经济增长方式转型为何一再延缓——体制性障碍“黑箱”中的博弈，本文主要内容关键词为：黑箱论文,经济增长方式论文,性障碍论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
打开体制性障碍的“黑箱” 1979年前后的两个时期中，中国赶超体制先后通过完成“基础工业积累”与“改革开放释放红利”两大阶段性任务，促进了中国经济的高速增长。但与此同时，与赶超型体制相对应的经济增长模式在结构与资源方面遭遇到的挑战日益严峻。为此，中央在“九五”期间就提出了增长模式转型的目标。然而，当前我国处于“增速换挡、结构调整阵痛、刺激政策消化”三期叠加的困境却说明，中国增长模式转型的实际进展远不及预期。这也意味着，决定增长方式的很多深层次矛盾尚未得到解决，转型升级任务依然面临重大挑战。 近年来，学术界围绕增长模式转型问题进行了大量讨论，按照原因认识渐次深入的顺序，代表性观点有：张维迎认为中国应放弃凯恩斯式的增长模式，转而追求熊彼特式增长，通过释放企业家精神来实现创新和技术进步。[1]问题在于，熊彼特式增长仅仅是“好增长”所应具备的部分特征，什么因素在制约着“坏增长”向“好增长”的转变呢？林毅夫和刘世锦进一步将增长方式转型的阻碍归结为体制性障碍。[2]这虽然有助于建立改革指引，但却并未论及体制性障碍的具体内容，无法提出具有可操作性的改革建议。吴敬琏长期关注增长方式转型和体制性桎梏问题，而且明确说明了所谓体制性障碍的具体内容，主要包括“政府过大的资源配置权力”、“GDP增速考核下的地方政府扩张偏好”、“生产偏向型的财税体制”，以及“重要生产资料的价格扭曲”。[3]然而，尽管这些体制性障碍的内容早在10年前就予以明确，与之相关的一些政策建议也从“十五”开始就写入了规划内容，但时至今日还没有发生显著的变化，或者说，这种变化还远低于预期。 根据吴敬琏的描述，曾受邀前来进行“十二五”规划预研究的诺奖获得者斯宾塞，在高度评价“十一五”规划的同时，也曾提出类似的问题：“你们制定了一个很好的五年规划，但是不知为什么，后来好像什么事也没有发生？”[4]针对改革阻力问题，吴敬琏曾解释说，“改革进入了深水区，触及各种各样的既得利益，改革的阻力也增大了”[5]。那么，转型改革到底触及了谁的利益？又是谁在阻碍改革？对于这些问题，继续讳莫如深，或是仍然不能为其匹配更恰当的分析工具，都难以将转型障碍的认识推进到新的层面。 就分析工具来说，体制性障碍一直被视为“黑箱”，但我们仅仅只是观察到了“黑箱”产出的负面作用，以及“黑箱”所具有的个别特征，远未实现对其全貌的勾勒。要探究体制性障碍的内在机理和运作逻辑，必须打开体制“黑箱”。而作为合同理论与制度分析主要研究工具的博弈论，恰能发挥这样的作用。为此，笔者尝试利用博弈论的思路观察“增长模式体制”内部的构造，将现实中的体制选择视为相关主体的博弈均衡。其中，财税制度等因素仅仅是具体的策略工具，体制博弈的核心是中央政府、地方政府、企业和公众等参与主体。正是偏好不同、目标各异、策略集合亦有区别的主体之间的纳什均衡，构成了“经济增长方式”。但也恰恰由于旧增长方式背后的博弈结构无法进行大的调整，才使得具有博弈均衡特征的“传统增长方式”，保持了相当强度的制度粘性。增长方式转型的实现，有赖于以上各方所构成的博弈均衡的迁移。对此，有必要对增长方式的体制选择进行博弈论的考察。 传统增长方式“制度”背后的博弈结构 从国内角度看，至少有中央政府、地方政府、企业和居民四类主体，在决定和影响着中国经济增长方式的选择。如果将某种既定的增长方式视为一项“制度”，那么这项制度就决定于四类主体的博弈均衡。按照这一逻辑，“传统增长方式”之所以难以调整，主要就在于相关主体间的博弈结构不容易发生改变。 