政府规制的“成本—收益分析”：作用、内涵及其规制效应评估，本文主要内容关键词为：规制论文,内涵论文,效应论文,收益论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方主要发达国家自20世纪70年代末80年代初以来掀起了放松政府规制的运动，这一运动所取得的实践经验和理论成果引起了其它国家广泛关注。特别是从1995年以后，美国政府规制的方式开始逐渐从“命令—控制”式转变为“成本—收益”式，即在政府规制过程中引入成本收益分析以作为评价规制政策有效性的基本分析工具之一，从而为其它国家在市场经济条件下探索政府规制改革提供了新的视角。我国从上世纪90年代以来开始逐步引进政府规制的相关理论，并结合中国的国情运用和发展了政府规制理论，并提出了许多真知灼见。目前，理论和实践讨论的焦点已经从要不要政府规制的问题转变为如何提高政府规制的有效性上来。能否提高政府规制有效性已经成为当前规制改革的核心问题。本文对评价政府规制有效性的基本工具的“成本—收益”方法的一般原理、内涵、产生的规制效应等进行了深入分析，并提出若干启发。从成本—收益分析的视角来研究规制有效性为我们提供了一个透明、有效的方法来对不同特征、不同用途的政策进行共同单一特征比较，从而逐步避免以往因某些非理性因素而产生的主观臆断和盲目决策的情况发生，使政府规制的质量和效率得以不断改善和提高。
一、相关文献回顾
国外对成本—收益分析（cost- benefit analysis，简称CBA）作用的认识是在持续的争论中不断深化发展。最初Hahn and Hird（1991）对美国联邦规制的收益和成本进行了系统的研究，随后Hopkins（1992）利用成本—收益分析评估了程序规制美国政府相关的“繁文缛节”要求的支出，而Winston（1993）从放松经济规制的角度，对航空、铁路和公路规制的成本和收益进行了评估，认为放松规制后这些产业中主要产品和服务的价格不断下降，消费者福利逐步提高。总的来讲，Richard A.Posner（2000）、Hahn（1996，2000，2002）、Sunstein（2000）、Hahn and Sunstein（2002）认为在提高市场效率、保护健康、安全和环境质量等方面，成本—收益分析在规制方面起到了非常重要的作用。成本—收益分析关注的是一项公共政策从总体上看是否对稀缺资源进行了合理的配制，也就是以市场效率作为判断标准。上述对成本—收益分析作用的认识也引起了不少学者的异议。通常引起争论的一个方面是成本收益分析把现存的收入分配认为是给定的，没有考虑政策实施的公平性。Copp（1987）认为成本—收益分析重视社会境况较好成员的福利而忽视了社会境况较差成员的福利，即该分析方法忽略了公平问题；Viscusi（2000）也认为成本和收益的分配不应该在相关分析中被忽略；争议的另一方面认为成本收益分析放大了可以量化的要素作用而忽视了不能精确量化的要素作用。Steven（1981）认为成本—收益分析体现了功利主义原则，而许多成本超过收益的规制决策对社会未来发展是大有裨益的；Parker（2003）批评成本—收益分析忽视了不能被量化和货币化的收益，尤其是公共安全、公平和市场信誉，这种内在缺陷违背了经济分析的基本原则而不能发挥任何促进作用。并且，对成本—收益分析工具的前提假设也存有异议。成本收益分析的标准前提是来源于个人偏好的满意度能增加个人福利以及社会福利是个人福利总和这两个主要假定，针对上述假定，Sagoff（1993）批评了偏好满意假设，认为经验表明不是满意而是希望（desires）的内容和性质与人们所谓的福利相联系；Scanlon（1991）也认为人们体现出来的偏好程度并不是福利上的合适指标，虽然在一些环境下个人偏好得到满足，但这只是因为供给方所提供产品和服务有限性而造成的一种表面现象。
