改革开放前中国共产党农业税政策的历史考察，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,农业税论文,改革开放论文,政策论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D232;F120 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2006)-04-0038-09
农业税是国家依法向从事农业生产并取得农业收入的单位和个人征收的一种税。新中国建立以来，农业税一直是国家最稳定、最可靠的财政收入。农业税不仅是一个税收的问题，它也反映了国家与农民就农业剩余的分配关系问题，说到底，这是一种利益关系，它体现了国家对待农民的政策取向。新中国成立到改革开放以前，中国共产党高度重视农业税政策，不断探索完善和规范农业税政策之路，为此后党的农村、农业政策的制定提供了借鉴和参考。
一、改革开放前党的农业税政策的历史演变
（一）1949年至1958年农业税政策分区实施阶段
新中国刚成立时，百废待兴，迫切需要解决的是“吃饭”问题，即粮食供应问题。当时，南下大军有200多万，还有数以百万计的支前民工，他们所需的粮草供应刻不容缓。同时，新政权的各级干部，还有几百万旧政府人员、旧军队统统由国家包下来，这几百万人员的给养以及各级政府的经费，全部或者大部分都需要从公粮收入来解决，此外，1949年全国有16个省、区的498个县受灾，“据内务部统计：全国受灾面积约12787万亩，受灾人口约4555万人，倒塌房屋234万间，减产粮食114亿斤。”①这些灾民急需粮食救济。粮食的供应离不开粮食的征收，但是，当时约占全国2/3的新解放区是解放军渡江作战前后陆续解放的，这些地区的人民政权因为刚刚建立，不可能采用老解放区比较规范的农业税征收条例，因此，这时全国还没有建立起统一的农业税制度，而是分老解放区和新解放区实施不同的农业税政策。老解放区（包括华北区、东北区、内蒙古老区、山东老区、苏北老区和陕甘宁老区等）已经完成了土地改革，农业税基本上沿用过去的征收制度。而新区由于未完成土地改革，许多地方还没有来得及建立正式的农业税制度，只是公布了临时性的征粮条例或合理负担的办法，因为绝大部分新解放区尚未开展减租减息，农民除公粮负担外（农村副业也基本上不征税），还有地租负担和高利贷剥削，许多地区还有战勤负担。尽管老区、新区都采取了一些减负措施，而且农民的负担的确比以前有所减轻，但农民的税负总的来说还比较重，而且，由于征税办法不统一，许多地方还未来得及建立正规的农业税制度，出现了农民负担畸轻畸重的问题。为此，1949年12月30日，薄一波在向毛泽东的书面汇报中建议：“老解放区以大区为单位、新解放区以省为单位统一农业税法规，对农村中的不同阶层实行不同的农业税负担政策，税率总水平不超过20%。”②新中国成立初期，公粮是国家掌握粮食的基本手段，也是国家财政收入的主要组成部分，因此，如何征收大批粮食来平抑物价，供应城市，救济灾民，并支援抗美援朝，就成为农业税工作和财政工作的主要任务。为了顺利完成这项紧迫任务，中共中央和政务院根据当时农村的实际情况，采取了许多有效的政策措施。为了逐步建立健全农业税的各项制度，1950年1月，政务院发布了《全国税政实施要则》，提出：“农民负担远超过工商业者的负担，为使负担公平合理，应依据合理负担的原则，适当地平衡城乡负担。”3月24日，政务院决定把征收公粮的税则和税率，由中央人民政府规定。5月30日，政务院在《关于1950年新解放区夏征公粮的决定》中宣布：“夏征国家公粮，以大行政区为单位，征收总额平均不得超过夏收正产物总收入的13%。”③根据中共七届三中全会提出的“调整税收，酌量减轻民负”的原则，中央人民政府在9月公布了《新解放区农业税暂行条例》，对新解放区农业税的纳税义务人、课税对象、税制、税率、租佃地的负担、优待和减免等都做了详细的规定，从新解放区土地改革没有完成，地主、富农仍然占有较多土地的现实情况出发，实行差额较大的农业税累进税制。按照平均每人年度收入分为40级（后将税率修订为24级），收入越高，税率越高。