1.历史与现实因素双重影响下中央政府的目标选择 当前中央政府目标定位的总体格局，形成于1949年新中国成立之时。在此之前的几个世纪中，受到东方与西方之间发展分岔的影响，中国始终无法构建出从农业经济向工业经济转变所需的充分条件。而肇始于鸦片战争的外患与内乱，进一步打击了清末本已羸弱的政治动员能力。受这些因素影响，中国的军事能力、工业能力、社会管理能力等方面，远远落后于当时的先进国家。面对经济封锁与军事威胁，新中国政府在建国初期不得不将短期内快速提升经济与军事实力作为当时的战略目标，并由此选择了赶超型体制。 从20世纪70年代开始，一方面，随着中美、中日、中苏外交的一系列突破，外部政治和军事压力有所减轻；另一方面，政府在计划时期推行特定经济战略所带来的“国强民穷”，也在社会民众中积蓄了改善生活条件的强烈愿望，要求中国政府必须将改善居民生活水平放于优先位置。由于民众生活水平上升取决于分配结构调整和总量增长两个方面，只有总量不断增长，才能保障民生条件的持续改善，客观上仍需要将经济增长作为执政绩效的重要观察。因而中央政府虽然摒弃了重工业优先型发展战略，却继续沿用了计划时期的总量赶超思维。“调结构和促总量”的思路就体现在“三个有利于”标准之中。 2.央地关系 央地关系包括两个方面：一是中央地方间的行政关系，二是基于行政关系禀赋和自身目标设定，中央政府所选择的地方政府行为治理机制。[6]就央地间的行政关系而言，自新中国成立以来，中国政府体系就一直保持了科层型的组织结构，不同层级政府间存在着由上而下的垂直领导关系。以此为前提，具有经济赶超意识的中央政府，将央地间的制度安排选择为中国式分权体制。 中国式分权体制包括四个维度：一是选择以增长绩效为主的考核与晋升激励制度；二是地方政府能够从经济发展中分享财政利益的财政激励；三是强调工业税负贡献从而激励地方政府发展工业的生产性税收制度；四是赋予地方政府对重要生产要素的控制权和干预权。以上四方面的安排有助于增强地方政府在经济发展中主动作为的意识和能力。在晋升激励方面，中央对地方官员的经济目标要求，不仅体现在官员考核文件中，更反映在党代会报告、五年计划、中央政府工作报告甚至中央经济工作会议中。财政激励制度主要表现为地方在本地财政总收入中所占份额以法定的形式确定下来，与计划时期相比，地方的财权获得了更可置信的保障。生产性税制引导地方政府努力发展出口导向型工业，不仅出口到需退还增值税的国外，还输送到不需退还增值税的省外或市外。对土地、环保等生产要素的控制权，为地方政府在招商引资中的优惠政策提供了更大的空间，使得地方政府通过牺牲一部分农民农地收益去补贴工业发展的产业政策，获得了法理上的支持。 3.地方政府与企业和居民的关系 置于科层型体制之下的地方政府，无论是出于通过财政收支最大化自身效用的需要，还是为了追求升迁而迎合中央政府的考核，都会重视中央政府的增长目标。而短期中实现增长的手段，莫过于增加投资：一是在政府融资能力范围内，尽量增加政府背景的投资；二是以超常规手段吸引外来投资的进入。就前者而言，主要表现为通过种种途径从金融系统融入资金，投资于侧重国资的上游基础设施和基础产业。这一投资冲动是如此强大，以至于地方政府金融创新一直与外部监管的强化如影随形。从最初的财政投资，到20世纪八九十年代的信贷资金财政化，以及21世纪初开始的以土地为主要抵押物的城投平台贷款，最近几年则是包括理财产品在内的各类与资本市场相融合的资金筹集渠道创新。对后者来说，短期中的吸引手段，主要是通过让渡部分社会利益吸引外资和民营企业进入下游制造业。在这当中，既包括本地的局部性社会利益的出让，如优惠地价、税收优惠甚至减免罚款，也包括涵盖周边地区在内的食品安全、污染等整体性社会利益的让渡。 