优惠政策的含金量却逐年下降，1994年基本取消。如实行分税制后，使原先可以享受国家税收减免的政策不但丧失，相反还要给中央上划一部分增值税和消费税。固定资产项目投资体制改革后，西部贫困地区项目要想进入国家的大盘子难度增大，这是因为西部贫困地区由于地方财政困难，根本无法达到地方按33%配套资金的要求。再如，西部地区是我国少数民族人口最集中的地方，国家一直对其实行民族经济扶持政策，但90年代以来，许多民族经济扶持政策名存实亡，其中影响力最明显的是民族贸易三项照顾政策，这一政策现在已被变相取消。总而言之，当前国家政策与地方政策难以协调运作的原因主要可以归纳为：一是中央政策对区域经济政策的调控权力过于集中，地方政府调整政策的权力太小，没有灵活性；二是中央政府给予西部地区的优惠政策含金量过低，难以发挥激励作用；三是区域政策的稳定性太差，难以持续发展效应；四是由于中央政府对西部区情了解的程度有限，故而出台的区域经济扶持政策的针对性、可操作性太差。这就要求我们做更深的探讨。
2.对区域经济政策本质的再认识。区域经济政策本质上要体现国家全面发展的方针与政策要求，因此，区域经济政策是国家宏观经济政策的重要组成部分。但是另一方面，区域经济政策毕竟不同于国家其他类型的宏观经济政策，如货币政策和财政政策。这是因为：（1 ）区域经济政策的形成及其客观性是立足于各地区不同的区情而定的，所以，区域经济政策是针对某一或某几个地区的现实状况和发展需要而制定的，不是针对宏观经济。如特区经济政策、开放城市政策、贫困地区政策、民族地区政策等。（2 ）区域经济政策的实践意义在于具体解决某一区域发展中的实际问题，因此政策的可操作性要求相当高，政策本身制定得也比较详细、清楚，不像有的宏观经济政策那样抽象概括。从这两点我们可以看出，制定区域经济政策必须对特定的地区的情况做深入细致的调查研究，这项工作的质量如何直接决定着区域经济政策的质量和实践价值，决定着区域经济政策的区域性、特殊性、可操作性的发挥。然而，我国区域经济政策的制定权和调整权长期以来是由中央政府垄断的，地方只有制定实施细则和对策的权力。从实践上看，由于区域经济政策的特殊性，中央政策制定出台的区域经济政策很难保证质量，因为中央政策对地区情况的了解很难达到地区本身的了解程度，因而制定的政策与区情的脱节现象比较严重，有的时候甚至发生“相背”的情况。这种情况说明，根据市场经济体制中增强地方和区县自主权的客观要求，中央政府有必要下放区域经济政策的制定权和调整权。
3.要研究区域经济政策的实施成本问题。区域经济政策的实施成本是长期以来我国制定政策时所忽视的一个问题。按照制度经济学的理论分析，区域经济政策的实施成本主要包括：（1 ）取得政策制定信息资料的成本；（2）提出多种政策方案并进行权衡筛选的成本；（3）政策执行中的各种费用；（4）政策修正的费用。 假设由地方政府来制定区域经济政策，那么上述费用会大大降低。相反，如果继续由中央政府垄断，那么花费在这方面的费用会越来越高。这是因为：（1 ）中央政府要从全国各省区取得制定政策相关的信息，要花费比地方更大的费用。（2）由于政治体制的原因， 地方政府向中央政府提供的信息往往是虚假的（如报喜不报忧，掩盖事实和矛盾），致使中央政府制定的区域政策经常失真，并增大了修补成本。（3 ）中央的区域经济政策往往是整齐划一的，其政策内涵会同时发生超过地方实际和脱离地方实际的相背效应，这也降低了政策作用，同时增大了地方的实施成本。
4.协调国家政策与地方政策关系配置的根本思路是创新区域经济政策的制度基础。要按照分权制的思路来进行制度创新。具体构想是：（1）形成区域经济政策结构。 把国家区域经济政策分为两大类：一类是横向效应比较突出，对全国大部分地区的经济社会发展都有直接影响的宏观区域经济政策；另一类是局部效应比较突出，对某一特定地区的经济社会发展有直接影响的地方区域经济政策。（2 ）分离政策制定权和调整权。宏观区域经济政策的制定权和调整权应归中央政府，地方性区域经济政策的制定权和调整权应归地方政府。（3 ）建立区域经济政策的协调机制。宏观区域经济政策是指导，地方区域经济政策是基础，二者应相互制约和补充。不同省区之间的地方区域经济政策的协调应通过政府干预和市场机制协调两种方式来完成。