对成本—收益分析工具的批评主要集中在对环境保护、社会精神、心理价值等无法量化因素的评估方法、前提假设，并认为该工具没有考虑代际关系、公平分配等。但正如Hahn（2004）认为的那样，批评者的意见不无可取之处，但正确的方式不是去放弃数量经济分析，而是要加深对其优势和缺陷的深刻理解，明智地加以利用。我国正处于社会经济全面转型时期，任何政府规制政策的制定都在不同程度上影响到和谐社会的构建。当前，在政府规制改革过程中，缺乏系统的、统一的规制影响评估做法，对一些重大规制政策的出台缺乏深入研究，既不对实施规制的成本进行估量，也不进行规制收益评估，由于缺乏系统的成本—收益分析而使规制政策的实际效果大打折扣。成本—收益分析通过规制机制和规制绩效的设计，把参与规制过程的各方结合起来，把资源的市场配置方式和行政配置方式综合利用起来，把规制者和被规制者联系起来，把市场最大化目标和监管最大化目标统一起来（席涛，2006），从而为我们提供了一个透明、有效的方法来对不同特征、不同用途的政策进行共同单一特征比较，避免了以往因某些非理性因素而产生的主观臆断和盲目决策情况发生，使政府规制的质量和效率得以不断改善和提高。
二、对政府规制成本和收益的内涵理解
规制作为政府的一种社会经济决策行为会带来多方面的收益，但是，规制政策的制定和实施也会产生直接和间接成本，只有通过规制成本和规制收益的比较才能够决定规制政策能否最终实施，因此，政府规制过程中的成本收益分析运用的前提就是准确的界定规制政策产生的成本和收益，不同的认识角度和分类往往会对规制政策带来的成本和收益的测量产生重要影响。对一些旨在促进环境、健康、安全等方面的规制政策，如何量化其产生的成本和收益则是运用成本—收益分析法的关键。
1.对政府规制成本的理解
规制成本本身所反映出来的是规制部门为了实施有效规制而对规制工作从开始制定一直到实施所必要的投入、由于规制而使企业的生产发生不同以往的变动而带来的额外支出以及消费者因商品和服务价格变化而增加支出的总计。由于对规制成本内涵理解不同，造成了对成本划分的差异性。Stigler（1996）从成本承担的角度把规制成本分为服从成本（complian cost）和实施成本（enforcement cost）①，而美国国会会计总署（GAO，1997）指出了两种划分规制成本的方法：一是把规制成本分为直接成本和间接成本；二是将规制成本划分为完全成本和增加成本②。应该指出的是经济学中的成本不是会计意义上的成本而是指“机会成本”。政府规制的机会成本包括实际支出和隐性成本。对实际支出成本一般比较容易获取，争议的焦点则在于对隐性成本的测算，由于隐性成本发生的范围远超过被规制者本身，需要考虑到诸如生产者、消费者、生产效率、资源转移等许多因素，从而造成对成本估算的结果差异较大。对于机会成本的计量，往往是通过对其替代性因素的变化所引发的成本来间接描述。
表1给出了一项规制政策对某一行业中主要产品影响而引发的机会成本的描述；从而通过对规制的机会成本间接构成部分所产生的成本计量而得以计算出机会成本。由于规制政策影响效应强度的不同，因此，必须要明确界定成本评估中关键要素的范围，而对规制中关键要素的这种范围的考虑应该包括以下几个方面：一是要估计谁受到了直接规制和规制影响，以及任何可以考虑到的替代行为；二是正确划分因为规制而引致受影响方产生的直接实施成本的类型；三是要充分估计期望的平均实施成本，以及对可能引起的高的和低的实施成本做出一个大致的判断；四是对政策影响地区的所有被规制者的直接实施成本给予总体估计。在受规制影响方的数量和类型决定之后，对强加给被影响方的规制成本的类型和数量多少应该给予明确。比如对增加的规制实施成本应该包括资金成本（涉及到使用领域、资金结构以及固定资产）、实际正在运用的成本（包括所在地劳动力、原材料、能源成本和所购买的服务）、运用的与规制有关的商业交易成本（这些成本反映了与文书工作有关的时间和价值，以及管理性事务）、其它上述之外的成本。需要注意的是，对于任何由规制引发的异常成本变化也都应该及时计入成本中。