地方政府在推行如上战略当中，无疑需要界定自己与企业和居民的关系。如果中央政府对增长指标的考核力度大、执行能力强，则会激励地方政府重视与企业的长期关系，营造出所谓市场维护型的政企关系。但以优惠政策大举吸引工业投资的做法，对居民的影响在短期中正负效应兼具：一方面，为吸引外来投资，势必要让本地居民做出些牺牲，既包括农民的土地利益让渡，也包括工人劳动维权中遭遇的行政羁绊。另一方面，外来投资增加也会带来更多的就业机会和财政收入，改善本地的公共品水平。问题在于，公共品既包括生产偏向的公共品，也包括民生偏向的公共品。财政收入投向前者意味着对企业的补贴，投向后者才真正惠及居民。 传统增长方式博弈内生出的增长机制 地方政府作为经济增长的直接推动者以及增长方式博弈的重要参与者，其对经济增长方式的影响固然巨大，但最终究竟哪种增长方式会被选择，还要取决于其与居民的“博弈”状况。 1.地方政府过大的行为空间与基层公共制度的“私人属性” 由于经济社会中存在多个维度，不同群体在各个维度上的利益侧重有所不同，因此，各方在对公共制度内容选择的倾向性上一定会有所差异，其实质取决于力量对比。以其中最为“民主”的投票机制来说，无论是简单多数，还是所谓三分之二多数，都是不同群体间力量对比的结果。也就是说，力量较强大的一方，能够把更多的“个人”诉求转换为公共制度。因此，从微观基础看，基层社会中公共制度的制定，其实就是一部分人组织起来，对一个个居民形成力量优势后提出的规则。公共制度的实施，则是单个居民权衡高额交易成本和可能获得的小利后，不得不放弃反抗转而服从的过程。这个“小利”经人数累加后可能会相当庞大，并汇集为公共制度建立者的收益。 我国地方政府层面的公共制度建设，同样遵循如上的逻辑，在各项法规留给地方政府的策略空间过大的情况下尤为如此。以土地使用权管理为例，中央政府仅对农地征用中的农民补偿上限做了要求，规定农地征用价格原则上不超过前三年平均年产值的三十倍，但对转为建设用地后出让价的基准标准，却放手由地方政府制定。在这一背景下，地方政府与农民就变成了零和博弈。“原则之外”农民到底能分得多少的“公共制度收益”，将取决于地方政府与个体农民间的博弈。而双方在现实当中的力量不对等，很容易使基层公共制度选择偏向于地方政府加速工业发展的产业政策主张。 2.地价级差蕴含的经济增长与财政增收机制 基于以上微观基础，中国的地方政府在实现经济增长与财政增收方面大体遵循了如下的逻辑，并构成所谓“传统增长方式”制度的核心内容。 在改革开放初期，地方政府以低价征收农地后的地价优惠和税收优惠，吸引工业投资进入，通过让渡部分潜在财政利益实现政企“双赢”。如果不给优惠，这些投资可能不会进来；提供优惠之后，尽管收入分配偏向企业，地方政府财政收入的绝对额也获得了增长。但是，这种模式产生了如下“后果”：经济可持续增长能力变差；其带来的贸易顺差与资本项目管制等因素相结合，通过推高房价带来地方政府住房和商业用地收入的大幅提高。 自从2000年以来，以上模式出现了一定调整，地价优惠的来源，从牺牲农民利益的单一模式，逐步过渡到农民利益让渡和房地产用地收入弥补工业用地的双重模式。也就是说，一些地方政府开始利用住宅用地收入补贴工业用地的方式吸引制造业投资，结果仍然是GDP和财政的双重增加。需要注意的是，这一新的增长机制具有重要的分配内涵，除了继续通过对农地征收成本的限定，实现农民利益向工业部门的转移；还在土地城镇化即工业搬迁带来的工业用地转为住宅及商业用地的过程中，使地方政府通过将土地使用权转移给因各种途径进城的农民工或其亲属而获得了巨额收入，并成为支持基础设施建设的重要资金来源。这样一来，地方政府就通过土地管理权，以公共基础设施投资的形式分享了相当一部分储蓄。 