中央与地方财权和事权的改革思路，本文主要内容关键词为：事权论文,财权论文,思路论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前的财政管理体制和事权体制还是存在着一些比较突出的问题和矛盾，明显与社会主义市场经济的发展不相适应，需要进一步改革和完善。
合理界定市场经济条件下政府的职能和层级
在市场经济条件下，财政是弥补市场失灵，提供公共产品和服务的公共财政，按照公共财政的要求和思路应做到：
第一，政府财政支出坚决从一般性竞争领域退出，公共财政的支出内容必须以“市场失灵”和“公共产品和服务”为标准来界定和规范。凡是市场能够解决的，财政就必须退出，由市场机制去调节；凡是市场不能解决的，属于公共产品和服务的，财政就必须介入，纳入公共财政预算支出范围。
第二，减少政府层级和财政层级。从行政管理的角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上绝大多数国家都是实行两级或三级政府的框架设置，我国目前实行中央、省（直辖市、自治区）、市、县（区）和乡（镇）五级政府的行政架构设置，层次过多，运行效率降低，体制成本加大。
第三，明确并合理划分中央政府和地方政府的事权范围。按照公共产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围，中央直接负责的全国性公共产品和事项（如国防、外交等），由中央财政负责；中央和地方共同承担的兼有全国性和地方性公共产品特征的事项（如跨地区大型基础设施、环境保护等），由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例；中央负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的事项（如基础教育、计划生育、公共卫生等），主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。
适当调整中央集中度，增加基层政府可自主支配的财力
基层政府财力的多少，在很大程度上取决于集权与分权的关系。集权和分权各有优点和缺点，集权有利于加强上级的权威和进行宏观调控，但有可能带来腐败和官僚主义；分权能更好地激发基层的积极性和责任心，更有效地提供公共产品和服务，但有可能产生“诸侯”经济、各自为政。关键是要处理好集权与分权的均衡关系，因时因事进行适当调整。我们认为，从目前财政体制的实际情况看，存在集中过度的现象，地方和基层自主权不够，普遍存在“跑部钱进”现象，既不利于政府职能转变和防止腐败，也不符合我国市场化的改革方向，容易导致旧体制的复归。从我国的经验看，经济发展较快的时期通常都是较为强调分权的时期，经济发展较快的地区通常也是市场化程度更高的地区。因此建议：
第一，适当降低中央财政占全国财政的比重。中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重，以各占50%为宜，或者中央财政所占比重略低于50%，比如占45%；地方财政所占比重略高于50%，比如占55%。这样的分配比例，既可以保证中央政府的宏观调控能力，又可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展，地方增加的财力主要用于解决基层财政的困难。
第二，改革和完善省以下财政管理体制，特别是改变省、市集中过多的情况，增强基层财力和活力。
第三，建立和健全科学、规范的财政转移支付制度体系。划清事权和财权是建立科学、规范的财政转移支付制度的前提和基础。现行的中央对省级的财政转移支付制度存在不少问题：中央对各地税收返还额的确定方法缺乏科学依据、转移支付形式不规范、转移支付的随意性大、调节功能微弱、力度不大，等等。省级以下各级政府间的财政转移支付则更不规范，专项补助透明度也不高，造成地方政府眼睛“向上”而不是“向下”。而一个好的转移支付制度应有助于规范中央与地方、上级与下级之间的财政分配关系，调动地方征税积极性，尽可能避免“跑部向钱”等不良现象的发生。要以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为改革原则逐步对财政转移制度加以完善，用开列标准收支的“因素法”代替现存的“基数法”，选择适当的转移支付形式和办法并加以规范化、法制化。特别是加大对困难地区的转移支付，通过规范而科学的办法来提高地方的支付水平和收入能力，依据“标准收入”和“标准支出”的差额确定合理的转移支付，使困难地区有履行公共服务的基本财力，为向公共财政过渡创造条件。增加一般性转移支付，适当减少和归并专项转移支付，并使之决策过程公开、透明，降低或取消要求地方财政特别是基层财政提供配套资金的先决条件。