从1950年冬季开始，新解放区开始分期分批进行土地改革。到1952年，除西藏自治区暂不实行民主改革外，其余地区基本上完成土地改革。连同老解放区过去的土地改革算在一起，全国已有3亿多无地或少地的农民分得了约7亿亩土地，免除了过去每年要给地主交纳达700亿斤粮食的封建地租。同时，为了摸清农业税税源，建立新的统一标准的“税基”，平衡农民负担，依法加强农业税的征收和管理，从1950年开始，政务院颁发了《关于农业税土地面积及常年产量订定标准的规定》，开始在全国范围内进行土地普查工作。中央人民政府政务院在《关于1952年农业税工作的指示》中，进一步把“查田定产、依率计征、依法减免”确定为“农业税收的总方针”④。经过三年的努力，到1952年，全国计税耕地达到16.2亿亩，比1949年增加了4000万亩，增加了10.2%；计税的常年产量达到2374.2亿斤，比1949年提高了31.2%。⑤这样，在查实田亩的基础上，核定常年产量并固定下来，进一步稳定了农民负担，使农民安心生产，从而促进了农村生产力的发展。
由于新解放区土地改革后地主经济已被消灭，原来限制地主经济的高税率需要适时调整，而且中国的抗美援朝战争需要粮食供给和加大财政支出，需要通过农业税征收来解决一部分，再者，分区制定农业税税率的措施存在着地区间纳税畸轻畸重的现象，有鉴于此，1951年对新解放区农业税税率进行了相应调整：最高累进税率由42%调为不超过30%，最低税率由3%提高为5%；1952年规定最低税率由5%提高到7%，最高税率仍为30%；1951年由各大区在中央规定的最高税率和最低税率的限度内，自行拟定税率表，1952年改为中央统一拟定税率表。⑥
除农业税正税之外，农民还要承担一定的农业税地方附加，作为乡村地方自用经费。除个别地方外，附加的比例一般都在正税的15%至20%之间。1950年的《新解放区农业税暂行条例》规定，“农业税地方附加，不得超过正税的15%，随同农业税附征之”⑦。次年，出于乡村建设的需要，政务院发布《关于1951年农业税征收工作的指示》，把地方附加的最高限度由原规定的正税的15%提高为正税的20%，并规定在全国新老区通用。由于当时乡村财政开支日益膨胀，而预算拨款不能满足乡村的实际需要，同时也存在着一定的铺张浪费，因而除农业税附加外，农村摊派相当严重。据16省34个乡（村）镇的典型调查，在这些基层政权的财政收入来源中，上级拨款占34.26%，摊派及捐募占33.43%，挪用斗争果实占19.4%，公产收入占7.91%，其他收入占4.98%。⑧为了规范农业税收，减轻农民负担，1951年，中央政府对老解放区的农业税率作了适度低调，但此间的政策并未达到预期的目的。为了真正减轻农民负担，政务院在1952年发布了《关于1952年农业税收工作的指示》，规定：“全国各地农业税的地方附加，一律取消。今后对农业只由中央统一征收一道农业税，不再附加。”⑨对乡村财政支出采取“包、禁、筹”的三字解决方针。“由于取消了附加和各种不合理的摊派，（1952年）全国农民公粮负担总额比1951年减少25亿斤细粮”⑩。但由于国家财力有限，1953年以后国家又允许地方征收农业税附加。
1952年底，恢复国民经济工作即将结束，中共中央总结了建国三年来的经验，按照毛泽东的建议，提出了过渡时期的总路线。根据总路线的要求，党鼓励和支持农民个体经济逐步联合起来，使农业从落后的小规模生产的个体经济转变为先进的大规模生产的合作经济，以实现农业的社会主义改造。农业合作化，一般经过以土地分散经营、共同劳动、换工互助为特点的农业生产互助组（简称“互助组”）；以土地入股、统一经营、土地和其他生产资料参加分配为特点的初级农业生产合作社（简称“初级社”）；以土地入社、统一经营、取消土地和其他生产资料报酬，完全按劳分配为特点的高级农业生产合作社（简称“高级社”）等三个阶段。