如果规制政策涉及人口因素比较明显，受规制影响的人口的结构性差异可能会引发不均匀的成本分布，需要在成本范围估计的基础上明确平均成本。此外，其它涉及成本变化的因素还应包括：因规制程序的问题所引发的延迟成本（Stuart shapiroph.D，2007）③、受规制方接受规制的能力、现金流以及其它造成规制交易冲突的问题、规制发生场所影响、包括禁止性进入和旨在减少竞争的禁令，以及规制实施对就业影响④、商品和服务价格、顾客选择。当然，把所有相关因素都包括到成本中来既不可能也不现实，但上述因素都必须给予关注。在对成本进行评估时，在面临较大不确定性的情况下，由规制实施引发的高的和低的成本的范围应该给予充分说明。如果在评估过程中因为所使用信息资源的不同而导致成本评估出现巨大差异，需要对其原因进行解释。由于规制对相关规制对象的效应强度不同，因此，未来的并不直接归于接受规制方所引发的成本以及相对受规制方引致成本而言的其它相关成本应该酌情考虑是否计人总成本。
在对政府规制引发成本的内涵深入理解之后，随之而来的问题就是采用什么方法对规制成本进行估算。Hahn（1999）提出了五种方法来对成本进行估算⑤，这五种方法从不同的角度测量了规制成本，加深了对成本内涵的理解。由于规制成本的构成非常复杂，因此，需要用不同的方法来测量、比较，以便得出的成本更加接近于真实的规制成本。
2.对政府规制收益的理解
一定程度上讲，政府社会经济的规制意图是提供某种收益。规制产生的短期收益可以直接进行评估，而对规制产生的长期收益需要通过贴现将未来收益折算成现值，以评估未来各年度的收益。当规制政策影响到公众或职业健康、安全或环境时，还必须对有关风险进行评估，以作为收益分析的一部分，因而规制收益的范围不仅包括经济收益，还包括了安全收益、健康收益和环境收益。
由于规制对象性质的复杂性而对规制收益的分析相对规制成本来说显得非常复杂，并且受到时间和不确定因素的影响而使收益的估算出现不同的认识。王俊豪（2001）认为，实行某项规制后，通过消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总来计算政府规制的收益。通常来讲，在分析收益的时候，除了描述和量化由于规制的实施而预期增加的收益外，如果规制本身有着明显的结构性差异，应该对每一构成成分的预期收益进行单独测算。并且，收益分析也应该包括有关可能增加的收益，这些增加的收益也可能在替代性规制战略和其它已经被评估但没有被采纳的措施中产生。如果存在不确定性，由于在采用科学的、技术的方法方面存在着差异性，应该对具体采用的每一类科学技术产生的收益进行分析，以确定更加精确的、可比较性的收益范围。应该强调的是，由于量化由规制引发的公众健康、职业安全和环境收益非常复杂，涉及到许多假定和前提条件，并考虑到预测模型的复杂性和不确定性，从而对规制收益的分析存在着很大争议。通常情况下，涉及到对公众健康、环境规制以及许多其它规制的目的在很大程度上是减少或消除风险（增加因风险的减少或消除而带来的收益），因此，在这些领域进行风险评估就显得非常重要。一般情况下，风险评估包括了人类健康、安全以及环境安全，与市场有关的生态系统的生产力、生态稳定性和多样性、保护公众和私人资产等。如果风险存在但不可以接受，在确定规制收益时必须分析如何以及需要多少数量的规制措施来减少风险或增加收益。为了更好的认识规制收益，一个测量规制收益的替代性方法是计算出因市场失灵带来的损失，一些规制措施往往是针对市场失灵而产生的，从理论上来讲偏离正常市场的市场失灵造成的福利损失就是规制政策带来的收益。在判断规制产生的收益中，一个引起争议的问题是规制能否带来“就业效应”。在一些分析中常常把因规制实施而增加的就业带来的收益也计人总收益中；但事实上，由于对劳动服务的供应没有限制，就业的增加只是从经济系统的一个部门转移到另一个部门，就业效应产生的收益不能作为规制净收益来计入。需要强调的是，在测算规制收益的过程中面临着如何判断无法量化的成分所产生的收益问题。