高等教育政策的价值结构——基于政策文本的实证分析，本文主要内容关键词为：政策论文,实证论文,高等教育论文,文本论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号：1001－4519（2010）05－0006－08
一、问题提出
价值是社会科学研究的基本命题，也是理解公共政策的核心。在公共政策科学诞生之时，价值问题就被视为政策科学的本质问题。拉斯维尔和卡普兰将政策科学界定为“提供与价值整合有关的知识”①。在拉斯维尔开创法律政策学的过程中，进一步发展了价值的经验研究，他在《自由社会中的法哲学：法律、科学和政策研究》一书中把价值理解为“是使渴望得以满足的事物的宽泛的范畴”②，并构建了法律政策的价值体系。该体系分为权力、财富、技能等八个价值范畴，其内容构成“拉斯维尔价值词典”的主体。
20世纪60年代，作为代表性的政策价值经验研究，莱门维斯在《美国政治价值的长期趋势与短期趋势：62个政党政策宣言中关于财富的计算机分析》一文中采用内容分析的方法对120年间（1844年—1964年）美国两党的政策宣言进行研究，以确定价值变迁与社会变迁的关系。③ 但之后，政策价值的经验研究进展不大，其中的一个重要原因是，价值经验研究中概念制作（concept formation）未能符合经验科学的准则。④
目前，国内关于教育政策的价值研究尚不多见。有学者以马克思主义价值哲学为基础，从主体需要、客体属性和实践活动三个范畴探讨了教育政策的价值。⑤ 也有学者从多学科的视野梳理了教育政策的价值系统，构建了教育政策价值目标的指标体系。⑥ 这些研究为教育政策价值研究提供了有益的参考，但由于没有涉及对教育政策价值的经验研究，没有结合具体的政策文本来研究教育政策的价值，其价值分析缺乏经验基础，无法实然地揭示我国教育政策价值的内在结构关系。
对教育政策而言，“如果没有理解价值在教育中所扮演的中心角色，将不会认识到教育政策问题。如果不能调和不同的价值，就不能建构基于和谐的教育政策”⑦。高等教育政策文本中包含哪些价值，它们呈何种结构，彼此之间的相互关系如何，这是本文尝试回答的问题。
二、研究方法
（一）概念操作化
价值可以区分为两种形态，一是观念形态，如将价值定义为“信仰、伦理、标准和更具体的规范”⑧；一是实体形态（或客观形态），如“价值是一种所期望的事物——一个目标事物”⑨。本文所称的价值是指在教育领域中具有公共性效用并反映在教育政策文本中的事物。由于事物一般可分为物质和精神两个层面，政策文本中的价值也相应地分为反映物质层面的实体价值（包括经济、权力、知识、技术、福利等价值）和反映精神层面的符号价值（包括专有称谓、名誉、意识形态、规划目标等）。
（二）数据来源
《中华人民共和国现行高等教育法规汇编》（简称《汇编》）是建国以来我国第一部有关高等教育的法律、法规及规章的全面汇编，包括了1979年至1998年间533项高等教育法律、法规及规章。《汇编》收录的文本具有公开性、权威性和全面性的特点。能够比较系统地反映改革开放20年来我国高等教育政策价值的发展变化，是本研究的主要数据来源。
（三）分析方法
本文主要采用政策文本分析的方法，对1979年至1998年533个国家教育法规政策文本及其7473条法规条款进行编码和统计分析。对政策文本的分析，最终要走出文本，走出文本的过程也就是对文本的微观分析与文本所处的历史脉络和社会实践相结合的过程，因此研究还将运用访谈法（对相关政策制定者和执行者的访谈）以及历史文献研究法来为研究提供辅助分析资料。为了保障文本编码的质量，研究开发了《编码手册》，并对《编码手册》的内容效度（通过专家评判）、建构效度（通过典型相关分析）及编码信度（通过两位编码者独立编码的编码者间信度系数来测量）进行了检验。限于篇幅，《编码手册》及效度、信度检验略。在《编码手册》通过信度、效度检验后，研究中所有文本的编码都由笔者依据编码规则单独完成。
三、高等教育政策的价值结构分析
