中国新贫困人口及其社会保障体系构建的思考，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困人口论文,社会保障体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 新贫困人口的提出及界定
1.1 贫困的概念及演化
贫困是一个内涵十分广泛的社会历史范畴，传统的贫困定义主要是指收入贫困（Income Poverty），即收入水平低下，不能维持基本生活。国际上比较流行的贫困概念是世界银行采用人均收入确定贫困线的方法。世界银行在《1990年世界发展报告》中定义为：缺乏达到最低生活水准的能力，以贫困线来识别贫困，通过收入和支出的最低生活标准来表示，并由此把贫困分为绝对贫困和相对贫困。我国政府的贫困线是1980年不变价人均收入200元，1998年为635 元， 世界银行的贫困标准是1985年平价购买力的1人1天消费1美元即年收入365美元，如果低于270美元， 则称为赤贫。随后，联合国开发计划署（UNDP）编写的《人类发展报告，1997》提出新的关于贫困的概念——人文贫困（Human Poverty），其含义包括寿命、 健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，因而限制了人的选择，其贫困指标主要体现健康长寿、获得知识、利用资源三个方面的能力被剥夺。
对于贫困现象的认识不再局限于与人的基本生存相关联的那些物质条件，目前已经被较多人所接受。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）在1997年的研究中提出，贫困意味着贫困人口缺乏获得和享有正常生活的能力，贫困的真正含义是指贫困人口创造收入的能力和机会的贫困，甚至是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失，包括低收入、疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等。国内学者对贫困现象的认识也大都采用新的定义。这些变化与西方学者和国际通行认识的变化有关，他们认为：“贫困是指这样一种状态，在这种状态中的人群无法满足其基本的生活必需的最低要求。在现代社会中，这种状态意味着：存在着一个特定人群，他们因未解决温饱之忧而无法实现更高层次的人生发展，而且也无法参与社会的主流，他们在社会中事实上成为边缘群体”（唐钧，1998）。这一定义既强调贫困人口的温饱之忧，也强调其在社会参与方面存在的问题，成为我们定义新贫困人口的重要基础概念。但是这个概念没有能体现出新贫困人口产生的制度根源、责任主体，因此，使得我们对新贫困人口问题到底由谁负责并没有清楚的认识，这也正是我们在后述定义中必须明确之处。
1.2 新贫困人口的提出及界定
1.2.1 生成背景：从“一元贫困”到“三元贫困”
在计划经济时期的刚性城乡二元社会结构下，社会经济资源在城乡之间的分配极度不均衡，城镇居民和乡村居民分化为享有“特权”的“社会上层”和受剥夺的“社会底层”。当然，城镇中也存在部分“三无”人员、困难户，这些可以被视为贫困人口，但由于城镇相对完善的社会保障体系，这部分人群基本被纳入国家的救济制度体系，城镇贫困并没有上升为一个社会问题，更不存在一个与农村贫困者相对应的城市贫困阶层。由于城乡二元结构的存在，乡村居民在我国的国民分配体系中处于弱势地位，普遍处于贫困之中，由此导致我国贫困问题呈现出凝固性失衡的“一元”状态，贫困问题一般也被视为农村贫困问题。