早在全国解放前，解放区就有农业生产互助组（有的地方叫“变工队”等），实现了劳动力、生产资料的互补和调剂，促进了农业生产的发展。新中国成立后，互助组有了更广泛的发展，1950年全国有10.7%的农户参加了农业生产互助组，1951年增加了一倍，1952年又增加了一倍，其中，各地还个别试办了农业生产合作社（初级社）3600余个。到1954年，全国参加互助组的农户占到农户总数的58.3%。(11)在农业生产互助组的基础上，农业生产合作社首先在老解放区发展起来，但是，在1953年春天，一些地方在发展农业生产合作社方面出现了贪多、贪大和盲目追求高级形式等急躁冒进倾向，中共中央下发通知予以纠正。可以说，“我国实行农业的合作化，开始几年是比较慎重的，步骤比较稳当。所以，在合作化过程中农业生产是逐年上升的，没有像苏联那样在农业集体化过程中出现农业生产倒退现象。”(12)从1954年至1955年上半年，初级社在全国普遍建立和发展。半社会主义性质的初级农业生产合作社，已经实行土地入股、统一经营、集体劳动，收入统一分配，它已经形成一个集体经营的经济单位。社员的收入一部分来自劳动报酬，另一部分来自入社的土地和其他生产资料的报酬。这种分配制度与以个体农户为主体的农业税负担办法存在着矛盾：原来农业税的数额是根据农户的土地数量和质量确定的，土地是惟一的决定性因素，而现在农户的收入是根据参加集体劳动的数量和入社土地的数量及其他生产资料的折价确定的，如果仍然按照土地确定农业税数额，因为参加集体劳动的数量（包括其他生产资料）存在差异，那么，社员的农业税负担与其实际收入之间存在矛盾。为了解决这一矛盾，必须妥善解决初级社的农业负担问题，制定出一套有利于农业合作化运动的发展和巩固的负担办法，使农业税收制度适应新的农村生产关系，但是，制定农业税法并不是一件轻而易举的事情，因此，政务院在《关于1953年农业税工作的指示》中规定：“农业生产合作社的征收办法，由各省、市人民政府参照去年的办法酌情规定。”(13)从各地的情况看，对于初级社的征税办法，主要有暂时沿用按户计征、按社计征、社户分担或者从全社土地报酬中统一提交农业税等三种办法。
1955年7月31日，中共中央召开省、市、自治区党委书记会议。毛泽东在会议上作了《关于农业合作化问题》的报告，对党的农业合作化的理论和政策作了系统阐述，并对合作化的速度提出新的要求。报告还严厉批评了邓子恢等人的“右倾”。10月，中共中央在北京召开七届六中全会，通过了《关于农业合作化问题的决议》，要求到1958年春在全国大多数地方基本上普及初级农业生产合作，实现半社会主义合作化(14)。会后，农业合作化运动急速发展，1956年1月，在初级社刚刚建立尚未站稳脚跟的情况下，中共中央政治局通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》，要求：“合作社基础好并且已经办了一批高级社的地区，在1957年基本上完成高级形式的农业合作化。其余地区，则要求在1956年，每区办一个至几个大型（100户以上）的高级社，以作榜样，在1958年基本上完成高级形式的农业合作化。”(15)从此，农业合作化运动进入了一个新阶段，即由办初级社为主转变为办高级社为主，高级社迅猛发展。6月底，高级社已发展到30万个，入高级社农户达7600多万户，到年底时，高级社已达到54万个，入社农户已达10742.2万户，占农户总数的87.8%。至此，全国提前实现了农业合作化，我国农村生产资料私有制的社会主义改造任务已经基本完成。高级社把土地和重要生产资料转归集体所有，取消土地报酬，实行统一经营核算，收益由社统一按劳分配，为此，农业税的征收也需要相应地进行改变。1956年7月18日，国务院在批转财政部《关于1956年农业税收工作中几个问题的请示》中指出：“过去对于高级社，全国各地都是以社为单位征收农业税的……今后，为了适应农业生产合作社统一经营、统一分配的情况，对于初级社一般也应改为以社为单位征收，即是将农业税额从全社收入中统一提交。”(16)这样，除了极个别特殊情况外，全国绝大多数农村都实现了从农户交纳农业税向集体纳税的过渡。