不同种类的价值构成了价值体系或价值系统。在能够影响政策制定者的行为选择或决定的价值系统中，价值可以根据意义的等级顺序来排序以突出一些更重要的价值。⑩ 对政策文本价值分析的一个基本目的是要了解不同种类的价值在单一文本和文本体系中的构成情况，即价值系统的结构，以便从一种系统和结构的角度，观察权威部门是如何在特定的情景下控制不同甚至是矛盾性的价值以及这种控制本身所体现出的价值观。
注：百分比是指含有某项价值的政策文本数（条款数）与总体政策文本数（条款数）之比
表2显示，总共有6020项条款包含实体价值，占条款总数的80.6％；有1019项条款包含符号价值，占条款总数的13.6％。高等教育政策文本中实体价值出现的频率明显要高于符号价值。实体价值中出现最多的是技术价值，符号价值中出现最多的是政治意识形态。
表3进一步揭示了具体条款中的价值构成。在实体和符号价值下划分的9项具体价值指标值在政策条款中共有95种组合（包括仅含单一价值的组合），其中78种组合所含条款数仅占条款总数10％（每种组合的条款数均不及条款总数的1％），表3列出了所含条款数量最多的前16种组合。可以看出，同一条款的价值构成以单一价值为主，其中含有单一技术价值的条款占条款总数的26.7％。在含有组合价值的条款中，价值以两两组合为主，其中，较多采用的价值组合有知识—技术、技术—福利、经济—技术、权力—知识等。价值组合以实体价值为主，实体价值与符号价值之间的组合较少。
对价值结构的分析，旨在了解实体价值与符号价值的关系，以及实体价值和符号价值内部的结构关系。从上述统计中可提出以下假设：
假设1：实体价值在文本中的出现频率明显高于符号价值，在政策制定中，实体价值比符号价值更重要
符号价值虽然在价值结构中所占比例较少，但有其独特作用。伊斯顿在对政治生活的系统分析中就曾指出，“人们从符号中得到某种满足。像那些包含于意识形态中的言语符号就能够激发或缓解内心的紧张。可以给成员提供他们在政治过程中寻求的满足感，并且使他们从想要避免的失望中解脱出来”(11)。不仅如此，在高等教育的政策实践中，符号价值还制约着实体价值的运作，尤其是涉及到国家政治意识形态时。
1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中规定，“学校逐步实行校长负责制”。1987年，中国共产党第十三次全国代表大会报告中指出，“事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用”。为了贯彻这一精神，原国家教委于1988年发出《关于高等学校逐步实行校长负责制的意见》提出，“高等学校必须按照党政分开的原则，逐步实行校长负责制”(12)。高校校长的行政权力因此得以加强。1989年政治风波后，邓小平反复指出，“十年最大的失误是教育，这里我主要是讲思想政治教育”(13)。1990年4月中央组织部、宣传部和原国家教委党组在北京联合召开了全国高等学校党的建设工作会议。这是建国以来首次举行大型会议专门研究高等学校党的建设工作。1990年7月，中共中央发出《关于加强高等学校党的建设工作的通知》。会后，部分试行校长负责制的高校转换为实行党委领导下的校长负责制，不到一年，实行校长负责制的高校由开会前的130余所减少到不足40所。(14) 继1990年召开第一次全国高等学校党的建设工作会议以后，随后召开了六次。分别在1991年6月、1992年6月、1993年7月、1995年7月（同年中央颁布《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》）、1997年6月和1998年7月（此次会上部署了邓小平理论“进教材、进课堂、进学生头脑”）。(15) 在这过程中先后出台了《关于高校马克思主义理论课和思想品德课教学改革的若干意见》、《国家教委办公厅印发关于全国普通高校马克思主义理论教学以〈邓小平同志建设有中国特色社会主义理论学习纲要〉作为教学纲要的通知》等政策。上述政策在调整高校内部管理权力结构和促进高校思想政治工作建设的同时，也使高校的课程设置和教学结构发生变化。