以1978年的改革开放为标志，我国社会进入传统社会向现代社会的结构转型和计划经济向市场经济转变的经济体制转轨的双重转型时期，城乡二元社会结构出现明显松动，社会资源配置的“城市偏好”倾向有所缓解。在此背景下，我国贫困阶层结构发生了显著变化。就农村而言，普遍性贫困已成为历史，绝对贫困率大幅度下降。对城镇而言，20世纪中期以后，城市改革启动，合同制取代以“统包统分”为特征的广泛就业制度，失业率开始上升，城镇贫困人口问题出现。特别是在市场经济体制目标确定以后，城镇失业问题凸显，加上20世纪90年代开始大量出现的被征地农民现象，而与此同时我国社会保障制度没有及时跟上，“在不同程度上增加了城镇居民陷入贫困的机会，或者无助于贫困居民生活状况的好转”（李强，1997），城镇贫困显性化，并衍生为重大的社会问题。
自20世纪80年代后期以来，大规模跨区流动即“民工潮”日渐成为令人瞩目的社会现象，虽然农民进城从被视为“盲流”加以遏制到被定位为“有序流动”加以引导；但由于我国城乡二元分割的制度安排，农民工没有进入城市主流社会，除了收入低下，由于户籍制度所带来的城镇居民享受良好的社会待遇与福利“特权”的事实也没有得到根本改变，并受城里人或多或少歧视的农民工逐渐演变为一个新贫困阶层。
1.2.2 新贫困人口定义及类型
过去，专家学者同样也提出了新贫困概念，但主要还是针对城镇贫困人口问题加以阐释。如尹志刚教授在《北京市城市居民贫困问题调查研究》中指出，在改革开放前的计划经济体制下，同样存在着大量的贫困人口，但这一群体主要集中在乡村，属于收入性贫困，另外有一部分是靠民政救济的“三无对象”和因意外事故、意外灾害导致的城镇贫困人口。改革开放后，特别是社会转型和经济体制转轨过程中，出现了大量新的贫困群体，其形成主要是源于社会结构转型、经济体制转轨、产业结构调整、公有制企事业单位改革，而同时分配制度和社会保障制度改革相对滞后。所有这些因素诱化了新贫困人口的出现，所以我们把它称之为“新贫困”。在人类进入新世纪的今天，我们提出新型的贫困概念，即能力贫困（Capability Poverty）和机会贫困（Opportunity Poverty），这个概念既区别于计划经济体制下形成的传统性收入贫困，同时也打破城乡界限，将资源获取和社会地位作为判断新贫困人口的指标。正是基于这样的思考，在已有相关概念界定的基础上，结合当前的时代背景和贫困群体形成的制度根源，新贫困人口可以界定为，在市场经济中，由于所处社会地位和获取社会资源较差，因而缺少竞争能力和就业机会，需要借助外在力量的支持摆脱困境的群体。
从这样的定义出发，当前我国新贫困人口主要可以划分为三类：
一是因体制性因素下岗的职工，企业破产的失业职工，企业停产或半停产的在职职工，这三种人员中的贫困人口以及他们的赡养人口，我们统称为“城镇贫困职工”。这部分群体由于失业，丧失了谋得主要经济收入和福利的物质生产条件，没有自我支配的任何生产要素，也就无法独自挣脱贫困的桎梏。
二是由农村流入城镇，靠打短工为生并经常处于失业状态的农民工。这部分群体虽然拥有土地，但基本属于名义上的，这些土地资源并没有转化为他们的经济资源并获取收益。由于城乡“二元”结构制度桎梏并没有完全解除，他们仍然从事收入低下、城里人不愿意干的行业，失业、临时性工作成为常态，贫困问题成为始终困扰他们的问题。
三是在快速推进的工业化和城市化过程中被征地农民，他们的境况已经成为一个严重的社会问题，其合法权益值得关注。我们这里需要关注被征地农民中的“中人”和“老人”，由于中人和老人没有得到合理的制度安排，在失去土地的同时，也就基本失去了未来生活的保障，沦为新的城镇贫民，并可能将贫困延续到下一代。
上述这三类人员构成我国的新贫困人口，并逐渐成为贫困人口的主体。
2 我国新贫困人口社会保障问题及制度根源
劳伦斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）曾指出：“在我们的社会……有无数的要求产生——需要——需要来自于某种有组织的政府的官方的控制”（拉雷·N·格斯顿，2001）。对于新贫困人口群体尤其如此。新贫困人口现象是我国社会转型造成的，社会的变化、社会利益的分配机制使这部分群体失去机会而边缘化，应该说这是由于政府的政策偏向强者而抛弃后来成为弱者的群体，其责任在于政府。着眼于我国当前较为严重的新贫困人口现象，我们应更多地倾向于社会责任论，政府理应扮演主导性的角色，解决新贫困人口群体的生存权与发展权问题理应成为政府的基本责任。但遗憾的是，政府并没能在城镇贫困职工、农民工和失地农民等群体涉及民生问题的社会保障方面充分发挥其应有的职能。