1953年国家规定可以征收不超过农业税正税7%的地方附加用于地方公益事业支出。到了1954年，除原来随正税附征7%的乡村自筹（华北地区连同代耕粮为10%）外，还允许省市随农业税正税附征3%到5%的地方附加，由省财政掌握，在全省范围内统一调剂使用，办理地方公益事业。随着农村教育事业的快速发展，国家财政拨款不能满足其发展的需要，因此，1956年国家预算中规定，随同农业税征收的用于农村的地方附加和乡村自筹由原来不超过农业税正税12%提高到最多不超过22%，增加的收入由省市人民委员会掌握分配，统一调剂，用来解决一部分乡村经费，不应交给农业生产合作社去自筹办理。1957年，鉴于1956年地方附加比例偏高，农民负担较重，又重新修订农业税附加比例，规定包括省附加和乡村自筹在内，一般不得超过正税的15%，种植经济作物和园艺作物地区最高不得超过正税税额的30%。
这一时期，农业税负担的基本政策是全国统一的，但是，具体的征收办法却各不相同。据1954年统计，全国共有33种农业税税率，其中老解放区有21种，新解放区有12种。因此，农业税在不同地区、不同农民间表现出较大的差异性。1951年8月，中共中央发布了《关于农业税必须贯彻查田定产依率计征的指示》，要求条件已经具备的地区应该实行查田定产，依率计征。接着又要求在此基础上，合理核定常年产量，依法减免农业税并禁止任何附加和摊派。随后，政务院在《关于1953年农业税工作的指示》中提出“增产不增税、稳定负担”的工作方针。1955年10月，中共中央同意并转发了财政部党组的报告，同意把1956年和1957年的农业税征收指标继续稳定在1952年的水平上。随着我国农业、手工业和资本主义工商业三大改造的快速完成，我国的经济制度和阶级状况发生了根本性变化，再加上“一五”计划完成后，1957年农业总产值比1952年增长25%，平均每年增长4.5%。农业的较快发展，特别是农业合作化运动的飞速发展，使得中央领导人对农业发展的形势产生了错误判断，认为农业产量的持续提高将为我国的工业化提供更多的农业剩余，因此，稳定农业税的方针逐步发生了改变。1957年12月，中共中央同意并转发了财政部党组报送的《关于农业税（草案）的请示报告》，中共中央指出：“中国的农业生产在第二个五年计划期间将有更大的发展，在这个基础上可以适当地增加一点农业税负担，但是不宜增加过多。”后来因为国民经济发展遇到了严重困难，这个计划没有实现。
1950年至1952年的国民经济恢复的三年中，全国的农民负担占农副业净产值的比例大体在10%上下，而1953年至1957年的第一个五年计划时期内，平均农业税实际负担率为11.67%，比1952年降低0.53个百分点，农业其他税收和摊派负担也有一个大幅下降的过程：由1953年65302万元下降到1957年的35836万元，减幅达45.2%。(17)从1953年开始，农民负担基本上稳定了5年。1953年到1956年各年的农业税征收额（包括正税和地方附加），都没有超过1952年实际征收额388亿斤细粮的水平。1957年农业税负担比1952年增加了6亿斤左右，而农业税征收额占农业实际产量的比例，则由于农业生产的发展，已经由1952年的13.2%，逐渐下降到1957年的11.3%。也就是说，尽管农业税的税率不变，农民的实际负担比例是逐渐减轻的。(18)
（二）1958年至1976年农业税政策全国统一阶段