3.传统增长方式对利益结构的强化 中国制度环境内生出的传统增长方式，经过磨合与运行，强化出了如下利益结构。 首先，地方政府向工业企业的补贴及增长收益实现后的分享机制。地方政府通过向工业部门提供补贴，实现本地工业投资的迅速扩张。扩张的收益，又进一步通过衍生财政收入和利润的形式由他们分享。 其次，地方政府与开发商、村官之间的分享机制，三者间的一些共同特征，使得他们更容易在博弈中结盟，共同对付被拆迁群体。第一，他们都希望压低补偿成本；第二，也是更为重要的是，他们的利益都需要实现拆迁才能实现，即他们都是积极拆迁的一方；第三，由于谈判主体明确，三者之间的谈判成本低，更容易实现结盟。 再次，从基层公共治理角度看，在当前的村民集体组织选举机制下，一些地方的村官职务往往由具有经济实力甚至“暴力”背景的人把持。这样一来，在村集体事务运行中，由小团体支持的村官一班人，很容易形成对缺乏组织的农民个体的力量优势，从而实现少数人控制多数人的局面。[7]在农地征用中的博弈，相对较低的沟通成本更容易使地方政府与村官在利益分配上达成共识，通过降低补偿成本来实现利益最大化。 上述利益分享机制一旦形成，无论采用正式制度还是非正式制度的形式，地方政府与企业以及地方政府与开发商和村官之间的未来合作，都将以类似重复博弈的方式持续下去。至少在一段时期内，完全有可能出现因合作成本下降而带来制度强化的情况。 传统增长方式的制度粘性 传统增长方式被选择之后，能否迁移到新的增长方式，主要取决于两个方面：一是各博弈方的偏好是否出现了大的变化，二是偏好转型的主体是否能够制约和压缩其他主体形成于旧增长方式下的策略集合，以上两点也构成所谓制度粘性的重要内容。 1.不同群体的转型偏好及博弈结构尚未出现重大变化 中央政府、地方政府、企业和民众四类群体，对于增长方式的真实态度或偏好，是决定增长方式选择最重要的因素。如果四类主体都有非常强的偏好，则转型极容易实现；反之，则不容易实现。复杂一些的情况是，有的主体反对，有的主体支持，而最终结果将取决于力量对比。笔者将结合中国的现实情况分析这几类主体的偏好情况。 第一，居民群体因自身的福利诉求而关心经济发展，但与中央政府不同之处在于，普通居民不需要以此为执政绩效，因而可以认为是真实需求。一般来说，普通居民往往全家都居于本地，当地的环境及其他公共品情况与家庭的福祉休戚相关。为此，普通居民也要对经济增长的长期和短期诉求作出权衡，既要关注转型，也要实现增长。总的来说，普通居民利益考量下的转型标准最接近于所谓社会利益的情形，最希望转变增长方式。 第二，中央政府对增长转型的偏好，仍然是高增长目标约束下的偏好，即对转型程度的选择首先需要服从总量增长目标的约束。而中央政府之所以在总量与结构两大目标中无法更多地偏向结构维度，其原因在于，侧重结构的目标选择要求对基层社会治理机制作出更大的调整，而整个社会目前还没有做好充分的准备。因此，作为约束条件的中央政府增长目标仍然是向上偏斜的，而更高的增长前提，显然需要更多地沿用原有的增长方式来实现。因此，尽管中央将GDP增长目标从8%下调到7%，仍是小幅下调，中央政府推动转型的决心到底有多大还需要做更为实际的观察。另外，虽然中央也在通过简政放权措施释放增长活力，但值得注意的是，这些措施主要集中于商事改革领域，而同样构成经济学含义上简政放权主要内容的要素管理权尤其是土地管理权，可能由于研究与认识上有待深入的原因还没有明显变化的迹象。 第三，地方官员对增长转型的偏好度，受到中央政府偏好及考核、地方官员的个人诉求以及本地居民偏好三方面的影响。从当前情况看，地方官员行为受到中央政府的影响比较大，而居民偏好的制约作用还不够充分。