对于这一问题，一个粗略的定性判断方式是，假如非量化成分都在收益一边，并且净收益是积极的，则可以认为非量化成分对于决策是没有很大影响的，可以不予考虑。或者是通过调查询问来了解在多大程度上非量化成分能够改变规制决定，而这里的规制决定是由分析的量化成分来确定。当然，如果成本和收益中都有非量化成分则上述方法适用性会降低。应该指出的是，一些要素没有被量化的原因在于规制制定者给予其它因素更大的权重和更多的优先考虑，而给予没有被量化要素以较小的权重，从而使这些要素可能被简单地忽略。
三、政府规制成本、收益比较及重要前提分析
成本收益分析的基本原理就是当规制取得的总收益超过发生的总成本的时候就可以确定规制政策能否实施。但是，我们还必须要确定两者比较的起点问题，即所谓的“基线”（baseline）的选择问题，不同的基线可能会导致不同的总成本和总收益，从而使两者的可比性受到影响。如何选择折旧率也是在比较成本和收益时一个重点关注的问题。
“基线”是用来描述当一项预期的规制政策介入缺乏时的自然状态。一项规制政策的净收益是由在政策实施情况下和没有该政策情况之间的差异所测量而来的。在一定程度上讲，基线的设定可能与规制政策本身同样重要。虽然从理论上来讲，对基线的设定非常简单，只要规制政策未介入之前的时间内的任何状态都可以成为基线，这对于单一规制政策实施时的情况是适用的，但现实是更多的规制政策往往被考虑在一定的时间内协调配套提供，因此，要必须保持影响成本和收益的基线假设的连贯性，避免出现因随意设定基线而无法统一成本和收益的情况发生。一般来讲，一个合适的基线选择要考虑以下四个因素：一是市场的演进情况；二是影响预期成本和预期收益的外部因素的变化；三是规制机构和政府其它部门已公布或正在发挥作用的规制的改变；四是被规制对象遵守和执行规制的程度。在确定了基线时的资源配置状态、市场竞争秩序、成本和收益的初始状况等情况下，成本和收益的可比性程度则会得到很大控制。由于成本和收益都具有时间效应，一般来说，在一个规制政策实施的整个周期中，成本会在前期增加、后期逐步减少，而收益则在前期效应不明显、后期逐步产生并增大，并且，一些规制政策往往具有“代际效应”，因此，对折旧率（discount rates）大小的选择关系到一项规制政策能否被大众接受，也关系到代际之间的公平问题。为了准确对成本和收益进行比较，应该在不同的贴现率下进行对比分析，根据实际变化情况来确定一个“平均”贴现率水平。应该指出的是，在对成本和收益统计的实践过程中会发生高估成本和高估收益的倾向。对于政府有关的规制部门而言，往往想通过规制收益来体现自身的绩效、引起上级有关部门的重视，并以此实现未来自身收益的最大化；对于被规制者而言，为避免因执行规制政策而增加额外的支出，而在评估成本时往往倾向于高估规制成本，以通过降低预期净收益来影响规制决策。虽然在总成本和总收益总量计算中掩盖了上述两种倾向，但在对其结构性分析的时候应该尽量排除上述两种倾向带来的误差。在规制政策选择过程中，如果出现两个规制政策具有相同的成本和收益，则那种能够为穷人带来更多公平背景的政策应该优先考虑。在现实的规制政策评估中，可能会对多个规制政策进行成本收益的分析，在既定政策目标下将根据以社会福利表现出来的成本损失效应来对规制政策进行排队，虽然从理论上来讲，带来社会福利最小损失的规制政策是最佳的选择，但在一些情况下考虑到规制成本所包含的社会震荡等问题，往往会选择次优解。值得一提的是，规制政策的出现在很大程度上因市场失灵而出现，通过对规制的成本和收益的分析而得出的净收益虽然在正数的情况下就可以确定该规制政策可以实施，但如果利用其它一些非规制政策措施，以市场化的方式来达到既定目标，则应该尽量避免使用规制政策。需要强调的是，成本收益分析具有层次性。从基本层面来看，任何一项规制政策的实施必须进行成本—收益的分析⑥，以证明合理性的存在，并把两者的对比结果作为决策依据；从规制机构的角度来看，把规制机构一定时期的规制项目的成本和收益分别进行加总后进行比较，以此来作为规制机构有效性的重要依据；从宏观层面来看，所有规制机构中的成本和收益分别进行加总来判断规制对社会的宏观影响。因此，在加总成本和收益的时候必须明确它们存在的范围以及比较的目的，这样的话，就可以增强成本和收益的可比性，更好的在同一目的上进行比较。
