走在十字路口的农村信用社改革：一个中期评估，本文主要内容关键词为：走在论文,农村信用社论文,路口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革的阶段目标与总体目标的关系
从改革的进展看，阶段性目标已经实现。目前，各省普遍成立或正在筹建省级联社；全国已有19家农村合作银行和8家农村商业银行开业，23家农村合作银行和1家农村商业银行进入筹建程序，预计到2006年全国将有150-200家农村商业银行或农村合作银行；164个县完成了以县为单位统一法人，另有204个县获准筹建，预计全国将成立1700家左右统一的县级法人。对八个试点省份的农村信用社，财政部门共减免营业税16.9亿元、所得税16.3亿元。截至2005年一季度，中央银行共计对916个县发行专项票据置换不良资产595亿元，并对吉林省农信社发行专项再贷款1.2亿元。就改革的成效而言，根据银监会公布的数据，截至2004年底，试点的八省农信社增资扩股367亿元，资本充足率达到8.7％，不良贷款余额和不良率实现双降，分别下降391亿元和13.3个百分点，全国信用社共实现盈利104.62亿元。到2005年6月底，初步估计全国农信社的资本充足率可望达到3％，盈利达到93亿元。
从上述各项财务指标看，农村信用社改革无疑取得了较大进展。或者我们可以认定，两年改革的阶段性目标在于两个基本层面：一是通过来自中央和地方两层次的财务扶持及政策安排，推动农村信用社减负增效。毕竟我们可以观察到，在八个试点省份不良贷款余额下降391亿元中，361亿元来自央行票据置换，依靠自身积累消化的因素仅占30亿元，这说明了政策因素的重要性。二是通过多元化、多模式改革寻求适合当地经济和金融特点的农村金融格局，如江苏省普遍实行了农村商业银行模式，浙江省则以农村合作银行为主，其他大部分地区致力于以县为单位统一法人。然而，我们关心的并不是信用社的财务状况，而是由此所带来的农村金融体制的现实与潜在转变。正如黄菊副总理在两年前的农村信用社改革试点省(市)负责同志座谈会上的讲话所指出的，改革重点是解决产权和监管体制两大问题，通过信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农村和农业经济发展服务的社区性地方金融机构。这意味着，拥有良好的治理结构，并能高效率服务于“三农”才是农信社改革的总体目标。
毫无疑问，一个好的阶段性改革目标至少应该满足以下三个条件：一是相关性，即阶段性目标与总体目标间存在较大的相关性，或者是总体目标的组成部分；二是可操作性，即阶段性目标是一个时期内改革者存在通过相应的转型安排实现这一目标的现实性；三是可测性，即阶段性目标必须是可以通过若干定性或定量指标加以衡量的。由此出发，我们发现农村信用社改革的目标设计遵循以下逻辑：农信社自身状况的好转是阶段目标，以此可以实现提高农村金融效率的总体目标。问题在于，这一逻辑并非完美无缺，农信社自身经营管理状态并非其支农效率的充分条件，相反，改革安排本身可能导致某些负面激励，以至于阶段性目标与总体目标之间出现路径上的偏差。
首先看相关性。如果我们进一步细节化分解农信社改革的若干目标进程可以发现，改革的阶段性目标首先应该是产权制度和监督管理体制的完善，以此形成治理结构完善的“农村”金融机构，最终成为服务于社区的地方性金融机构，才能真正实现促进农民增收、推动城乡协调发展。这是因为，我国处于经济快速发展和农村产业化和城镇化时期，实际上，“三农”的定义是存在一定歧义的：什么是农业固然无可非议，但什么是农民，什么是农村经济，在城市化进程中不可能作出准确的静态定义，因此，“社区”是最好的界定。无论农村商业银行、合作银行或信用社，均必须服务于社区。然而，单纯的财务状况好转并不能把农村信用社改造为真正的社区金融机构，因竞相给乡镇企业贷款所导致的历史包袱问题依然存在于当前的农村信用社经营模式中。