五、当前迫切需要解决政策立法等问题
1.政策立法的客观必要性。以往我国区域经济政策多变或者失效的原因很多，但其中最根本的一个原因，是政策立法工作落后。不论是党中央的原则性政策，还是国务院及其职能部门的具体政策，多数是以文件、规定、条例、意见等形式发布实施的，只有极少数部分要通过人大常委会审议通过后才能实施。所以，这样出台的区域经济政策的法律含义和强制的约束力就很低。作为地方政府和企业来说，既可以执行，也可以不执行，甚至变相执行。可见，政策的立法问题不解决，对西部大开发的影响将是相当大的。建议国务院西部大开发领导小组及其办公室认真研究这个问题，就西部大开发的有关政策的立法问题交由人大常委会讨论通过，再付之实施。
2.政策立法的重点和方向。美国和其他一些市场经济国家的经验都表明，国家的地区政策和促进欠发达地区发展的措施必须有法律作保障。只有以严密的法律条文将中央与地方的权责利予以明确的界定，才能避免中央和各地方之间经常陷入无休止的讨价还价的危机当中，避免地区政策仅仅停留在抽象政策表述上的弊端，使区域政策、民族经济扶持政策更具有权威性和稳定性。在我国区域经济发展的政策立法体系中，当前尤以建立关于地区发展政策的根本法和关于特定后进地区振兴的法律为当务之急。建立关于地区发展政策的根本法和特定法律，可以考虑首先从《西部开发法》、《贫困地区经济社会开发促进法》、《西部民族自治地区经济发展法》、《西部投资法》、《我国中央财政转移支付法》等入手。用这些基本的法律形式把国家实施西部大开发战略的总体方法、实施手段，各有关开发主体的责任、义务和利益等重要问题给予明确的界定，使这些政策措施更加规范化并具有法律保障，有效地提高政策措施的实效性和操作性。
3.实施西部大开发需要国家出台系统性的政策投入。我国西部地区多山的地势、干旱的气候、远离海洋的区位条件，决定了我国西部开发的难度是相当大的，是一项艰巨的系统工程。因此，西部大开发依靠单个政策是难以奏效的，需要国家系统的政策投入支持。 主要包括：（1）总的政策要求应由过去“效率优先，兼顾公平”的原则，向“效率与公平兼顾”转变；（2）加快建立规范的财政转移支付制度。 根据国际经验，最为彻底和规范的财政转移支付办法，是在实行中央税和地方税分税制的基础上，按照科学和严密的公式计算各地区的“基准财政收入额”和“基准财政支出额”，两相比较其赤字规模，来确定中央财政转移支付的额度；（3）西部应实行更宽松的金融政策。 可考虑设立西部开发银行，专司管理为在西部地区及其他欠发达地区创业和从事经营的企业提供融资业务。还可考虑在西部较发达的地区或城市，如重庆、昆明、兰州、西安等，允许国外金融机构设立分支机构；（4 ）建立东西部之间合理的利益补偿机制。西部大开发中的生态建设是个全局性的问题，东西部都有责任和投入义务。因此，需要通过设计和建立合理的地区间利益补偿机制，使上游和下游地区之间在生态建设费用的负担和受益上达到相对公平的程度；（5 ）入区政策优惠应是所有扶持政策的重点。西部大开发不仅短缺资本要素，而且短缺除劳动力外的几乎所有的生产要素。因此，制定吸引外部要素的优惠政策是当务之急。可以考虑采取以下做法：一是重点开发区的基础设施建设投资主要由中央政府承担；二是为入区企业提供内外资一视同仁的税收优惠政策；三是由地区开发金融机构为入区企业提供融资的方便和优惠；四是以最优惠的价格向入区企业提供工地和厂房；五是对重点开发区和重大项目实行吸引人才的优惠政策，提供必要的生活补贴。
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