可见，符号价值（政治意识形态）很大程度上不仅决定了实体价值（如高校管理权力）实现的范围和程度，同时也影响实体价值（如知识价值）在政策文本中的配置和话语表述方式。德罗尔曾指出(16)，未来蓝图、价值观和目标是逆境中高质量政策制定的一个根本必要条件……在许多方面，具有共同的、现实可行的未来蓝图是有效的政策制定的一个主要条件。例如，它可以加强政策制定者的信仰；争取人们的支持，动员他们参与；还能在一个多元体制中实现意志集中的政策制定。对被访者F的访谈也部分印证了德罗尔的上述观点，被访者F提到(17)，比如我们要举办高等教育，财政部说，高等教育投入的钱多了，浪费了，你就要摆数据，摆事实，通过历史、现状的分析，国际比较来告诉它投入的钱不多。站在更高的角度来讲，我国要人才强国，要科教兴国，要实现从人力资源的大国向强国迈进的目标，必须发展高等教育，高等教育在国家发展战略中占据重要地位，在这种情况下，必须加强投入。
事实上，在政策实践中含有目标和蓝图的政策如《中国教育改革和发展纲要》、《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》等，也通过其自身具有的说服相关权力机构的独特作用来为高等教育带来诸如教育投入等重要的实体价值。
“文革”后，教育指导思想上拨乱反正是教育领域拨乱反正和恢复发展教育事业的关键，而推翻“两个凡是”(18) 和“两个估计”(19) 则是整个教育指导思想上拨乱反正的关键。中共中央如果没有从思想上对“两个凡是”和“两个估计”的斗争的胜利，就不会有一系列旨在恢复教育秩序促进教育改革和发展的政策如恢复高考政策的出台。一定意义上，教育政策的发展是政治思想斗争的结果。这也说明了符号价值尤其是意识形态价值在教育政策生产中的决定性意义。由此，可认为高等教育领域中，一定程度上，符号价值比实体价值更重要或更有价值。
假设2：在不同政策价值之间存在基本的价值矛盾
理论上，无论是对政策制定者还是政策对象而言，并非所有价值都同等重要，也就是说，当不同种类的价值被并列时，它们并不在同一层次。在政策实践中，不同的教育政策价值之间具有竞争性，如公平、效率、质量、成本、效益等价值，虽然都是教育政策所追求的，但它们彼此之间常不能很好地兼容。这使得政策制定很大程度上是在互为矛盾的价值中作选择。
改革开放以来，中国高等教育的发展在很大程度上是由市场推动的。1979年，中国开始了以发展市场经济为目标的改革开放，随后启动了一系列旨在促进市场经济的改革。1984年中共中央颁布了《中共中央关于经济体制改革决定》，为适应和配合经济体制改革，1985年颁布了《中共中央关于教育体制改革决定》。很大程度上，正是市场经济的发展促使政府转变职能，扩大了高校的办学自主权，从这个意义上来说，市场解放了高等教育。然而，由市场推动的高等教育也受到了来自市场本身的“强迫”。在“沉默的市场强迫”下，对经济价值的追求给高等教育发展带来了巨大冲击。“沉默的市场强迫”源自马克思在《资本论》中提到的“沉默的经济关系强迫”（the silent compulsions of economic relations）。霍格用它来说明，市场压力在一定程度上已经改变了美国教育的制度环境，对美国教育的供给和需求以及人们的教育行为选择产生了深刻影响。(20) 市场力量对教育发展的深刻影响也同样体现在我国教育改革的过程中，如《中华人民共和国高等教育法》第七条规定，“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益”(21)。“强迫”一词意指市场的强势力量“迫使”国家教育文化发展与市场相结合，甚至以市场为导向，极端发展则使教育成为市场的工具和附庸。
在全球化的背景下，当一国政府日益把教育看作是民族国家经济发展的重要因子时，常会把“经济价值提升到政策制定所依赖的社会政治话语的主要地位”(22)。而这将导致“经济理性主义作为教育改革的霸权基础”(23)。“沉默的市场强迫”也随之而来。最主要的表现就是在人力资本理论的基础上，直接把教育和经济的增长和繁荣相联系，以及由此所产生的一系列教育经济话语。此类话语在我国的典型代表是社会上一度出现的“教育产业化”和“高等教育市场化”。