第四，完善地方税体系。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府。在不影响中央宏观调控政策、不挤占中央税基、不妨碍周边地区经济发展的情况下，报经中央批准后，省级人大和政府可以决定征收或免征具有地方区域性特点的某项地方税。对现有的地方税种进行整合，在简化政府层级基础上划分不同级次财政的税源，基层政府的税源重点应是营业税、财产税和资源税。通过完善地方税体系，保证地方财政收入的稳定性和可持续性。另外，进一步完善省级以下的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。
构建规范的政府收入体系
通过“费改税”规范政府收入中的税费关系，坚决取消各种不合理、不合法的收费、基金、摊派等政府收入，将部分具有税收性质的收费、基金改为税收，对必须保留的收费、基金进行规范管理，实行收支两条线、收支都纳入政府财政预算监督管理的办法，进一步完善我国的税收制度，改善税收征管制度和征管手段，建立以规范化的税收为绝对主力军的公共财政模式下的政府收入体系。坚决禁止制度外乱收费、乱摊派，增加企业和老百姓负担的做法。
要进行税收结构的设计和改革，加大销售环节消费税的征收，加大个人和企业所得税的征收，使税源大部分从企业项下征收改变为从消费环节、销售环节、个人收入方面和所得方面征收。从而使地方政府不仅重视企业发展，还要重视市场发育和发展，克服地方保护主义，自觉融入全国统一的大市场中；并且使税收结构能刺激投资，鼓励人们创业，促进中小企业发展，改变我国投资不足、就业困难的局面，以制度建设来推动全国统一市场的形成。
加强财政管理，提高财政资金效率
深化财政支出管理体制改革，加强财政监督机制。按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构；结合行政事业单位机构改革，清理和压缩财政供养人口，减轻财政负担；推行财政支出管理改革，实行部门预算、国库集中收付、政府采购制度。实行综合预算，把各项预算收入，各部门收取的各项行政事业性收费、各项管理费、自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，统一配置、调度好预算内外资金，增强政府预算的完整性和调控力度，提高财政资金的使用效率。
中央各部门控制的专项资金纳入预算管理和人大监督
中央各部委控制向地方及各部门的有效项目和资金，应本着公平、公正和公开，以及向不发达地区倾斜的原则。一是中央财政拨款的经费不再切块给各部委，由各部委根据各地区所报项目进行审批和分配，但是由纳入中央财政各部委专门预算管理，由财政部直接拨款给地方；二是各部委自己提取的经费分配应当收支两条线，也应当纳入中央财政预算管理，其分配也按照前一条办法进行；三是这些资金的分配、使用等，应当向社会公开分配办法、资金规模、申请条件、资金分配去向、使用结果和效果等等，一定规模以上的项目，纳入发展计划和预算，经人大审核，并由人大监督；四是由于各部委的这些专项资金是纳税和纳费人的钱，其分配和使用，也必须受人民群众和新闻舆论的质询和监督。
实行向不发达地区倾斜的转移支付制度
经济不发达地区税收来源比较少，中央财政合理和稳定的转移支付，会减轻不发达地区企业税收和杂费的负担。当前，多种方式并存、受制于存量既得利益的转移支付方式应尽早改变。特别要实现由过去政府财政单一拨付向建立规范化的转移支付手段转变。一是要按照“因素法”科学地确立中央对各地的一般转移支付额，确保各地在税收努力与工作效率基本相同的情况下，能够享有大致均衡的公共服务水平，改善当地的投资环境，创造民间资本和外资进入的良好条件；二是对不发达地区，要在拨款比例、专门项目、各种补贴等方面，实行特殊的适合于不发达地区的中央向地方财政转移支付制度，使中央财政分配倾向于不发达地区，支持不发达地区的经济和社会发展。
精简机构和人员，合并国税和地税系统
进行机构改革，将目前的地税系统并入国税体系。加快电子税务体系的建设，税款入库后，马上按照分税比例，解入各自的库内；并通过电子交割，加快中央和地方各级财政间的转移支付速度；地方政府在税务机构内派出设置地方税收交割、统计和核算机构，形成税务系统中各级政府税收收入分割的监督和制衡机制；对企业的征税，也不再重复进行，只有一个税务机构对应企业；由于社会保障费的征收任务量大、具有强制性，建议改由税务系统来征收，国税和地税合并后，富余人员可安排进行社会保障税费的征收。
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