全国农业合作化基本完成以后，农村的生产关系发生了根本变化。原来以个体经济为基础的农业税征收办法，已经不再适应新的形势，制定新的农业税条例势在必行。为此，从1956年起，财政部就开始起草新的农业税条例，在先后向各省、自治区、直辖市和中央各部门征求意见，并且多次召开专业会议进行了讨论和修改的基础上，1958年6月3日由一届全国人大常委会第96次会议通过了《中华人民共和国农业税条例》，该条例是中华人民共和国成立后的第一部全国统一适用的农业税税法，其主要特点包括：以农业收入为征税对象；以常年产量为计税依据，实行比例税制；实行由国家统一控制下的地区差别比例税率；农业税以征收粮食为主，货币为辅的方式征收；全国平均税率为常年产量的15.5%，最高税率不得超过常年产量的25%。(19)条例还规定省、市、自治区人民代表大会可以决定征收一般不超过农业税正税15%、最高不超过30%的地方附加。“大跃进”运动中的“浮夸风”、高指标、高征购等导致农民的实际负担骤然猛增。1958年至1960年间，农业税的实际负担率分别为12.5%、14.3%和13.8%。随着粮食和农副产品产量大幅度下降和农民收入急剧减少，农民生活出现严重困难，结果酿成大量人口（主要是农民）非正常死亡的人间惨剧。1960年冬，中共中央开始纠正农村工作中的“左”倾错误，开始对国民经济进行“调整、巩固、充实、提高”。1961年6月财政部党组在《关于调整农业税负担的报告》中提出，“农业税的实际负担率，即农业税正税和地方附加的实际税额占农业实际收入的比例，全国平均不超过10%，即相当于历史上的‘什一之税’。据此，1961年农业税的征收额拟安排为细粮240亿斤左右，其中正税217.6亿斤，地方附加21.8亿斤，地方附加相当正税税额的比例由过去的15%至30%，一律降为不超过10%。”(20)同年6月，中共中央在批转财政部党组《关于调整农业税负担的报告》中指出，“调整农业税负担，是当前正确处理国家同农民关系的一个重要方面。农业税的征收额已经减下来了，但要真正做到公平合理，有利于鼓励农民增产的积极性，还需要做很多工作。”(21)该报告将农业税的年征收额调低为222亿斤（细粮），比1960年实征额下降42%。鉴于以前农业税的实际负担率（农业税正税和附加合计占农业总收入的比率），原来规定以生产大队为单位，最高不得超过13%。有些地区反映13%低了一些，要求中央允许对少数丰收地区适当多征一点，否则，歉收的队要减免，丰收的队不能多征，同样会影响国家总的征收任务的完成。1962年3月，为了确保农业税任务足额完成，中共中央批转了财政部党组关于征收农业税两项措施的报告，同意农业税征收任务增加7%的机动数，并且把实际负担率从最高不超过13%，提高到15%。(22)随后下文要求，“凡是没有增加7%机动数的地区，1963年都必须加上去。”(23)
1958年至1960年农业税的实际负担水平和建国初期的1949年和1951年的高负担率基本持平。1960年以后，农业增产了，但国家采取增产不增税政策，把增收的部分留给农民，以巩固农业调整的成果。1961至1965年间农民税收负担率呈大幅下降趋势，如1961年为9.3%，1962年为8.7%，1963年和1964年为7.7%，1965年为7%。上述负担率是包括附加在内的。(24)
1961年全国农业税征收基数调整为222亿斤细粮后，一直到1965年未变。1965年中共中央和国务院在制定农民负担政策时，有些同志出于财政的需要，想酌量增加一点农业税，周恩来认为农民还没有这个负担能力，坚决不同意。他斩钉截铁地说：“你们今天记录在案，我活着的时候，你们不能增加农业税负担，将来我死了以后，你们也不能打农民的主意。”(25)1970年他在讲到农民负担时，明确指出：农业税继续执行“增产不增税”的政策，贯彻“藏粮与民”的方针，全国农业税征收任务仍然不变。由于农业税的交纳是以实物为主，并且和粮食征购结合起来进行；因此，粮食征购数量的变动会影响农业税数额的变动。为了稳定农民负担，中共中央决定从1965年开始，实行粮食征购“一定三年”的办法，把生产队的粮食征购任务稳定下来，三年内不再变动，各省（市、区）可在中央分配基数的基础上增加5%到10%的机动数，用于以丰补歉，保证全国征购任务的完成。到1967年届满，1968年1月，国务院发出通知，明确“稳定农民粮食负担一定三年政策”在1968年继续延用，并提出：“中共中央、国务院制定的有关粮食征购和分配的政策，在没有作出新的规定以前，暂不改变。”