1998年教育部原副部长周远清在第一次全国普通高等学校教学工作会议上的讲话中指出(24)，1992年前后，高等学校教学工作一度出现过令人担忧的发展趋势。一些学校对教学工作的投入明显减少，有的甚至以牺牲教学工作和教育质量为代价，搞创收和经商；一些教师的教学积极性下降，把相当大的精力放在第二职业和炒股经商上面；一些学生学风涣散，甚至出现了放弃学业，“下海经商”的现象；还有一些人，不恰当地宣扬高等教育要商品化、市场化等，造成高等学校部分同志思想上的混乱。
来自市场的经济价值虽然是高等教育发展的物质基础，但它并不能因此成为高等教育的主导性价值。所谓主导性价值是指对高等教育发展具有根本性意义，体现了高等教育本质的价值。在现代社会，高等教育居于社会知识生产的中心，而学科、专业、教学内化于其中的知识价值处于高等教育的中心。将知识价值作为整个政策文本中最核心的价值是由高等教育的本质所规定的。高等教育本质上是培养专门人才的知识性活动。《高等教育法》第31条规定，“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。”(25)
面对市场经济对高校教学的冲击，教育部在政策中反复强调了知识价值（主要表现为教学、科研）对高等教育发展的本质意义，“对于高等学校来说，培养人才是根本任务，教学工作是主旋律，提高教学质量是永恒的主题，教学改革是各项改革的核心，本科教育是基础”(26)。
“市场强迫”的实质是代表市场特征的诸如成本、效益、效率等竞争性价值对高等教育价值中心区域的渗透并试图获得主导性价值地位。这些价值冲突，实际上是代表不同利益并掌握不同权力（政治权力、行政权力、学术权力、资本权力等）的群体之间斗争的体现。
作为发展中国家，我国地区经济发展很不平衡，教育投入有限，国民素质、综合国力都有待进一步加强，“以经济建设为中心”仍将是我国未来一段时期的基本国策，高等教育政策制定者依然要面对“沉默的市场强迫”的挑战。代表了市场经济意识形态的经济价值和体现高等教育本质的知识价值之间的矛盾将是高等教育政策制定中长期存在的基本价值矛盾。
假设3：政策文本中被言说的显性价值由不被言说的隐性价值所决定
本研究对价值的编码分析主要针对政策文本中实然状态的价值。更确切地说，是一种被言说的价值。文本中被言说的价值显然不能代表文本被赋予的全部价值。当我们把政策制定看作是价值运作或价值斗争的过程时，政策文本及其显性价值话语很大程度上是隐性化了的价值斗争和选择的结果，而这种价值斗争和选择实际上是隐性话语施加权力的过程。
公平、正义是人类的普适性价值，同样也是高等教育的基本价值。综观533个政策文本中的价值陈述，很少有对公平、正义等伦理价值明确的描述和强调，但这并不等于这些基本价值被排除在高等教育领域之外。恰恰相反，正是这些不被言说的价值内在地标示着政策的“公共性”。
在政策制定中，并不是每种价值都需要和适合被言说。“有时候价值的具体化对系统的发展构成威胁。对维持一个系统所必需的一致性来说，它依赖可能毁之于具体化和清晰化的符号价值。这些价值不能被处理，否则将可能导致对某个社会问题的低质量的政策制定，因为，维持一个系统一直是系统最重要的价值之一。”(27) 因此，在考察政策制定中的价值系统时，不能忽视教育系统本身存续和维持这一基本价值。这可联系到“稳定”。这种“稳定”价值是整个中国政治系统的基本价值。例如，在一项对改革开放以来我国研究生教育政策的历史变迁研究中，研究者通过对政策制定者和研究生院相关负责人大量调查访谈，概括出相关权威部门在制定政策中普遍存在的“怕乱”的决策心理，(28) 而这正说明了权威对“稳定”价值的追求。
