政府在经济发展中的角色——西方的理论和亚洲的经验，本文主要内容关键词为：亚洲论文,经济发展论文,角色论文,经验论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 西方关于发挥政府经济职能的理论和政策，可分为自由放任主义和政府干预主义。亚洲快速的经济发展，被认为是政府干预政策起了决定性的作用。在市场经济建立初期，政府强有力的推动政策是必要的，但要采取市场取向型的符合市场经济原则的政策，并注意其潜在的问题。
关键词 政府干预理论 亚洲国家经济发展
政府在经济发展中应该起什么作用，一直是国外理论界和决策研究的热点问题。从西方历来的讨论看，在商品生产条件下发挥政府经济职能的理论和政策主张，大致可以分为两大营垒，即自由放任主义和政府干预主义，自由放任主义主张政府不应干预经济生活，其典型代表为亚当·斯密，他从人性论出发，认为人们在经济活动中都受“利己心”的支配，每个人追求个人利益，自然地会给全社会带来普遍利益，并认为自由竞争是一只“看不见的手”，自发地调节生产的进行，国家干预私人经济生活会起妨碍作用；政府干涉主义则力主国家应该利用行政的、法律的和经济的手段管理经济，以弥补市场经济本身难以克服的缺陷。从历史上主张自由放任的古典学派与主张保护主义的重商主义的斗争，到现代的凯恩斯主义的国家干预主义与传统和新的经济自由主义的争论，都体现着这两种旷日持久的难以互相说服的论点。
然而不难看出上述两种理论的特点，一是自由放任主义并非反对一切国家干预的政策，政府干预主义也非完全排斥经济自由而主张干预一切；二是西方国家政府需要哪种主导政策是依据不同历史时期、不同发展阶段和解决不同问题而有所侧重的。发展中国家难以简单地套用发达国家的经验。
就亚当·斯密来说，他倡导的自由放任主义不包括社会生活的一切方面，而是集中在加强分工、增加资本数量和改善资本用途这三个直接涉及资本主义发展的方面。他要求把保护资本主义私有制作为政府的首要职能，要求政府要保证资本主义有一个和平发展的环境，建设一些有利于其发展的公共工程。在税收方面，要求政府向地租征税，不向工资和利润征税，以保证资本的积累。此外，尽管宣扬“自由放任”的萨伊，以“供给会自行创造需求”为依据，反对政府对企业生产的性质和方法进行干预和管理，但也认为“如果管理的目的，在于防止那些显然有害于其他生产事业或公共安全的欺骗行为，而不在于指定产品的性质和制造方法，那么管理便是有益的和正当的”。[①]其他著名的自由放任主义者的主张也大致如此：马歇尔提出规定最低工资的政策主张，以缓解两级分化的差距；庇古主张国家干预分配以实现社会的最大福利，补充市场机能固有的不足。当代的货币主义、供给学派、理性预期学派虽然强调经济自由，但都不完全反对国家干涉。
强调国家干预的西方经济学家也反对完全排斥经济自由。凯恩斯认为，关于生产什么，如何生产，产品如何分配等基本经济问题，仍然应由追求自身利益的私人来解决；个人主义可以保障高效率和个人自由。后凯恩斯主义主要代表人物萨谬尔森极力主张“混合经济”，认为把控制成分和市场成分糅合在一起来组织生产和消费，有其特殊的优越性。可见他们的共同特点是以维护市场经济的自由竞争为前提条件的。
西方经济学界的公共选择学派对政府与市场的关系作了比较系统的研究，建立了一套理论体系。其创始人为1986年获诺贝尔经济学奖的布坎南，他1962年发表了公共选择理论的名著《一致的计算》，并与塔洛克一起创建了公共选择学会。公共选择理论认为，政府干预的弊端与市场的缺陷的严重性可以等量齐观，因而不应在两者之间简单地取舍，而要“寻求制度变革”。所谓的“制度变革”，是布坎南在分析了政府行为之后认为，政府的政策制定者是同斯密所说的“经济人”一样的有理性的自私自利的人，他们在本质上是一样的。市场上的经济人承担自己的全部责任，而公共部门是集体决策，责任不明，以致公共部门的决策有可能体现个人利益压倒公共利益，即体现狭隘的特殊集团利益，因而有必要让政府模拟市场机制运作，例如建立多个政府机构办理同一公务以刺激政府机构间的竞争。