根据笔者对江西、湖北和湖南等若干中部省份的调查，由于农村信用社改革的阶段目标之一是增资扩股和降低不良贷款，追逐大户、以放贷争取其入股，在农业地区放弃针对农时的短贷、尽可能发放中长期贷款以维持信贷质量的优良等行为扭曲现象比较普遍。比如，在中部某市的11个县(区)的调查表明，12家县级联社的120个信贷大户贷款余额在2004年出现显著增长，新增贷款增长119％，信贷余额增长99％，远远超过同期全市农信社贷款总额的增长，大户贷款的总额占全部12家农联社贷款总额，也从2003年的6％上升到2004年11.9％；而同期小额农贷增幅只有10.07％，明显低于全部贷款增幅近5个百分点。在小额农贷中，剔除央行支农再贷款因素，信用社自筹资金发放的小额农贷与大户贷款基本持平。这说明改革出现了负向激励，原因在于发放大户贷款是争取大户投资入股最便捷的方式，但同时也是偏离社区金融方向的开始，更是重蹈乡镇企业信贷历史包袱覆辙的开始。毕竟，一旦大户遭遇经营风险，信用社的损失要远远高于小额信贷。当然，一个个案似乎无法说明全局，但是，各地在增资扩股过程中出现的承诺股息、承诺优惠利率贷款等行为无不与信用社通过增资扩股完善治理结构，以及规范化的信贷风险定价管理相违背。特别是，一些省份在短期内奇迹般地完成了增资扩股工作，除了使人惊叹政府的行政动员力之外，不得不怀疑所募股权的内在持股动因，也不得不担忧法人治理结构完善的可能性。恰如“子不语怪力乱神”，任何不符合经济学常识和客观规律的行为必然经不起实践检验。农村信用社改革的艰巨性是众所周知的，任何指望在1-2年完全改变全国农村金融现状的想法必然陷入改革的浪漫主义泥潭——事实是，撇开体制不谈，即使从信用社的人员素质提高到起码的金融产品开发、风险管理乃至计划资金、贷后管理系统等基础设施建设都将经历一个较长的发展阶段，给信用社一点时间以固本培元毕竟比好消息要好得多。
因此，即使信用社改革的确以财务状况的好转为特征，但是如果偏离了农村金融效率提高、农村信用社法人治理结构完善的最终目标，那么阶段目标与总体目标的最终相关性是值得怀疑的。
其次看可操作性。实际上，如果改革的阶段目标偏离于总体目标，则其是否可操作本身已经成为一个无须讨论的问题。但是，我们仅仅担心阶段目标出现异化，而不是全盘否定其与总体目标间的关系，毕竟财务状况良好总比呆坏账居高不下要强。问题是，谁真正具有使金融机构财务状况改善的初始推动力?无疑应该是所有者而不是其他任何人。从横向对比看，国有银行改革的真正推动者是国家，因而无论是财政还是央行，均真正具有推动国有银行改革的激励。在农村信用社改革中，所有者的改革激励呈现明显的地区差异——在东部的江浙地区，各类经济主体积极入股，并推动信用社向股份制商业银行或合作银行的方向发展；但是在中西部地区，行政推动的痕迹明显强于市场推动。一种观点认为，贫困地区的农产因知识、能力限制而不具备真正作为所有者参与金融机构监督管理的能力。但是我们不能忽略的是，贫困地区的信用社经营者也恰恰同样受教育程度相对不高，因此，发达和欠发达地区的所有者一经营者知识、能力配比不会存在质的差别，均具有信贷需求、监督需求和参与民主管理的需求。因此，从操作性角度看，政府和监管当局所要做的工作不是呼吁增资入股，而是提高信用社的透明度；不是继续站在内部人角度做大做强信用社，而是站在所有者角度推动所有者监督经营者规范信用社操作。换言之，只有政府真正成为农产的代言人，农产才能真正成为信用社的所有者。恰恰因为这一点很难，因而信用社改革才注定是一项长期的、艰巨的系统工程。
第三看可测性。从目前披露的信息看，所有的测度指标均集中于信贷增量、存款增量、不良资产余额和比率、资本充足率、盈利等银行业财务指标。这里的前提是，银行业的体制是稳定的，财务指标才能成为衡量经营者绩效和组织行为优化程度的必要指标。但是，在信用社改革时期，考虑到透明度、监管一被监管者距离等一系列因素，真正的可测性指标应该转化为财务公开程度、大户关联贷款比重、资格股东信贷可得性、高管人员聘用方式等定性指标和人均费用、资产费用率、社区信贷占比等定量指标。任何银行从业人员均十分清楚，由于信贷交易的跨期性和信用的异质性，以及商业银行通过企业贷款派生存款的天然属性，从存贷增量到不良贷款比率，从盈利到资产规模均是可以在短期“创造”出来的，而金融机构素质是不可能在短期内发生质的改变的。因此，我们对阶段性改革成果的评估主要地不应该观测财务指标，而应该对其真实素质进行评估。