2.1 新贫困人口社会保障存在的问题
第一，城镇贫困职工社会保障问题
从1993年至2001年的统计数据来看，我国城镇实际失业率已经达到8.5％，而国家“十五”计划是控制在5％以内，我国已经进入一个高失业阶段， 城镇职工贫困的风险因素明显增大。我们知道，计划经济体制下，城镇职工工资虽然不高，但享受高就业和单位保障的庇护，基本没有贫困之忧。随着企业和社会保障制度社会化和市场化的推进，职工一方面需要自身负担的保费比例和项目日益增加；另一方面面临企业破产和失业的风险，尤其是我国社会保障体系尚在建立和完善之中，短期内还不能对城镇失业人员给予有效支持。如我国城镇失业保险只覆盖正式职工，且覆盖率不足50％，但由于计划经济体制“低收入、高福利”的就业模式并没有考虑失业的风险，因此在市场化条件下这部分失业人员抗风险的能力极差，很容易由于失业保险的“缺位”而导致生活顿时陷入困境。我国启动的城镇居民最低生活保障制度由于各地财政资金状况的差异，使制度实施中的保障覆盖面和保障标准并未完全达到制度设计的目标效果。如2002年四川“低保”补助资金共计50255万元， 而“低保”按每人每月差额补助52元计算，年需资金78795万元，加上该年新增的50余万下岗、破产职工，“低保”资金缺口将更大。“低保”资金有限，缺口较大必然会影响到部分城镇失业人员的生活，一旦家庭出现任何变故，例如，生病、求学等，很容易陷入绝对贫困的境地。
第二，农民工社会保障问题
20世纪80年代中期之后，改革开放的政策使得农民可以进城务工，农民的大规模跨区流动即“民工潮”日渐成为令人瞩目的社会现象。据农业部统计，2001年我国有7800万农村劳动力外出打工，2002年全国外出务工的农村劳动力增加到8900万人，同比增长5％，占农村劳动力总数的16.3％，农民工事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体。农民工为城市的发展作出了巨大贡献，但数量较多的农民工却成为一个既难被传统农民认同，又难被城市居民接纳的“边缘人”。农村进城非农产业人口群体的边缘化，使他们的社会保障问题陷入某种尴尬。城镇社会保障体系把他们排斥在外，因为他们的户籍在农村，而没有考虑到他们事实上的城镇就业以及相当一批人举家在城市居住和生活的现实。由此，虽然与城镇职工从事同样工作，但却享受不到或不能完全享受所在单位正式职工和城镇居民应有的福利待遇和其他权益，所获报酬也较低。更为重要的是他们的职业和生活缺乏制度化的保障，没有固定的居所，没有城市居民的最低生活保障，他们在努力建设好城市的同时，却不断受到城市的排斥。从失业保险来看，城镇居民在失业期间有失业保险金，而农民工则没有。在失业困境中，他们多数靠过去的积蓄或者向亲朋好友借钱度日，无法得到劳动保障部门或地方组织的帮助。又比如医疗保险，尽管农民工以青壮年为主，但是生病在所难免。调查显示，有36.4％的农民工生过病，其中59.3％的人没有花钱看病，而是仰仗年纪轻、体质好硬挺过来的；另外40.7％的人不得不花钱看病， 但看病的支出大部分属自费，用人单位为他们支付的医疗费不足实际看病费用的1/12。从住房上看，农民工是无缘享受福利分房或在政府提供补贴的情况下购买商品房。从劳动时间来看，符合《劳动法》一天工作8小时的仅占1/4。 因此农民工虽然人数众多（据统计，中国每年流动人口有1.2～1.5亿之多，事实上已构成了城市社会特有的“二元结构”中的“一元”），但分布较散，没有自己的工会组织，也就无法去争取自身的权益，成为城市社会特别应当关注并加以保护的一个新生贫困群体。
第三，失地农民社会保障问题