(26)随后，中共中央在征询了各省、市、自治区党委的意见后，于1971年8月发出《关于继续实行粮食征购任务一定五年不变的通知》，决定从1971年起，将粮食征购基数改为“一定五年不变”；全国粮食征购基数从1970年的726亿斤调整为765.5亿斤（1972年又调整为755亿斤）；并且明确：各省、自治区、直辖市向下分配任务时，可以在中央确定的征购基数上，增加5%左右的机动数，用于调剂受灾减免，保证完成中央的计划，省以下各级不得层层加码。(27)1974年，财政部着手研究“五五”期间农业税负担安排问题，经过一年的调查，财政部草拟了向国务院上报的《关于“五五”期间农业税负担问题的报告》稿，明确“五五”期间全国农业税征收任务（正税）继续稳定在222亿斤细粮的水平上。各省、市、自治区可以在中央确定的征收任务的基础上，增加一定的机动数，其比例最低为7%，最高不得超过15%，并要求解决农业税负担畸轻畸重问题和农民负担重的问题。由于农业税负担政策的连续稳定，“文化大革命”十年农村粮食生产能够稳定缓慢增长。
“文化大革命”十年间，由于国家对农民仍然采取稳定负担的政策，农民的农业税负担相对逐步减轻（见表一），但是，减轻的幅度比较小，因为从1961年到1965年，四年间全国农业税负担相对减轻了25%，而从1965年到1975年，十年间全国农业税负担相对减轻的幅度仅为30%。同时，农民税外负担却日益加重。以湖北省为例，1973年该省农村杂项负担总额约达12405万元，相当于全省农业税负担的65.2%。(28)据保守估计，“文化大革命”期间全国平均每年的农村杂项负担超过20亿元，每年的农村杂项负担一般相当于农业税负担的60%至80%。这一负担是相当高的。
表一 1965-1975年农业税实际负担趋势表
年份 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975
7.0
6.5
6.16.7
6.7
6.2
5.9
5.6
5.4
5.1
4.9
负担率(%)
资料来源：根据《中国农村经济统计大全(1949-1986)》有关数据计算整理。
二、对改革开放前党的农业税政策的评价
（一）轻税、稳负政策是党的农业税政策的核心
为调动农民生产积极性，促进农业生产的发展，长期以来，党和政府对农业税一直实行轻税和稳定负担政策，主要表现在：一是从1961年至今，农业税负担基本稳定在原来的水平上；二是常年产量一定五年不变。在三年自然灾害期间，国家征收了过头粮，为此，从60年代初，国家大幅度调减了农业税。随着农业生产的不断发展，农业税负担绝对额长期稳定不变，再加上国家对自然灾害实施了农业税减免政策，农业税的实际负担率是逐年下降的（见表二）。1949年实征税额占农业实产量的13.5%，1976年下降到4.9%；农业税占农业总产值的比重也从1950年的5.5%下降到1976年的3.3%；农业税占国家财政收入的比重更是从1950年的29.3%大幅度下降到1976年的3.8%。农业各项税收从1950年的19.1亿元，增加到1976年的29.14亿元，26年只增长了10.04亿元，这个增长比例是比较低的，这从另一个侧面反映了党的轻税政策。随着农业生产的发展，农业税收入占税收总额的比重呈逐步下降趋势，农业税负担也呈逐步降低趋势。从1950年到1976年，农业税收占当时全国税收总额的比重从39%降到7.1%，降幅为81.8%。从1950年到1976年，实征农业税不增反降，从269.72亿斤下降到251.26亿斤。(29)
表二 1949-1976年农业税变动情况表
农业实产
实征税额实征税额农业税农业税占
年份
量（细 （细粮； 占农业 占农业国家财政
粮；亿斤）
亿斤） 实产量%总产值%
总收入%
1949
1847.1
248.8
13.55.5* 29.3*
1952
2924.2
357.8
12.26.7
14.7
1958
3565.7
445.7
12.56.7
8.4
1966
3942.0
256.0
6.5 3.7
5.3
1976
5173.3
251.2