对中部某省的调查可以显示上述某些定性和定量指标。
表1 中部某省县域金融机构资金来源与运用比较
单位：亿元、％
2001-12-31 2002-12-31 2003-12-31 2004-12-31
县域各项存款余款981.45 1153.98 1350.65 1586.78
其中各行社(含邮储)
上存资金 313.17 374.18 462.50
551.68
县域各项贷款总额 740.71 815.28 883.38
977.93
其中农业贷款
106.06 136.15 172.97
198.03
从农村地区信贷可得性看，2001-2004年该省县域金融机构上存资金占各项存款总额的平均比例为33.34％，而同期全省县域金融机构农业贷款占各项贷款总额的平均比例为17.71％。2001-2004年全省县域金融机构平均发放农业贷款额仅为同期各金融机构平均上存资金总额的三分之一。
表2 中部某省金融机构农业贷款结构情况
单位：亿元
指 标 2001-12-31 2002-12-31 2003-12-31 2004-12-31
短期农业贷款 140.1
174.77 221.17 254.60
其中：农产小额信用贷款 16.06
53.37
78.49
94.71
农业中长期贷款100.75 106.11 113.92 112.30
农业贷款合计 312.93 354.76 411.54 461.61
这种农村金融剩余大量流出的结果是农民的贷款需求得不到满足。尽管信贷投入日益成为支农主渠道，根据对该省1100户农户的抽样调查，获得金融信贷支持的有865户，占比78.64％，但农产有效信贷需求的满足率不到四成。另据对该省某县5个村进行农民贷款需求情况的典型调查表明，80％以上的农产都以存款的形式介入了正规金融部门，而从这些金融部门得到贷款的却只有4-7％之间。平均每户拥有的贷款额只相当于平均每户拥有存款额的1/40-1/45之间。与此同时，到2005年3月末，该省联社集中全省各地法人信用社上缴的二级准备金达20亿元，占存差的1/10，用于地方经济重大项目建设。
发达地区的情况也与此类似。长期研究信用社改革与发展的学者应宜逊对浙江省小额信贷深度的调查充分反映了信用社对真正意义上的农户支持的力度。
表3 2004年浙江省部分农村信用社的小额农贷深度
单位：％
桐庐
海宁 桐乡
诸暨 开化
兰溪
杭州SD
嵊州YYB 嵊州GL 县联
市联 县联
市联 县联市
信用社
社
社
社 社 社社 社社联社
户均贷款余额
/人均GDP
76.80148.15
428.09 100.20 97.86 148.31 155.75 53.17 34.50
户均贷款余额
/农民纯收入4.19 3.6410.54
3.31
4.41 6.42
5.31 1.05
1.17
资料来源：应宜逊等，2005。
所谓小额信贷“深度”是度量小额农贷深入贫困人群的程度的指标，通常用户均贷款余额与人均GDP之比表示，数值越小，意味着进入贫困人群的程度越深。据世界小额信贷网络计算，其26个成员项目1999年的户均贷款余额与人均GDP之比为74.9％，印尼人民银行乡村服务站(UDS)的“深度”也只有85％。容易理解，制度主义模式的深度值较大，福利主义模式的深度值较小(GB为40％)。但是显然，浙江省各样本联社的户均贷款占人均GDP的比重普遍偏高，这说明信用社的平均贷款额度偏大，追逐大户依然是信用社的主要经营方向。
总之，农村信用社财务状况的好转与农村金融状况的改善之间并不存在必然的相关性。真正的阶段性改革成果评估必须建立在信用社对所有者透明、行政当局保护并支持中小农户股东的基础上才可能客观而公正，从而对信用社经营者构成真正的正向激励。