具体来说，地方政府转型偏好主要决定于其对考核目标和财政增收目标的综合权衡。与中央相比，地方政府增加了一个财政增收目标的考量因素，而在短期中，财政增收无疑和高增长具有更紧密的关联。因此可以认为，地方政府对增长方式转型的偏好，相对低于中央政府。 第四，企业主的偏好度。企业主与地方官员具有某些共同特征，他们都是从旧增长方式中获利较大、受损相对较小的群体。总量增长的实现会带给官员更多政绩，财政收支扩张也会给官员提供更多实惠，企业主也获得了利润，但污染却由全体居民分摊。更有甚者，一些企业主和家人常年住在环境较好的大城市甚至国外，更将上述对其家庭的不利影响降到了最低。与地方官员受制于中央目标不同，企业主往往只关心利润指标。虽然企业同样有增加研发投入实现长期增长的动力，但如果我们将落后生产方式的转移动态化，同时将企业主的概念群体化，不难发现，只要有可能，企业主群体始终有动力继续维持相对落后的生产方式。因此，企业主对增长方式转型的偏好要弱于地方官员。 总的来看，从居民、中央政府到地方政府、企业主，对增长方式转变的偏好依此递减。在当前情况下，实现中央和地方政府增长偏好的转型还面临很多实际困难。这在年初的雾霾及房地产调控的争论中显露无遗：一方面整个社会都希望减少雾霾；另一方面，中央因为担心GDP过快下滑而不愿房价下跌，地方因为GDP和土地收入也不希望房价下跌，银行由于担心贷款风险不愿房价下跌，具有高耗能、高污染特征的水泥、钢材等厂商为了自己的利润也不希望房价下跌。正是在这一背景下，自2014年下半年以来中央和各级地方政府频出救市之举。 2.地方政府补贴工业企业的传统动力机制尚未打破 与中央增长偏好因素相比，因地方政府行动空间过大而形成的基层博弈结构和公共制度，更不容易在短期中打破，并成为增强“传统增长方式”制度粘性的主要因素。其中蕴含的逻辑是，如果中央下决心改，是可以降低总量增长目标的。但基层博弈结构，即使中央想改，也不容易做到。 针对前面分析的“地方政府补贴工业企业的传统增长动力机制”，对其改革需要解决的现实问题是，如何压缩地方政府对企业的补贴行为？这主要包括两个环节：一是控制补贴资金的来源，主要涉及对农民或其他拆迁者土地利益的补偿标准问题；二是补贴的支出途径。就前者来说，中央对农民补偿标准30年产值的规定是明确的，但对什么情况下可以超过30年产值的规定则相当含糊，这就使得农民在与地方政府的博弈中处于相对不利的地位。而在拆迁土地增值的分配博弈中，地方政府与开发商之间的联盟已经非常稳固，各类媒介上有关强拆后集体请愿的视频屡见不鲜，而且没有减少的迹象。这也恰恰说明，牵扯利益是如此巨大，乃至于绝不是中央一纸文件或媒体的一次曝光就能解决的。 当然，即使地方政府拥有上述利益的来源，如果在相关利益的分配或支出环节，有关程序能严格把关的话，也不会有过大的不利影响。比如，若能把更多的土地收入用于民生方面，汇集到地方政府手中的土地利益未必会导致传统增长方式。而现实是，如果基于社会目标而不是政府目标考量，从相关媒体反映的情况看，地方政府财政补贴管理的随意性程度是相当高的。[8]暂且不用说为了招商引资这样的大事，地方政府会通过财政补贴实现其产业政策目标。即使在支持本地企业挂牌新三板这样的“小事”领域，截至2014年11月份，就有全国27个省市185个地区出台了补贴政策。[9] 2014年下半年刚刚颁布的新预算法，虽然通过开闸地方债券，提高了地方政府债务情况的透明度，但只是开了前门并未堵住后门。同时，财政部出台的地方政府债务置换计划，尽管通过“换贷款为债券、换短债为长债”压低了融资成本，对降低地方债务风险大有裨益，但也进一步增强了地方政府对于上游基础设施建设的信用支持能力。