在快速的工业化和城市化过程中，被征地农民的境况已经成为一个严重的社会问题，这里我们以成都为例加以说明。伴随着农村土地的征用，成都市出现大批失地农民，2004年达到50多万人，占全市农民总量的8％左右。据估计，2010 年将超过100万人，这个群体的生存和发展问题解决的妥当与否， 关系到经济社会的发展和社会安定团结。针对这一点，成都市出台了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，试图解决失地农民的社会保障问题，但实际情况并不理想。据不完全统计，2004年初以来，成都市全年失地农民应参加社会养老保险的人员约34万人，实际参加率仅为31.3％，其中需要解决就业的失地农民为24.65万人，实际解决的占45.55％，医疗保险的情况与社会保险差不多。而且即便是能够领取养老保险金的人员，由于受各地地方财力的限制，很多失地农民领不到办法所规定的数目。如经济实力较强的双流县，实际领取的养老金是每人每月130元，比市定标准低38％。分析其中原因，当然一方面是由于办法实施的时间较短，另一方面也说明社会保障制度设计与安排存在缺陷。由此引致的后果，必然是部分失地农民逐渐沦为“贫困群体”。
2.2 制度根源
社会保障制度在我国是作为国有企业改革的配套出现的，随着国有企业市场化进程的发展，社会保障初始载体已经不复存在或发生质的变化，部分失去企业保障的职工、农民工和失地农民没有得到社会保障体系的承接，成为导致我国新贫困人口问题出现的重要制度根源。
2.2.1 社会保障制度初始目标的错位
在社会保障制度的设计之初，以城镇职工为主，并以单位提供保障为主，实行广就业、低工资，辅之以一定程度的社会保障的模式，随后演化为国家—单位体制，单位对职工的生活一包到底，对职工的生、老、病、死、残承担无限责任。这种制度产生两个明显的负面结果：
一是“保富不保贫”。调查显示，养老、医疗、住房、实物福利等几项人均福利收入，富裕户比贫困户高87％，其中养老金高4.2倍，医疗保险高62％，住房补贴高61％，实物福利高38％。从覆盖结构看，城市的覆盖率是88％以上，农村覆盖率只有3.3％。城市保障支出为农村的10多倍。这种既不覆盖广大农村，也没有突出老年人、残疾人等特殊困难群体的“重保险，轻救助”的社会保护政策，产生新的不平等和对最困难的社会群体的剥夺。
二是大量非公有制职工游离于制度之外。国家单位保障模式在实行“人人有工作”的年代，基本能覆盖绝大部分城镇人口。但是随着市场经济体制的确立，多种所有制经济成份的扩大，以及非正规就业人群的扩大，原来的城镇社会保障资源快速向国有企事业单位集中，非公有部门和农村人口享受的保障项目，尤其是保险项目急剧萎缩。随着体制改革的深化，公有部门也开始裂变，福利向少数效益好的单位和垄断部门集聚，部分企事业单位和部分职工以及大量灵活就业人员被逐渐“挤出”体制。
2.2.2 公共投入的错位
亚伯拉罕·马斯洛提出需求层次理论（The Hierarchy of Needs Theory）， 认为人类的需求是以层次的形式出现的，由低级的需求开始逐渐向上发展到高级的需求。同样，政府在进行公共政策选择和制度安排时，必须首先解决人们最基本的需求满足问题，把人们的基本需求作为第一层次的制度进行优先安排。我国作为一个正处在社会转型时期的大国，现阶段面临着许多问题需要政府的投入，在公共投入有限的情况下，政府不可能在多个方面同时投入，确定公共投入的优先次序应本着优先考虑基本民生问题，再考虑发展的原则进行安排。反观我国的现实，公共投入呈现出一种颠倒次序。2002年是公认的对城镇贫困群体援助力度最大的年份，有809万户、2053.6万城镇居民进入了城市最低生活保障的范围。即便如此，在许多方面的巨额投入，如，每年全国的公务用车费用远远超出1000亿元。这种投入的颠倒产生了严重的负面效应，使社会公平严重缺失，进而影响到整个社会经济效率的提高，甚至影响到国家的社会安定。
2.2.3 公平与效率关系的错位