二、改革推动的自上而下、中间推动与自下而上
任何改革都是一种激励机制的引进，但改革本身也是需要激励的。总结多年改革的经验，似乎是自上而下式的改革较难成功，原因是牵涉利益格局，而必然遭遇来自各方面的阻力；自下而上式的改革比较容易成功，原因是改革主体自身存在某种改革意愿。但是，如果深入观察改革成功的基本动因可以发现，改革的成功与否与自上而下还是自下而上并无直接关联，真正起作用的是参与改革的主体因改革受益还是受损。最可能受益的主体最有积极性推动改革，已经成为改革的一条定律。
剖析两年的农村信用社改革从试点到推广，我们发现改革并非真正的自下而上，而是遵循了一条自上而下与中间推动相结合的路径。
首先是自上而下。从改革的方案设计到试点省份动员，改革基本采取了从中央到省的信息释放与反馈。中央从发展“三农”的大局出发，以农村金融体制的改革和完善作为全面建设小康社会的重要政策取向，显然是有利于经济社会全面发展的。为此，中央下决心承担50％的农村信用社历年亏损，并提出信用社行业管理交给省政府，信用社改革实行因地制宜、不搞一刀切的改革方略。值得注意的是，随着管理权的下放，在当时业已存在省联社、省信合办、省行业协会三种模式的背景下，到2003年底，试点八省在改革中统一提出了省联社模式，这是权力下放后公共选择的必然结果。
其次是中间推动。在各省金融体系中，一个值得关注的现象是，无论发达还是欠发达省份，农村信用社均是地市以下的主要金融力量。在多次改革动员与协调过程中，省政府一方面为了稳定并发展本省农村金融，促进农村经济繁荣，必然对农信社改革持支持态度；另一方面，省政府具有了行业管理权，纵观省联社、省信合办和省协会三种模式，无疑省联社是最优抉择。一方面，省联社是金融机构，既具有在省内调剂信用社之间的资金、审计信用社等管理职能，也有办理信用社资金清算、通过银行间市场为信用社融资的服务职能，这是作为一级行政部门的信合办所不完全具备的，更是作为松散式民间团体的省协会所不可想象的。另一方面，省联社作为金融机构将具备与中央银行、监管部门更好沟通的平台，信用社风险尽管随着本轮改革可望有所下降，但是农村地区经济基础的薄弱性和信用社经营管理能力的整体低下均不能保证今后信用社不出现局部金融风险，为此，省联社是承载风险、获得外部救助的最佳主体。此外，中间推动的另外一种形式是以信用社为主导、地方政府为辅助，依靠行政力量推动增资扩股，这主要体现在两个层次，一是信用社利用对员工的行政管理权推动职工入股，二是地方政府推动增资扩股。在吉林、河南等省份，增资扩股能在短期内迅速完成，政府的推动力是不可忽视的。
最后是忽略需求。两年改革的成果集中在信用社层面，但是，我们除了看到了较为笼统且并未真正实施的“社区再投资”论断外，并未看到任何一项关于农产金融需求的翔实而严密的官方论证，更没有证据向信用社的股东、借款人乃至所有关心信用社改革的人士证明改革所选取的诸多目标模式和措施与农产信贷(或融资)需求之间的相关性。于是，问题随之产生：什么是检验改革真正成败的直观指标或替代指标?显然，真正的自下而上的改革必须是需求导向型的改革，这一点在江浙两省比较突出——农信社改革模式取决于当地的金融需求，而不(完全)是信用社的机构需要或是地方政府需要。但是，除了这两个省份，我们很难发现真正的自下而上式的改革。因此，检验改革成效的直观指标在于当地农村金融需求的满足程度，而反映这一指标的最好替代依据是民间金融。撇开某些具有特殊文化背景的地区(如浙江温州、台州)，农村地区民间融资的广度和深度是信用社金融服务到位程度的反向指标。