在西方政府的政策实践中，决策者并不将经济理论奉为圭臬，基本上是自由放任和政府干涉两手并用，依时期、阶段和领域不同而有所侧重。凯恩斯主义的理论和政策在第二次世界大战以后一段时间中大行其道，西方几个主要国家对经济生活的干预逐步加强。政府除了用宏观经济政策进行强有力的控制之外，在微观领域也加强了干预，其范围涉及商品和生产要素的价格、消费者利益的保护、产业组织、企业管理、收入分配、社会福利和环境保护等等。但凯恩斯主义解决不了由此而来的经济滞胀、劳动生产率低下和资本积累迟缓问题。80年代的英国政府和美国政府垂青以货币主义、供给学派、理论预期学派为代表的新经济自由主义主张，把政府干预限制在实行“单一的”控制货币供给量的货币政策或降低所得税的财政政策，同时大力推行经济自由化的政策。推行新经济自由主义政策使当时的通货膨胀得到了相当程度的抑制，产业结构有了较合理的调整，劳动生产率有所提高，但随着这些政策引发的矛盾激化，失业率居高不下，资产收入分配日趋恶化。新经济自由主义的“市场万能论”受到所谓“反古典革命”的尖锐批判。在美国，克林顿政府的政策实施，已显示出新经济自由主义的衰落和国家干预主义的复出。
亚洲是当今世界上经济发展最快的地区。一种看法认为亚洲新兴的工业化国家和地区都是通过加强政府干涉而使经济起飞的，即使日本也依靠工业目标政策推动产业发展。世界银行发表的研究报告《东亚的奇迹》（1993）似乎也有类似的看法。亚洲国家政府是否采用了西方的政府干预政策，经济学家们发表了各式各样的观点，大部分认为，从社会经济环境看，亚洲人口众多，除了日本和新兴的工业化国家和地区外，大多数国家以农业为支柱产业，工业部门相对很少，市场机制不健全，资源分配不合理。要想建立现代市场经济体制，必须由政府来完成。亚洲几个国家和地区的政府干预政策是很成功的。韩国60年代和台湾工业化早期的工业发展并不考虑经济理论问题，它们采用实用主义工业发展政策，如采用高利率吸引资本，建立劳动密集型的消费品生产产业，从海外进口资本、技术和半成品，加工出口等等。两地的政府积极推进出口和出口产业，设立各种出口补贴、出口的外汇额度、出口加工区、保税区和仓库等等，促进了地区经济的高速增长。中国大陆的高速发展也是从农业入手有计划地实现工业化的。在亚洲国家和地区，除了香港以外，都建立了明确的长期的和量化的增长目标，这为亚洲经济的高速发展起到了推动作用。
韩国汉城市市长赵淳和几位学者近期分别撰文谈了有关亚洲经济发展中政府的角色问题。他们认为，政府干预在工业化初始阶段是必要的，但要区分市场经济取向型与非市场经济取向型政策。人们往往看到以出口为导向的韩国和台湾的经济政策的成功，不太注意这些政策是以市场原则为指导的。有些国家简单模仿，狭隘地理解工业政策，如片面追求工业目标政策，只看到短期的成功，而不考虑它的长期后果，这是非市场经济型的干预政策，这种政策随着时间的推移会暴露它的潜在弊端。这种工业目标政策的亚洲原型是日本的产业目标实践，它被许多人视为日本经济起飞的支柱之一。在日本，它是市场型的设计精明的工业政策，在某种价格体系中操作，这种操作不是政府直接干预，而是用非正式的说服和正式的立法来“引导”企业。它促成经济界与政府的合作，最大限度地减少冲突的发生；在资源分配中，政府部门、企业和政治领导人协商一致，使工业政策更为有效。也有一种相反的看法认为，工业目标政策混淆了经济表现，而日本的经济表现似乎包含了不平稳、不连续的因素。