作为隐性价值的“稳定”，很少直接出现在教育政策文本话语中，但它很大程度上影响其他价值什么时候和以什么方式在文本中出现并因而制约着我国的教育改革和政策发展。事实上，“稳定”也是国家建设指导方针的构成元素，如“必须始终坚持国民经济持续、稳定、协调发展的方针”（1990年政府工作报告）和遵循“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的基本方针（1996年政府工作报告）。权威对“稳定”价值的追求有着深刻的历史原因，一定程度上也可归结为一种政治文化。但是，追求“稳定”并不否定“改革发展”。在谈到政策制定的主导思想时，被访者H认为(29)，有些该突破的还是要突破。比如中央德育文件不是考虑稳定的问题，而是要与党委领导下的校长负责制相衔接，建立校长和行政系统为主实施的德育管理体制。把以前不顺的给理顺了。小平同志说，发展是硬道理。有什么问题解决什么问题。教育事业的发展是硬道理。不能都归纳成求稳。关键是看政策是否符合中央的教育方针和一贯的精神而不是个别的精神。即使政策出台会引起一些问题，也要把这些问题解决。
前文提到的“市场强迫”的“沉默”在政策文本中表现为强势市场话语常以隐性话语的形式出现，或用其他话语如政治话语来“替代”，以“掩饰”来自经济价值的压力。如在1999年高校大扩招前后出台的相关政策找不到类似“拉动内需”的话语，但事实上，通过教育拉动内需缓解经济危机是当时扩招政策的一个主要价值目标。如被访者G提到(30)，1999年高等教育扩招是从上到下发动，发动时就有各种疑虑，最后在经济的驱动下（亚洲金融危机，拉动内需的需要）出台。当时有一些人提出不要增加多少投资，每年多招50—60万，就能带动GDP增长1.5个百分点。
“市场强迫”的“沉默”也体现在政策文本的价值构成上。从表2中，可以看到含有经济价值的条款仅占总条款数的9.7％，单从数量上看，经济话语似乎是非“主流话语”。但实际上，在价值构成中占有绝对优势比重，表现为教育管理中实行新的管理制度、考核标准、程序、技术手段以及试点工作的技术价值，从一个侧面体现了对高等教育管理中另一种“经济价值”即效率的追求。追求效率是管理的一个基本目标，本身并没有错，但是当它被“强行”与高等教育核心价值相关联时，有可能会牺牲另一些更重要的价值，如教育质量。
隐性价值除来自“市场的强迫”外，也来自国家政治系统中的核心权威（在我国现行的政治架构中，中共中央是核心权威）。它通过被不同层级的权威所“共享”来发挥它在国家话语体系中的支配性作用。它既可表现为政治性话语，如教育的“三个面向”，也可表现为经济性话语，如“以经济建设为中心”。需要强调的是，隐性价值是相对的，它是相对于文本编码过程中被“写”入文本的显性话语而言的。隐性价值通常不直接出现在面向社会颁发的政策文本中，而常以领导人的指示（领导批文或口头指示）来表达。而这种批文或口头指示往往成为一些教育政策出台的先奏和指导性原则。有校长在访谈中提到“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（领导条子或批示），笔头不如口头（领导口头指示）”。(31) 这从一个侧面反映了高层领导的批文和口头的指示以及重要场合的讲话往往是隐性价值最一般的表现形式。由此，可以认为，政策文本中被言说的显性价值由不被言说的隐性价值所决定。
四、结语
教育政策通过在教育领域中对实体价值和符号价值的控制（包括规制、分配与倡导三种基本方式），直接或间接地影响着人们的思想观念和行为模式，进而影响着未来社会和国家的发展。每个政策文本都是一个价值综合体，政策文本中每一个政策问题都含有价值矛盾，而对这些政策问题的处理自然成为权威在复杂政策过程中的价值选择。教育政策制定也可看作是一种权威的价值选择。这种价值选择实际上是在充满价值矛盾的困境中进行的，最终确定一种价值选择的过程，也就是政策制定中价值冲突各方为各自价值的实现所进行的权力斗争的过程。每种价值的背后都有特定的权力，教育政策的价值结构及其变化在某种程度上反映了其背后的斗争的权力结构及其变化。
收稿日期：2010－06－09
注释：
①⑨ Lasswell H.D.& Kaplan A.Power and Society:A Framework for Political Inquiry (London:Routledge,1952),xii,17.