根据对山西省县域及以下的民间融资调查估计，2004年山西全省民间融资大约有400亿元。在垣曲县新城镇58个养殖户中，有23户曾有过民间借贷行为，占39.6％，抽查该县18户民营企业，2003年有5户进行过民间融资，占27.8％。天镇县截止2003年民营企业总投入为1.5亿元，其中4000多万元来自于民间借贷，占27％。据对临汾市17个县(市、区)2000户农产和1400户企业的抽样调查表明，2004年7月末，借贷余额为31982万元，借贷户数2648户，其中企业968户，占调查户数的69.14％，农户1680户，占抽样调查户的84％。据调查样本估算，目前临汾发生民间融资的企业和农产占其总数的45％，借贷余额约为80亿元。吕梁地区全区民间融资规模在40亿元左右，民间融资不仅规模大，而且增长很快。据对应县某村520户农产及14户个体工商户调查，2003年全县民间借贷为1400万元左右，较2002年增长21-26％，占全县储蓄存款的1.3％。晋城市沁水县2004年6月末，民间融资规模达5000万元，占全县储蓄存款余额的22.4％，占全县居民金融投资的12％。
中部江西省的情况与此类似，由于信用社贷款利率水平整体上升的趋势明显，农产贷款难以及民间借贷日趋活跃的问题进一步加剧。据农村住户调查资料，2004年江西只有5.2％的农产从银行或信用社得到贷款，从银行或信用社得到的贷款数额仅占农产总借贷额的15-25％左右。换言之，四分之三以上的农产借贷来自民间融资。
民间融资的存在是一个客观事实，正规金融永远会因为信用风险和操作风险管理而具备一定的交易成本，这就为民间融资的存在提高了现实依据。但是，一旦民间融资占比过大、利率过高，则我们必须反思正规金融是否在某些环节存在问题。从农信社改革看，当前的核心问题之一并不是如何抑制民间融资，而是如何真正推动自下而上的改革，使改革设计者和推动者成为农村地区金融需求者的代言人，而不仅仅是供给者的代言人。思路的转变也许会带来改革模式、方法论的转变，尽管它肯定不会带来某些指标在短期内突飞猛进的“改革”绩效。
三、改革中的体制抉择问题
两年的农村信用社改革虽然采取了不一刀切、自主选择农村信用社组织形态的改革模式，但是体制抉择却是不容回避的问题。这是因为，体制抉择的核心价值判断是：改革的初衷是为了谁?在农村信用社改革中，两年中没有解决的根本问题有两点：一是农村信用社是否有可能成为真正的“社区”金融机构；二是合作制或股份合作制是否仍然具有生存的空间。上述两个问题均与是否统一法人，是否采取股份制商业银行形式或合作银行形式无关。原因在于，第一个问题是存量改革问题，即现有的农信社是超越社区，成为真正意义上的商业性金融机构，还是保留社区性质，成为社区金融组织。那么，即使是股份制银行或合作银行，只要在社区内经营，仍然在客观上具有社区金融机构的性质。第二个问题是增量改革问题，即在现有农村金融组织在事实上放弃合作制之后，在农村金融领域是否有可能形成新的合作金融形式?当我们过多地把目光投放于改造现有农信社财务状况的时候，对于增量改革往往重视不足。
首先，从价值判断出发，目前的农信社的“社区”性质是值得怀疑的，其根源来自改革基本方略的矛盾性。在改革方案中，由于改革设计者基本上参照商业银行的经营思路套用于信用社改革，“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”明确写进了国务院的《深化农村信用社改革试点方案》，但是另一方面，改革设计者显然希望农信社成为保留农村资金于“三农”发展的主要渠道和平台。于是，前一思路立足于农信社的体制完善，后一思路立足于农村金融的可持续发展，两者的矛盾是再自然不过的事情——如果允许农信社自主经营，并要求其自负盈亏、自担风险，那么上文所述的信用社追逐大项目、大企业就不足为奇，资金保留于农村就是一种奢望，显然具有自主经营权的首要原则是能自主根据风险一收益配置资金。反之，无论采取立法或行政指令等形式要求信用社保留资金于社区，那么所谓自主经营和自负盈亏就是不切实际的。
在许多改革的具体措施上，立足于“三农”和立足于农信社的价值判断冲突屡见不鲜，信用社必然在“社区”性质和商业银行性质之间徘徊。一个典型实例是城市商业银行获准跨地区经营，而考虑到农信社统一法人的进程，我们也可以预计到省联社在未来是具备成为全省统一经营农村金融机构的可能的。如果这一可能性成为现实，那么真正的“社区”金融机构将只能另起炉灶。