市场经济条件下，市场机制是基础性的调节机制，它主要借助于市场上的供求关系、价格参数以及竞争进行调节，以保证微观经济的高效运行。但市场经济是竞争经济，它在追求效率的同时，会排斥老、弱、病、残、孕、伤、穷等不能正常从事劳动的贫弱群体。就世界实行市场经济的国家而言，一般通过政府责任主体的建立，构建社会保障制度体系，为社会贫弱群体提供基本的收入保障和健康保障，以满足其基本生活需求。而我国在进行社会主义市场经济改革过程中，处理公平和效率的原则是“效率优先、兼顾公平”，这开始了20多年来强化效率和弱化公平的历程。对于经济发展，我们强调效率这并没有错，但对社会保障制度坚持效率高于公平的原则，这不仅没有缩小而且加大了我国收入分配差距，不公平和低效率并存的问题明显。不公平主要表现为：社会保障实施范围小、覆盖面窄，绝大部分农村人口被长期排斥在社会保障体系之外，而且已享受的城乡群体待遇差别较大；社会保障制度的管理水平存在差异。效率低的主要表现是：缴费水平、待遇标准范围差异大，社会保障的权利和义务不对称，影响社会效率的提高，社会保障制度在运营中未引入市场机制等等。公平与效率的错位，使得新贫困人口群体不能进入主流社会，社会保障制度体系成为部分群体的福祉和特殊权益。
3 社会保障的内涵与我国社会保障制度的价值、定位
3.1 社会保障的内涵
“社会保障”译自英文中的“Social security”，其涵义在不同国家的立法中往往不尽相同，一般是指国家为了保障社会安全和经济发展而依法建立的，在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因而生活发生困难的情况下，由国家和社会通过国民收入分配，提供物质帮助，以维持公民一定生活水平或质量的制度。从定义可见，社会保障的权利主体就是生活发生困难的公民，即这部分（通常是少数）比另一部分（通常是多数）在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位的群体，即社会中的贫困群体。所以，社会保障法制定和实施要以其权利主体为出发点，充分考察其权利主体实际情况，符合其权利主体的实际，反映其利益。下面我们从社会保障的动因和基本属性来阐释社会保障于新贫困人口的基本内涵。
从社会保障产生的动因来看，无论是社会保障法出现以前的社会保障活动，还是现代社会保障制度设立的出发点都是救济贫困者或生活出现困难者。早在资本主义出现以前，许多国家就已出现以救济贫困者为内容的世俗或宗教的慈善事业。随着自然经济向市场经济的过渡，贫困现象增多，国家出面干预，官方济贫机构应运而生。英国在1601年颁布伊丽莎白《济贫法》，规定政府采取的济贫措施。“圈地运动”和走上工业化道路以后，英国的贫民日益增多，并且集聚在城市，酿成困扰政府和阻碍工业化进程的严重社会问题。于是，英国在1832年颁布了《济贫法修正案》（史称新《济贫法》），规定社会有保障公民生存的义务，还认定救济工作不是消极行为而是积极的福利措施。19世纪晚期，德国推出的世界上第一批社会保险法，其权利主体仍然是社会中的贫困群体，都是为了保障贫困群体最基本的生存与安全需求。这些法包括1883年的《疾病社会保险法》，1884年的《工伤赔偿法》，1889年的《老年和残疾社会保障法》。第二次世界大战以后，亚、非、拉国家广泛建立了社会保障制度。20世纪80年代以后，各国经济迅速发展，也带来了贫富差距扩大的后果，面对这种情况，不同国家都调整了各自的社会保障体系，完善社会保障制度，提高社会保障水平，以解决贫苦者的基本生活问题，调节贫富差距。
从社会保障的基本属性来看，社会保障具有实现和保障贫困群体利益的基本属性。社会保障制度的实质是对国民收入进行再分配，即按照公平、公正的原则，通过累进税及转移支付等手段将国民财富再分配给那些遭受年老、失业、疾病等风险的社会成员，为他们提供最基本的生活需要，给予贫困群体以特别的物质保障，或者国家运用公共权力，给予贫困群体以特别的精神、道义保障，或双管齐下，二者兼而有之。此外，社会保障是以人道为道德基础的，它能为社会各阶层所接受。人道主义是人类对自身社会性认识之后的更高层次的理性与情感，是人类在现代社会条件下驾驭自身的表现。人由于本身“类”的属性，使人类社会的发展必须是共同的整体发展。富裕者对贫困者、健全者对疾病者、年轻人对垂老者、强者对弱者的救济，是人道主义的体现和要求。我国当前社会贫困群体的规模和特征，决定着社会必须对其利益特别关注，法治社会应充分发挥法律和制度的作用以保护在社会中处于不利地位的贫困群体。