四、对成本—收益分析引发的规制效应评估及主要影响因素分析
上述提到的对规制政策的成本收益分析在很大程度上是一种规制前的预测，是对未来规制政策发生后成本—收益的预期做出的判断，这种预期带有一定的猜测性，因此，为了更好的对规制政策和行为做出完整的认识，有必要对政府规制效应的两种评估方法——一般均衡分析和局部均衡分析进行深入认识。直观地来看，规制的实施往往在一定的时间、区域范围内产生直接显著的影响。单一或较多规制主要被集中于诸如所设定的产业部门和特定领域，并没有（显著）溢出到非目标部门和领域，或者说规制政策带来的溢出效应并不明显，从而可以在成本研究中被忽略，这时使用局部均衡分析方法来对规制效应分析可能会更适宜。相应的，如果规制政策带来明显的溢出效应，则需要考虑使用一般均衡分析方法。⑦ 比如根据Hazilla和Kopp（1990）的研究，在美国，虽然对污染控制投资仅仅在美国的36个生产部门中的13个生产部门被要求，但是，作为清洁水和空气法案的结果，美国经济中所有生产部门出现了生产成本的增加、产出和劳动生产率的下降。在这里用一般均衡分析来研究规制政策效应会得出真实的评估结果。当然，如果针对上述法案，在经济中的一些行业，如金融、保险等部门并不需要为减少污染而增加额外的设备成本，因此，用局部均衡分析方法来对这些部门进行规制效应评估可能更好一些。目前，对判断一项规制政策什么时候使用一般均衡分析，什么时候使用局部均衡分析还没有一个标准。在大多数情况下，那些影响经济的高度综合性部门的规制，比如一些生产被广泛使用的中间产品的部门，以及能够产生大的直接成本的规制政策会被要求使用一般均衡分析方法。在实际情况中，在考虑预算成本的前提下，应该尽量结合两种分析的优点来综合衡量规制效应。
在对政府规制效应评估中需要关注的因素很多，但特别需要关注规制的替代性风险、规制动态性和激励性规制产生的外溢效应。虽然新的规制政策的出台会减少社会福利的损失，但也必将带来新的风险，即所谓的替代性风险，对政府规制效应进行评估的时候必须要对替代性风险进行深入认识，并作为规制效应评估的重要组成部分来给予阐述。在评估由成本—收益分析产生的政府规制效应时，必须要关注对规制效应有重要影响的规制动态性。一项规制政策对于生产者而言，可能意味着在投资、人力资本投入、研发等方面行为发生变动；对消费者而言，会对储蓄、消费品购买、家庭劳动的供给等行为产生影响，任何改变这些行为的规制政策都能对规制效应产生影响，进而能改变经济增长的路径。在一定程度上，一项政策减少了对个人福利有重要影响的因素的增长，政策成本会随着时间而提高，从而在宏观上会产生足够大的成本效应。换句话说，规制会影响一些可以改变经济增长路径的要素的变化，这些变化通过受规制方的具体决策行动而体现出来，因此，一项规制政策影响分析必须要考虑到这种传导效应。应该指出的是，由于这种传导效应会产生积极的作用（如增加可支配收入），也可以产生负面效应（如减少收入），从而需要对总效应进行判断。比如，因环境标准日趋严格而增加控污设备，造成被规制方成本增加，但同时这种标准也提供了一种激励去改善资源配置效率，对这两种动态效应的判断可能在一定情况下会影响到规制效应分析结果。此外，激励性规制产生的外溢效应对规制总效应也产生了重要影响。随着人们对生活质量水平的要求不断提高，政府规制开始倾向于环境、安全、健康等领域。以往的“命令—控制型”规制开始向基于激励的规制转变，这种转变对基于成本—收益分析的规制效应认识发生了积极的变化。比如，“命令—控制型”规制政策对排放或其它行为约束规定了明确的标准，并针对“不作为”行为实施合法的威胁或惩罚，在评估这样的命令—控制型规制效应的时候，可以根据既有的规制标准“按图索骥”，不存在很大的不确定性，所得出结论也在很大程度上接近实际情况；而在激励性规制过程中，规制规定了为数不多的规制目标甚至单一目标，被规制者可以在一个相当大的弹性空间来整合资源，寻求实现规定目标的最低成本方法，从而可以大大改善资源利用现状，减少相对规制成本，提高规制效率，目前的排污权交易、碳交易等都属于这样的情况。