附图
图1 云南省农村信用社货款利率浮动区间变化
资料来源：余亚萍、潘为红，2005。
其次，诸多改革安排所导致的农村信用社经营方式已经不具备社区性质。其中比较突出的是利率政策，改革方案允许信用社贷款利率在基准利率[0.9，2]的区间浮动，根据人民银行云南省人民银行研究人员的调查，整个2004年，信用社贷款利率浮动的主要比例集中在[1.3，1.5]之间，但2005年一季度，超过50％的贷款利率浮动比例集中在[1.5，2]之间，这说明信用社贷款利率持续上浮。一种观点会认为，在通货膨胀期间，利率上浮十分正常，但是，2004年的通胀水平和信贷需求均明显高于2005年上半年，这显然不能说明信用社利率上浮的原因。
在价格杠杆作用下，农信社利率上浮必然导致农村地区信贷有效需求不足。从图2可以观察到，2001-2002年间，云南省农信社贷款增幅高于全省信贷增幅15个百分点左右，而农信社农业贷款增幅又高于信用社贷款增幅4-5个百分点；但是到了2003-2005年间，农业贷款增幅已经普遍低于信用社全部贷款增长，信用社贷款增幅与全省各项贷款增幅的差距也缩小到5个百分点左右。
附图
图2 云南省农村信用社与全省银行业贷款增幅对比
资料来源：余亚萍、潘为红，2005。
第三，合作制与股份合作制的发展有赖于增量改革。从两年的改革实践看，信用社的合作制基础已经名存实亡，而信用社、所谓股份合作制的“农村合作银行”与股份制的“农村商业银行”三者的实质性差别主要体现在注册资本金、总资产、资本充足率等规模指标上，说到底依然是财务数据，而不是治理形式、权利分布决定了组织形式，如《农村合作银行管理办法》规定，只有全部投资股转让且资格股持有三年以上才可以退股，退股必须经董事会批准，这意味着股份合作制的股份制色彩十分浓厚。因此，无论何种形式的农村金融组织，与真正的合作制之间依然存在差别。但是，这并不意味着合作制的不存在。根据人民银行对广东省15个地市的调查，民间投融资在很大程度上体现出合作制的特点，如东莞市厚街镇的家具生产企业，由于企业自身信誉良好，资金运作弹性较大，其在当地村民间以6‰-7‰左右的月利率吸纳资金，融集的资金绝大部分用于企业自身发展，在资金充裕时还将剩余部分给其上下游企业作短期融通。这实际是一种自发的金融合作形式——在企业间，根据相互的信息透明度和信赖关系，形成资金余缺调剂关系。此外，各地出现的担保机构是另外一种合作形式，如广东省，在2004年接受调查的56家信用担保机构中，政府完全出资和参与出资的仅9家，比重仅为16.1％，出资总额13.65亿元，占注册资金总额的28.9％；而非政府出资的信用担保机构为46家，比重高达83.9％，出资总额占注册资金总额的71.1％。这些担保机构虽然在很大程度上以盈利为目的，但是在县域经济中的担保机构基本上属于正规金融机构贷款无法完全满足其信贷需求时，融资主体采取的融资制度性合作模式。在山东，担保机构分为官办、官商合办和商办三种形式，其中，依托临沂商品批发市场小企业和个体户建立起来的商办模式无疑是县域民间资本的金融合作形式。
可见，合作制不是没有生命力，只是在当前的官办或政府管理型的农村金融组织内部缺乏合作制的生存基础。完全自发的金融合作在整个金融体制改革进程中始终存在，只是它们作为体制增量始终游离于正规金融之外，按照自身规律和规则运行。从这个意义出发，真正的农村金融市场化改革也许并非以存量风险化解为主，而以放开增量金融(允许自发式的农村金融合作)为主。当然，这是一个渐进的过程，甚至必须与村级、乡镇行政体制改革相结合。但是，只有合作制才是真正的权责对称的法人治理结构，只要存在股份制因素，考虑到农村经济现状和农产的知识、信息结构，来自高管人员的“内部人控制”和来自政府机构的“外部人干预”将始终存在。尽管有个案证明，某些省份的行政干预大幅度下降，但是这完全建立在某一任省级政府的高风亮节和“利他”(有利于信用社)的个例基础上。对于大量信用社而言，行政干预因各级地方政府的负债而持续存在，毕竟经济发展的政绩以及为此实行的融资才是政府的理性利己选择。