② Lasswell H.D.& McDougal M.S.Jurisprudence for a Free Society:Studies in Law,Science,and Policy (New Haven:New Haven Press,1992),336.
③ Namenwirth J."Some Long and Short Term Trends in one American Political Value:A Computer Analysis of Concern with Wealth in Sixty- two Party Platforms," Computer Studies in Humanities and Verbal Behavior 1 (1968):126-133.
④ 郭秋永．政治科学中的价值问题：方法论上的分析[M].台北：“中央”研究院近代史研究所，1981.183.184.194.
⑤ 祁型雨．超越利益之争：教育政策的价值研究[M].北京：高等教育出版社，2003.
⑥ 刘复兴．教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.
⑦ Winch C.& Gingell J.Philosophy and Educational Policy:A Critical Introduction (New York:Routledge Falmer,2004),6.
⑧⑩ Hogwood,B.W.& Gunn,L.A.Policy Analysis for the Real World (Oxford:Oxford University Press,1984),112.
(11) 戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析[M].王浦劬等译．北京：华夏出版社，1999.423.
(12) 刘英杰．中国教育大事典（1949－1990）[M].杭州：浙江教育出版社，1993.1096.
(13) 邓小平．邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.306.
(14) 郝维谦，龙正中．高等教育史[M].海口：海南出版社，2000.509－512.
(15) 同上，513－517.
(16) 叶海尔·德罗尔．逆境中的政策制定[M].王满传等译．上海：上海远东出版社，1996.127－128.
(17) 2008年4月17日对教育部某工作人员的访谈。
(18) “两个凡是”即指“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护；凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循”。这是粉碎“四人帮”后，主持党中央、国务院、中央军委工作的华国锋提出和推行的方针。
(19) 1971年，国务院在北京召开全国教育工作会议。在会议通过的《全国教育工作会议纪要》中全面否定解放后17年的教育工作。提出了“两个估计”，即：教育战线是资产阶级专了无产阶级的政，是“黑线专政”；知识分子的大多数世界观基本上是资产阶级的，是资产阶级知识分子。
(20) Hogan,D."'The silent compulsions of economic relations':Markets and the demand for education," Educational Policy 2,(1992):180.
(21) 教育部研究室．中华人民共和国现行高等教育法规汇编[M].北京：人民教育出版社，1999.21.
(22) Bell L.& Stevenson H.Education Policy:Process,Themes and Impact (New York:Routledge,2006),161.
(23) Lam,Y."Economic Rationalism and Education Reforms in Developed Countries," Journal of Educational Administration 4,(2001):46-58.
(24)(26) 关于印发周远清同志在第一次全国普通高等学校教学工作会议上的讲话的通知（教高厅［1998］4号）[Z].1998.
(25) 教育部研究室．中华人民共和国现行高等教育法规汇编[M].北京：人民教育出版社，1999.21.
(27) Dror,Y.Public Policymaking Reexamined(Bedfordshire,England:Leonard Hill Books,1973),165.
(28) 茶世俊．中国研究生教育制度渐进变迁研究（1978－2003）[D].北京：北京大学教育学院，2006.
(29) 2008年4月30日对原国家教委某司副司长的访谈。
(30)(31) 2007年9月23日，在国家教育行政学院校长大厦对湖北某高校副院长的访谈。