3.2 贫困群体社会保障的价值基础
社会保障体系的建构不仅取决于社会经济发展状况，也受到社会历史和文化渊源的深刻影响，因此对过去有关社会救助和社会保障模式进行审视和扬弃，是摆在我们面前的重要课题。
西方国家社会保障体系的构建“植根于西方特有的社会结构条件，植根于社会、经济、政治和文化条件，植根于特定结构下隐性代际传承模式的内在冲突，植根于文化及价值观念的内在冲突”（林义，1999）。同样，我国社会保障体系的构建也必须依赖其制度文化变迁的历史路径，并以此作为我们构建未来社会保障体系的基本取向。在我国古代，济贫、养老、扶幼、助残等思想和行为传统则源远流长。“老吾老以及人之才老，幼吾幼以及人之幼”，就是我国古代社会人道思想的体现。我国古代有孔子的“大同”思想，孟子的“仁政”主张，荀子的“富民”理论，墨子的“兼曼”学说。早在周朝就有以“慈幼、养老、振穷、恤贫、宽疾”为主要内容的保息六政，汉代又有“社仓”之举，即民众捐集谷物，政府资给粮食，由各乡设仓储存，以待灾年救济邻里贫户。凡此种种，在我国古代历史文献中屡屡可见。尽管这些主张在当时尖锐的阶级对抗中未能完全实现，尽管我国历史上没有形成关于社会保障的完整制度，但无疑已见雏形，并深深渗透到人们的日常生活之中。从家庭结构、中国文化特质等制度文化视角出发，必须或必然是恰当地继承和运用我国社会固有的文化遗产，这有助于找到真正适合中国国情的社会保障体系。
传统的社会保障发展进程中，至今没有引起重视却又是制度建设中最基础、最重要的一个问题，即社会保障价值理念及其取向问题。市场经济条件下，我们强调效率优先兼顾公平，这是发展经济与经济增长的理念和取向，但对于社会保障并不适合，尤其是在经历20多年的改革并始终保持着经济持续增长的条件下，我国社会保障体系本身的公平性应当被确立。市场经济天然具有追求效率的属性，而社会保障则应当具有追求公平的属性。因此，应恢复社会保障的公平价值取向，弘扬以人为本的社会保障价值取向，国家应当从公平的角度来构建社会保障体系，摒弃单纯服从于经济增长的倾向。
4 我国新贫困人口社会保障体系的构建
在我国，进一步推进市场经济体制改革，建立和完善市场经济制度，是解决贫困群体保障问题的根本，即在发展中求保障。但市场经济体制的建立和完善不可能一蹴而就，从保护新贫困人口利益的角度出发，关键是要尽快建立和完善社会保险制度。
4.1 完善社会保险制度，构建新贫困人口群体的基础保障
完善的社会保险制度应该包括五大板块，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，关于生育保险是否有必要单列目前存在争议，我们这里暂不作讨论。养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险对新贫困人口具有基础性保障作用，基于各自的功能及新贫困人口的特点，它们存在一个优先次序的问题。
新贫困人口其中最主要的特点之一就是，不管是城镇贫困人口、农民工，还是失地农民，绝大部分都属于劳动年龄阶段的人口，因此我们当前首要的任务就是尽快完善失业保险制度以保障这部分人口不因为失业而陷入生活困境。现阶段，我国已初步实现城镇最低生活保障制度与失业保险制度并轨，应该逐步实现失业保险对象的一体化。打破不同所有制企业职工之间的身份界限，使个体企业、股份制企业、乡镇企业的职工与国有企业、集体企业职工一样，以及失地农民和农民工，享有同等的社会待遇和劳动保障，实现失业保险与促进就业对接。