四、改革中的配套关系处理问题
两年的农村信用社改革引起了一系列利益关系的变化，随着省联社的引进、以县为单位统一法人和北京、上海等中心城市按市为单位组建农村商业银行，规模经济和范围经济成为农村金融组织发展的基本方向，这是符合正规金融机构抗风险需要的。值得指出的是，江浙和广东等省的某些地市联社在城乡一体化背景下也完全应该、且具备以市为单位组建股份制商业银行的条件。这是一切商业形式的金融机构发展的客观规律。但是，我们的监管体制、行业管理制度和内部人一外部人关系等一系列配套制度建设显然处于滞后状态。从农村信用社改革的前瞻性角度出发，配套关系的处理应考虑以下可能性：
一是银监当局的合作金融监管部门应该彻底转换为“农村金融监管部”
这样才能真正监管所有在农村地区和城乡一体化地区的正规金融组织，其前提是放弃对正规农村金融组织中的“合作”奢望。其原因在于，恰如上文分析，为社区服务与自主经营、自负盈亏之间存在必然矛盾，要求信用社保留一定比例贷款于社区，且要求社区贷款保留一定比例于农产本身就是行政干预。而真正的社区金融组织必然是小规模的、合作制形式的、信息对称甚至无须外部监管(社员民主管理)的金融组织，这显然在中国仅仅处于地下状态或萌芽状态。从现实出发，农村金融毕竟不同于城市金融，无论何种组织形式，必然带有乡土特征和特定的法人治理结构特点，这是需要配套的监管制度与之相适应的。
二是省联社的发展方向需要及早规范与确定
就当前农信社发展现状看，随着行业管理划归省政府，省联社一旦成立就不可能成为过渡性机构，其在全省范围内对信用社风险和头寸实行平准，在一定程度上是符合体制要求和现实农村金融发展需要的。问题在于，根据当前现状，省联社发展面临两条道路和两种前途：一是成为信用社的婆婆，在本来费用过高的信用社管理压力上追加成本；一是成为信用社的现金池、风控池和人才培训池。但是，如果把农村金融组织定位为股份制、商业性金融机构，则资本金的持续补充、风险控制能力的提高和流动性管理的完善将是主要问题。省联社在此应该有所作为。考虑到各地发展的实际，在一些条件允许的地方，可以考虑逐步在组建地市股份制商业银行的基础上把省联社改组为股份制的农村金融集团，并应该实行在省政府、汇金注资的基础上引进具有成熟农村金融操作经验的境外金融机构作为战略投资者，持股某些股份制农村商业银行或合作银行，以此形成金融资本运作，在控股前提下适度转让股权，以此形成向欠发达地区县联社注资的资本总库。因此，资本管理将是省联社(未来的省级农村金融集团)的主业，只有这样，省联社才算是抓住了信用社发展中最薄弱、最急需的环节。
三是中央银行支持改革应该从票据转向注资加市场化重组
票据注资虽然附带条件，但无疑在兑付后面临两大基本问题：第一，没有任何机制保证资金兑付后信用社能真正在央行资金运用的监督下形成良好的资金使用模式，甚至可能助长各利益相关体寻求下一步免费午餐的载体；同时，在农村金融机构市场退出依然不具备现实可能性的前提下，中央银行有理由对信用社资金运用实施监督，以此形成监管当局一省政府(行业管理当局)一中央银行(最后责任承担当局)的权力制衡。第二，票据兑付的前提是良好的法人治理，但是考虑到农信社人员素质和外部股东知识结构现状，除了一夜之间就可以在形式上建立所谓“三会”外，治理结构不大可能有大的改观，因此，省联社的改制将是监督持股信用社、农村商业银行、合作银行治理的基本手段，而省联社作为省级组织，人员素质、基础设施均较好，中央银行可以通过汇金对省联社改组为的省农村金融集团注资，同时通过引进战略投资、股权多样化实现真正的改革和激励：毕竟，只有规范化经营、绩效真正优良的农村金融组织才可能得到外部资本投入，也才可能形成农村金融发展的良好格局。
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