五、结论和启示
成本—收益分析作为评价政府规制政策的基本工具，开始在美国、英国的规制体系中占有重要位置，虽然对这种规制方法的争议很大，并且有许多学者也提出了进一步改良的方法，但总的来看，成本—收益分析为我们提供了一种透明性的评估政策的视角，它把规制过程中涉及到的众多不同因素、甚至不同属性和种类的要素进行不同程度的量化和货币化，从而根据成本和收益的大小来对规制政策作出肯定或否定的结论。当然，对规制引发的成本和收益的内涵有着不同的看法，特别是对在市场上不能交易的或很难体现出来的环境、健康、安全等领域的规制产生的收益测量存在很大争议，从而在测定成本和收益过程中需要考虑诸如基线、不确定性等许多问题所带来的影响。对于由此引发的对规制效应的评估，一般均衡分析和局部均衡分析因界定的范围不同适用情况也表现出差异性，对于那些影响经济的高度综合性部门的规制，比如一些生产被广泛使用的中间产品的部门，以及能够产生大的直接成本的规制政策会被要求使用一般均衡分析方法。在规制效应分析过程中，规制过程本身所具有的动态性也会对规制效应产生积极或消极的影响。目前在环境规制等领域实施的激励性规制所产生的外溢效应对规制效率的提高起到了积极的推动作用。通过对成本—收益分析的认识，我们也可以得出如下启示：
1.逐步引入成本—收益的规制分析理念，提高政府规制有效性
政府规制的目的就是要不断完善市场经济，推进社会和经济福利水平的提高，从而要求规制政策既要能够达到规制目标又能够以最小成本来实现，即效果和效率的统一。目前，我国政府规制还缺乏统一的规制机构来推动，相关的法律法规还不是很完善。在对规制政策评估的过程中，可行性分析往往只是倾向于从结论角度来分析政策，这种程序“颠倒”式的为了论证而论证的分析，使结论的合理性受到质疑。同时，政策的决策者往往缺乏对政策所引发的效应分析，既没有对规制产生的成本进行分析也没有对规制可能带来的收益进行评估，往往只是从定性的角度来认识规制政策，并且这种认识往往也是静态性的和局部性的，从而可能会导致政策本身所具有的“坏的性质”在政策实施过程中被不断放大，产生不良后果；或者由于政策预期收益不明显而使政策制定者的初衷不能够实现。成本—收益分析所体现出来的透明性、可比较性、以及评价的简单性都会提高规制政策的有效性。当前，要在深刻理解成本—收益分析的原则、程序、有关计算方法等基础上结合我国的具体国情，制定出符合现有人力资源、数据资料和法律体系的规制政策评估体系。引进成本—收益分析对政府规制政策进行分析并不是要追求成本和收益计量上的精确性，而是积极掌握其中规制政策制定过程中的科学合理的程序、方法和理念，避免主观臆断和盲目决策等非理性行为，不断提高规制决策的有效性。
2.高度重视因成本收益不平衡分布引发的问题
从上述对规制引发的成本和收益的内涵认识以及规制效应的评估分析来看，成本和收益表现出不对称的特点来，这种不对称主要表现为两种情况：一是成本集中于被规制方而规制产生的收益却并不集中于规制方，而是表现出分散性；二是规制引发的收益集中于被规制方而成本的分布比较分散。产生成本和收益不对称的原因有许多，如政策资源的有限性、政策需求变化迅速等，公共政策本身所具有的固有缺陷也是造成成本收益不平衡分布的一种重要原因，阿罗定理以及其他公共选择理论都揭示了公共利益的完全实现是不可能的。对于规制成本集中而规制收益分散的情况而言，由于被规制方承担的成本无法通过收益完全得以补偿，从而加重了被规制方的负担。