新贫困人口群体中不少是体弱多病者，但参加医疗保险的不多，据专家估计，城镇贫困人口中只有48％的人参加了医疗保险，医疗费用往往成为贫困家庭一个沉重的负担。据2002年四川城镇“低保”家庭的调查，疾病医疗负担在贫困原因中占18.2％，怕生病、怕看病是贫困人的普遍心理，小病不看硬扛，导致大病，最终拖垮全家，既是致贫原因之一，又是一种贫困的恶性循环。多层次医疗保险制度是发达国家的基本经验，我国同样应建立以社会医疗保险为基础、商业医疗保险为补充的多层次医疗保险体系中，其中基本医疗保险是核心。对于基本医疗保险，当前需要扩大覆盖面，将新贫困人口群体全部纳入体制内，辅之社会医疗救助制度和合作制度，使制度尽量向贫弱群体倾斜，满足这部分群体的医疗需求。
工伤保险对新贫困人口来说，同样是非常重要的。由于新贫困人口就业单位一般多属于那些危险性较大的行业，如农民工，很大部分集中在建筑业、煤炭业等高风险的行业，如果没有工伤保险，一旦因伤不能继续劳动或者得到及时治疗，其整个家庭或许就立即陷入困境。对于工伤保险，当前应该关注这样几点：一是建立科学、合理和有效的费率机制，根据行业的特点，制定差别化的费率；二是要抓落实，工伤保险现在的覆盖面很低，2002年才41.7％，比起日本98％的覆盖率差距非常明显，必须按照2004年出台的《工伤保险条例》，将所有单位员工纳入这一保险体系内，特别政府要重点关注那些危险性较大的行业；三是工伤保险的理念必须转变，要从“事后赔偿”转向“事前预防”，尽量降低工伤事故，实现工伤保险与工伤预防相结合。
养老保险对新贫困人口来说，远没有失业保险、医疗保险和工伤保险那么迫切，但“防范于未然”也是非常必要的。它有利于新贫困人口身份转变过程中社会保障责任主体的落实，特别是对于农民工和失地农民，制度的不完善更需要尽快将他们纳入养老保险体系内，以维护他们的合法权益。当前完善养老保险制度主要应注意以下几点：一是要提高养老保险的统筹层次。社会保障统筹的层次越高，社会保障基金的弹性就越强。目前应在初步实现社会保险省级统筹的基础上，通过试点形成东、中、西部区域性统筹层次，适时建立国家统筹层次；二是要适当增加养老保险基金，通过国有资产存量出售、国家一级土地出售等途径充实养老保险基金，解决养老金账户“空帐”运行的现状，化解未来支付的风险；三是要推进农村养老保险制度的建立。在农村试行国家、集体和个人三方缴费制度，政府承担其中责任，通过土地租金、转移支付等方式，重点发展社会救助、社会福利与福利服务事业，以保障全体社会成员的最基本生活并能不断改善与提高。
4.2 完善社会救助制度，构建新贫困人口群体的“最低保障”体系
完善的社会救助制度包括经济救助、法律救助、人文精神救助和教育救助。社会调查表明，贫困家庭在得到经济救助之后，仅仅是能够维持最起码的生存条件，而在健康、教育和社会交往方面，其需求仍然得不到满足，建立完善的社会救助制度势在必行。
第一，经济救助。社会保障制度是国家通过立法形式建立起来的制度性保障体系，对贫困群体的援助是提供社会最低生活保障。各级政府、社会团体及社区有责任从资金、物质和服务等多个方面对贫困群体进行救助，保障其基本生存条件，以减轻贫困群体的生存压力，缓解社会矛盾，实现社会稳定。
第二，法律援助。在部分城市，打工农民靠“跳楼自杀”方式来索取自己工资的事件已引起社会广泛关注。在劳资关系日趋复杂，劳动力供给压力增大，贫困群体没钱打官司的情况下，为贫困群体提供法律援助，保护社会弱者的合法权益，这是社会公正和公平的重要体现，成为维护贫困群体权益的重要途径。
第三，人文精神救助。贫困人口群体是一个心理脆弱的群体，他们的自我调节能力差，经受挫折后往往产生心理失衡、心理障碍以及失落感和自卑感，甚至对生活失去信心或者对社会产生仇视和对抗心态。政府和社会应该高度重视贫困人口群体的精神需求，给他们更多的精神关怀和人文关怀，为他们提供释放压力的渠道。