另外，新预算法就“预算公开透明、强化人大审查监督”等技术性环节做了更详尽的规定，但从人大代表组成中仍然包括较高比例官员的人员构成以及人大代表候选人的酝酿机制等基础性影响因素看，在治理机制设计角度，人大尚无法对政府给予企业各类补贴的各种行为予以足够的约束。 如何实现增长方式转型的突破 总的来说，在增长方式转型方面的进展之所以远低于社会预期，究其根本，主要是背后的博弈均衡尚未打破。博弈结构没有大的变化，实际的政策或制度变化就会非常缓慢。在当前条件下，中央政府在增长方式转变中继续施加过高的增速约束，或许表明其转型决心还不是足够坚定。居民尚不能对地方政府延续旧模式的各类增长手段形成足够制约。破除部分地方政府与企业形成利益关联的基层公共治理还不是足够完善。所有这些都作为制度粘性的组成部分在拖累和延缓着增长模式转型。 当然，笔者也不同意动辄将所有问题都归结到政体改革。对于民主进行空泛的讨论没有多大意义，民主制度的实施同样需要相应的博弈结构的支持。如果我们在村级选举中，都无法消除贿选及暴力拉票等现象，实现公开公平的投票，又怎能指望在更大范围以民主方式推动治理改革呢？无论哪种情况，积极从博弈结构视角思考制度与治理的完善，都具有重要意义。 在笔者看来，要推动增长方式转型升级，首先要依法改革，而改革要依的最大的法，应该是宪法。要通过对照宪法的原则和规定，来审视当前改革中的各项目标和政策设定，以及基层公共制度的设计，并以此来提高党和政府的领导实效。同时也要以更大的力度，把宪法中所规定的基本原则和精神，作为平衡和协调社会中不同群体利益冲突时的最高准绳，并在各个分类法规和政府行为规章中体现出来。同时，对有关人民民主的原则也要结合现实进行更为详细和具体的阐释，通过完善基层治理结构来巩固和加强党和政府的执政能力。 其次，在上述改革原则指引下，中央政府要对一些与经济增长方式转型相关的政策和制度进行调整：第一，中央政府要更好地发挥引领作用。如果过高的经济增速设定无法与转型相协调，中央政府就应考虑进一步下调增长目标。虽然不能急速下降，但可以考虑小步快走，在一段时期中，比如争取每年下调0.2到0.3个百分点，向地方政府和企业表明中央政府的坚定信心。对于民生与增速下滑间可能存在的矛盾如何处理的问题，可以通过更广泛的意见征询来予以平衡和消解。第二，大幅压缩地方政府延续旧模式的能力和策略空间。一是中央要主动在法律层面压缩地方政府过大的行为空间，尤其是以法律形式明确而果断地提高对农民或拆迁者的补偿水平。二是要通过改革街道与村委会的治理模式，解决个体农民在公共制度制定和实施中处于过度弱势地位的现状，其中，既包括选举过程的公开透明，也包括对村官的尽职要求和日常行为的监督监管。三是考虑进一步厘清人大职能，即各级人大应弱化包括政府官员在内的各群体协商的功能，同时加强对政府的监督和制约职能。为此，应有序减少官员代表的数量，对企业家代表所占比重也应严格控制，增加更能反映工人和农民利益的代表数量。同时完善代表选举办法，在社会生活中赋予代表更多的权力、责任及保护，促进基层社会的公共制度向有利于经济增长方式转型的方向转变。 而在改革的具体实施方面，一是要继续坚持以打虎更新社会气象、凝聚社会改革动力；二是应考虑主动采用一些有利的国际规则，以此来增强约束基层既得利益者的力量，推动国内改革；三是坚定不移地推进包括预算在内的政府信息公开化、信息化，通过将政府支出信息转变为社会共同知识，提高居民在制度制定和执行博弈中的地位和能力。标签：经济增长方式论文; 经济论文; 国内宏观论文; 中国模式论文; 土地财政论文; 社会结构论文; 社会改革论文; 社会因素论文; 群体行为论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 利益关系论文; 财政学论文;