我国改革开放以来，政策的出台在很长时间是以提高效率为目的，这在很大程度上推动了生产力的提高，但也逐步造成了收入差距日益扩大的后果，受到政策影响的众多被规制方承担了大量的规制成本，但却没有得到与成本相符合的收益，比如国有企业改革过程中大量职工下岗，这些职工承受了改革成本，但由于社会保障体制改革的步伐滞后而造成生活水平的下降，因此，针对这类情况，必须要加大对承受过重规制成本方的收益补偿力度。对于规制成本分散而收益集中的情况，必须通过税收、再分配等方式把收益从相对集中的被规制方转移到收益相对分散的一方，使收益和成本相对等。同时，也要注意对弱者的社会救助，帮助他们分享政策带来的收益。
3.积极采取措施，降低因规制引发的复杂性程度
随着社会经济的发展，政府规制的重点不断发生变化，规制内容日益丰富，一方面从总体上改善了社会的福利水平，另一方面日益增多的规制政策造成规制结构内在性复杂化趋势，从而带来额外的成本。在规制复杂性有不断增强趋势的认识方面，《美国经济评论》主编安妮·O·克鲁格和杜克大学的罗·邓肯认为当规制政策倾向于解决公平问题时，可能会使规制行为复杂化；另外，规制当局为了维护自身的利益也有动机使规制变得复杂化，以从中获取利益。特别应注意的是当规制的目标和市场演变的方向不一致时，市场对规制反应的必然表现就是规制复杂性程度加深。当前，我国政府行政支出不断增加，“寻租”行为频繁发生都是规制复杂性具体体现。这种复杂性趋势的不断增强会在很大程度上抵消因规制而带来的社会福利的增加，使规制效率大打折扣，因此，必须要高度关注这种趋势，采取积极措施来降低这种复杂性程度。一是在政府规制政策出台之前首先要考虑尽力避免通过以政府规制介入的方式来解决问题，而尽可能地采用市场化的方式来推动社会福利的改善，在可用可不用规制的情况下尽量不用规制方式；二是要提高规制机构的办事效率、增强规制者的法律意识，提倡“阳光操作”，尽最大可能使规制过程公开、透明，并通过诸如审计监督、司法监督等方式加强对规制者的监督，以避免规制者“设租”行为发生。同时，要通过诸如提高信息透明度、提供公告说明等多种方式来降低即已存在的规制复杂性。
注释：
① 服从成本是指垄断者使规制机构顺从它的意愿，这一成本是垄断者承担的；实施成本是指一项规制从产生到实施的成本，这一成本是由公众承担的。
② 直接成本包括与规制要求直接相关的成本，包括落实规制要求的人员工资成本、雇员培训成本和设备支出成本等直接与规制相关的成本；间接成本则包括由规制引起的产量的下降、竞争程度的下降以及资源配置不当等引起的效率损失。完全成本是指与特定规制要求有关的全部成本；增加成本是因特定规制要求而增加支出的成本。
③ 延迟成本是以下三种价值的总和：第一种是受规制政策影响的规制数量；第二个是延迟的范围；第三个是因受到过程要求而延迟的一项规制每年平均净收益。
④ 对规制的就业效应的认识体现在，一是由规制引发的生产和操作的变化导致的就业变动；二是规制增加一般交易成本或特别劳动成本的任何可能和要求，以及因为公司没有能力来执行规制而造成的就业变化。
⑤ 这五种方法分别是：数量经济研究通常直接估价产出市场，或是利用生产和成本函数估量规制变动的影响；支出估算往往基于企业或行业的调查来决定服从规制的成本，但这种调查往往因企业夸大其预算成本以希望减少规制；工程学方法可以直接估算出设备安装以及质量调整成本；生产率研究方法可以通过比较规制多少对生产变化的不同影响，从而对规制成本作出估算；采用一般均衡模型来研究完全竞争型市场对规制以及政策变动的反映。
⑥ 美国规定需要进行成本收益分析的情况包括：一是一项规制对经济影响达到或超过1亿美元；二是一项规制增加了成本或提高了价格，包括生产者和消费者；三是规制产生了重要的副作用，如对生产力、创新、就业、投资等。
⑦ 一个局部均衡分析关注的是经济系统中的一个子系统，并假定这个子系统之外的因素不会受到政策影响；而一般均衡分析没有对受影响方进行限制，认为经济系统整体受到影响。
收稿日期：2009－08－29