第四，教育援助。贫困群体的物质贫困、收入贫困显而易见，知识贫困却常被忽视，而知识贫困往往是导致其处于贫困境遇的更具长远性和潜在性的影响因素。政府和社会应采取措施促进教育机会均等，为贫困人口群体免费提供职业技能培训，树立市场就业意识。辅导、咨询和教育等机构要为贫困群体提供各种切实有效的培训，这是改变其贫困地位的治本之策。特别是，国家应该高度重视新贫困人口家庭的子女教育问题，通过多种渠道，如，在现在义务教育的基础上对新贫困人口的子女提供免费教育，对于非义务教育阶段的学习，通过助学贷款、提供校内工作机会等方式解决他们的继续教育问题，通过多种方式让新贫困人口的子女得到相对公平的教育机会，从而避免“第二代”贫困问题的产生。
4.3 建立社会保障与就业问题缓解的衔接机制，树立“就业是最好的生活保障”的理念
劳动者就业期间需要相应的社会保障，对于新贫困人口而言，失业后的经济救助是解除劳动者后顾之忧并提升其安全预期不可替代的手段。但扶贫济困如果一味停留在“输血”层面，只会加重国家的财政负担，贫困现象不会得到根本改观，就业才是贫困群体真正的生活保障。要彻底解除新贫困人口群体的贫困问题，对这一群体“造血”方能治本，标本兼治，帮助贫困人口群体提高解除贫困的能力。
对“低保”制度实行严格的动态管理，在调查核实的情况下进行差额救助，积极引导有劳动能力者自食其力，强调失业保险制度向就业保障机制转化。失业保险制度设立的初衷是为促进就业服务，将其重点逐渐转移到就业服务、就业培训等方面是其题中应有之义，这有助于把提升失业人员的劳动技能和就业竞争能力的任务放到与救助失业人员同等重要的位置。作这样的转化，不仅有利于提高劳动者的就业能力，而且将使我国劳动力资源的整体素质得到提升，这也是提高我国国际竞争力的重要方面。
具体而言，有关新贫困人口就业培训、就业指导、子女就学等方面的问题，可以由失业保险基金统筹解决。通过失业保险基金设立教育培训扶助机构，组织收集、分析和提供培训信息，确认培训机构、培训项目，议定培训费收费标准，认定培训成果，把握培训就业率，实施或组织对培训人员的就业指导，就业介绍等事项。培训的具体实施，可交由承办培训的教育实体安排进行，教育培训扶助机构可以监控，但不必卷入具体培训事务。教育培训扶助机构应与劳动力市场、职业介绍机构有机地连接起来，将就业培训、就业指导与职业介绍三项业务有机地统一起来，提供配套服务。
4.4 提高制度的相容性和科学性，保障城乡居民共享社会福利
对农民工而言，应放弃地缘文化的传统概念，实施与城镇职工同样的，即社会统筹与个人账户相结合的社会保障制度，并确保其个人账户能在全国范围内转移。对于流动性大的农民工，应该在通盘考虑农民工特点的基础上，纳入城镇灵活就业人员的社会保障体系，实行按个人储蓄额享受养老保险待遇的个人储蓄型保险模式，重点放在建立个人账户上，并保证其个人账户能在全国范围内转移。农民工如果回到居住地，可将其个人账户和基金转移到居住地劳动保障部门，如果在异地重新就业，社会保障应可以在新的工作地方顺利续接。到退休时，如果缴费年限累计没有达到规定年限（一般为15年），根据其意愿可以考虑一次性将个人帐户存储额支付给本人或由国家“兜底”将其直接纳入社会保障体系内，如达到一定年限，则按规定享受养老保险待遇。而且应加强社会保障理论的研究，如涉及其中的参数、标准设定、城乡社会保障制度之间的衔接和融通等，尽量促使社会保障制度体系向着规范化、一体化的方向发展。
4.5 加强社会保障管理制度建设，推行一体化的保障制度
受传统社会经济体制的影响，我国社会保障事业形成多头管理的格局。劳动部门负责城镇企业职工的养老保险、失业保险、工伤、生育等保险政策的制订和基金管理工作；许多地方的人事部门还在负责机关、事业单位工作人员的部分社会保险的管理与实施；民政部门负责农村养老保险和城乡社会救济、优抚工作；还有许多地方的商业保险机构也在承办农民的养老保险业务。当前，为减少各部门之间的利益摩擦，提高社会保障的运行效率，应实现统一领导、统一规划、统一制度、统一政策、统一部署，把国有企事业单位、党政机关、集体所有制企业、三资企业、私营企业的职工以及体制外的其他群体纳入统一的社会保障体系和管理机构，减少管理上的交叉矛盾。
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