工业目标政策，仅从它的性质看，在推动经济领域中的优先发展部门和扶持重点产业方面，是很有成效的。但它对以市场为导向的长期经济平衡往往起着不协调的作用，它的过分扩展给价格体系的运作带来各种扭曲的发展，最终殃及工业结构。它重点扶持的对象可以因而占有更多的市场份额，但工业目标政策的制定难以模拟变化无常的市场动态，这种扶持会使对象缺少创造性和自身的生存能力。例如，韩国70年代实行了自以为是的产业目标政策：由政府直接制定主要的产业决策，有时政府指定特殊的企业投资，特定的领域，指定地点和投资规模并提供贷款资源。一种观点认为70年代韩国政府虽然超负荷地组建化工和重工业，但成功地促成了韩国今天的主要出口工业。而韩国早在1979年的经济政策审查中就发现，实施了产业目标政策后所产生的巨大通货膨胀压力和不健全的企业，在之后若干年中拆磨着经济，给整个经济带来严重的不良影响。当然，韩国在基本上建成消费品工业以后，强调投资“主流”企业是很自然的。问题在于政府的决策取代了企业的决策，且实际上承担了投资的主要风险。由于政府扶持的领域收益看好，投资风险小，投资者趋之若鹜，形成过剩的投资，这样给其他产业部门留不下什么好的资源，资本密集型企业会减少得过多、过快。
对发展中国家来说，实际产业与金融产业是相互依存的。政府要干预实际经济领域，热衷于取得不切实际的高速发展，就必然依赖扩大货币政策和强制的金融政策。增长推动型的政策，连同强制型的金融政策，确实推动了优先扶持的产业部门，而其他经济部门的机会成本可能因而变得过于沉重。首先的影响是由货币增量推动的通货膨胀，工资、兑换率、公共设施的价格和市场的利率都会随之上扬，最终发展速度不得不降下来，并带有许多后患。而调整这些价格绝非易事。通货膨胀改变了价格的“标准”，也改变了相关的价格结构；通货膨胀还以多种方式扭曲了资源的使用模式，阻碍了有发展的企业，助长了投机行为。在这种条件下，企业被驱动去借比正常条件下所需的更多的钱。过分依靠这种条件的企业只能在通货膨胀不断增长的情况下生存，在萧条期则步履维艰。伴随着通货膨胀，政府对金融部门的干涉，剥夺了金融机构作为储户与投资者之间的中介作用。利率不再能够指导储蓄与投资行为；行政标准取代利率去流通和分配资金。这样，某些贷款者轻而易举地享有优惠利率，而其他有价值的贷款者即使付出额外的费用也难以如愿。银行背上坏账的包袱，利润率非常低，从而金融部门相对于实际部门显得规模小、不发达。中小企业要求更多的银行贷款，而银行储备处于短缺状态。中央银行被要求再贴现中小借贷者的票据，因此，货币供应量得以持续地增长。
由政府推动的增长，必然要扩大行政管理的范围和数量，建立管理经济的行政管理制度网络。一旦需要对某一经济领域实行控制，一般都要加上配套措施，如果效果不理想，管理部门还要加上更为详细的规章制度。可以肯定，制度繁多的经济是不会有生命力的。在这种环境下，许多国家的基本政策取向，是把宏观经济稳定与微观经济改革结合起来。前者需要更加紧缩的货币和金融政策，后者需要对实际经济部门和金融部门放宽政策，去除繁琐的规章制度。两套政策，即反通货膨胀和缩小国家对经济领域的直接干预，是一个事物的两个方面。单方面是不能独立存在的。通货膨胀不能在旧的制度和实践中得到控制，因为后者的存在依赖于前者；缩小国家干预的范围和经济自由化不能在通货膨胀环境中进行，因为前者可能加重后者。许多国家的经验表明，推行上述政策是非常困难的。障碍来自于人们的观念，包括政府中的一些人的看法，他们往往怀恋过去由政府政策支撑的高增长速度，把之后的经济下滑归罪于政府没有实行强有力的领导。说服他们相信往日的增长因素不会永远起作用，通常是很难的。政府对经济的控制还孳生了既得利益集团。他们敦促政府继续加紧经济控制，以保护自己的利益。此外，通货紧缩政策的实施并非易事。大力度的通货紧缩政策会使大多数公司难于忍受，即使是和缓的政策也会给政府造成政治上的负担。
缩小政府干预范围的政策更难以完成。它的实施常常需要建立在一个考虑周全的复杂的计划之上。某个政府部门要免除某个规定，通常是收效不大的，因为同一个事物还受其他规定的制约，所以这个计划要考虑到综合治理，考虑到必须建立在政府各部门协同一致的基础上。一个发展中国家的改革政策不可能由一个不同利益不同观点的集团联合完成，自由放任主义往往把事情搞糟。发展中国家的经验还印证了缩小政府干预经济范围的政策，并不会自动建立起一个有序的、有效率的和竞争的市场体系。这种体系不会简单地出现在一个制度真空里。自由竞争不应该是肆无忌惮的自私自利的表演，而应该在法律和制度范围内公平竞争，以求所有的市场参与者都有平等的机会。政府有责任完成建立新制度的任务。缩小政府干预范围的政策不是缩小政府的职能，而是消除直接控制经济的政策，增加政府的服务功能。政府的重要责任之一是提高经济行为者的质量，加强教育工作，提高科学教育水平。
亚洲国家不能坐等市场机制的自发形成，而应建立一种制度框架，使市场机制能在其中有效地运行。市场是一种机制，它不会送给我们解决所有问题的好方法。市场的质量依靠制度的框架来实现，从这个意义上说，市场的质量实际上是由政府决定的。
许多亚洲国家政府在制定经济政策时，倾向于防止低效率的公司、特别是大公司破产。这些公司得到政府多种形式的支持与帮助，使它们得以利用其规模和先期进入市场优势，排挤后期进入市场的高效率的公司。这种政府与企业的共生性联系，即政府不让企业破产的观念，似乎出于这样一种潜意识：不付出成本或代价也能发展市场经济。有的亚洲国家的政府忽略了这样的事实：竞争包含了成本代价，即消除低效率的成本代价。实际上，任何形式的资源分配，无论是通过市场、政府或社会常规，都包含了成本代价。经济发展的主要动力之一是企业。但并非所有企业都是促进因素。企业对经济的推动力取决于它的收入资源的性质，这种性质可以分为两部分，即利润和地租。两者的规模取决于企业的结构和经济制度。在竞争的经济体制中，企业收益的主要来源，是由竞争和创新产生的利润；在非竞争的经济体制中，来源于地租的收益要大于来源于利润的收益，而地租主要来源于市场和政府的资助。在一个国家中，政府与企业互相照顾，会使地租大于利润，从而使经济失去了原动力。在经济改革中，如果企业不重新改造结构即依靠利润而不依靠地租，那么自由进口的贸易政策将打破这种政府与企业的共生性，强迫它们改造结构，增强竞争性或通过健全自由竞争制度让其退出市场。依靠市场的分配，大体上能排除低效率，而非市场分配则可能排挤高效率。如果资源分配与低效率联系在一起，市场经济就会失去了自身的推动力：创新。澳大利亚国立大学的海伦·休斯教授撰文认为，由于市场经济活动中的不确定性和风险性，无论是公有的还是私有的企业，都可能有成功的或失败的。资助失败的企业是极其昂贵的。按照市场经济的规则，失败的企业应该退出生产领域。在大多数亚洲国家中，有许多适应市场的效率高的公有企业，也有效率低的私有企业。在这个问题上政府所要做的，是按照市场原则努力清除低效率的企业；政府所关心的应该是效率，而不是像有些人那样，仅盯着所有制的形式。
关于政府在经济发展中的角色问题，在不同的文化背景和社会环境中会有不同的功能，难于统一在几个模式中。亚洲国家要想获得持续的经济发展，看来一是要有较高的效率，二是要建立起公平的社会经济制度。
注释：
① 萨伊：《政治经济学概论》，商务印书馆，1982年版，第198、221页。