4.9 3.3
3.8
1.*该数字为1950年数字。
2.根据《中国农民负担史》第4卷，第409～410、413～418页有关数据整理。
（二）附加和摊派严重影响了农业税轻税政策的绩效
改革开放前，无论是个体农民以户为单位缴纳农业税还是以生产队为单位交纳的农业税，都要相应地征收一定数额的附加作为乡村运转的经费，甚至在1954年还允许省市加征3%至5%的附加。除此之外，乡村摊派比较多，据薄一波1952年12月18日关于乡（村）镇摊派名目繁多问题给毛泽东的信中说，乡（村）镇摊派名目共计6大类，336种(30)。虽然中央采取了有效措施加以遏制，但是，农民杂项负担仍然存在，有时还比较严重。“文化大革命”期间，由于政治动乱，生产上的瞎指挥，社会风气的败坏，农民的杂项负担花样越来越多，负担也越来越重。根据18个省、市192个公社17526个生产队的调查，1973年这些社队的杂项负担为991.7万元，平均每队负担565.9元，平均每人负担3.2元，相当于农业税负担的55.3%。而山西省和顺县坪松公社，1973年的杂项负担计10万元，占总收入的18%，平均每人负担17元，而平均每人负担的农业税仅为2.88元，杂项负担相当于农业税负担的5.9倍。(31)这些附加和杂项往往随农业税一同征收。农业税的征收本是国家正当税收手段，可是，附加和摊派等收费和农业税混合征收，这种税费混征既体现不出中央政策的轻税原则，也给一些基层组织和个人向农民乱摊派提供了渠道。此外，从预算外资金来看，1952年为13.62亿元，1958年为55.99亿元，1966年为81.13亿元，1976年则猛增至275.32亿元。(32)虽然我们不能断定其中农民负担有多少，但是，可以肯定的是，这些预算外资金收入中绝大部分来自农业剩余，其结果是农民负担有增无减，影响了农村党群干群关系，损害了党和政府形象。
（三）农民负担畸轻畸重现象比较严重
改革开放前，无论是分区实施农业税政策阶段还是1958年实施《中华人民共和国农业税条例》后，由于我国农村幅员辽阔，各地农村发展差异非常大，再加上土地数量、种植农作物种类、农作物产量等方面经常变动，导致根据土地的数量和质量（常年产量）计算的农业税与农民收入不相符合，出现农民负担畸轻畸重的现象，这种现象有时非常严重，影响了农民群众的生产积极性。如湖北省1971年对不同类型的474个生产队的农业税负担情况调查显示：有的生产队平均每人产量达2000斤以上，而农业税负担率只有3%；有的生产队平均每人产量不到500斤，而农业税却高达18%。(33)两者的人均纳税绝对值相差30斤以上，剩余农产品的绝对值相差1530斤以上，这必然影响农民的分配收益。农民收入相差悬殊过大，不利于农业的发展。再者，还存在计税土地不实；减免程序不合理，有的地方甚至根本不执行减负政策，将减免款用于上交税收或截留、挪用，体现不了农税优待政策，加重了贫困地区和受灾地区农民的负担，导致农民负担差别进一步拉大。
（四）农业税政策制约了农业和农村的发展
我国的农业是弱质产业，农民是弱势群体，而国家的现代化发展战略又是以农业支持工业、农村支持城市为前提的，并把这种政策进一步固化为城乡二元结构，国家运用农业税政策从农村汲取资金、原材料等，导致农业发展缺乏资金，农民生产生活比较困难。尽管新中国成立以来，党和政府一直实行轻税的农业税政策，农业税占农民负担和收入的比重一直都非常低。在改革开放前，农村生产力的发展受到严重制约，而农村人口增长较快，从1949年的4.47亿人增加到1976年的7.92亿人，增加了3.45亿人；耕地只增加了2200万亩，农业实际产量却增长较慢，从1949年的1847.1亿斤增加到1976年的5173.3亿斤，只增加了3326.2亿斤。(34)换句话说，人口的快速增长实际上抵消了粮食的缓慢增长，农业发展处于一种有增长（很缓慢）无发展的境地，而国家仍然通过农业税从农村转移农业剩余，农业发展后继乏力，制约了农业和农村的发展。
三、改革开放前党的农业税政策的启示
（一）农业税政策是党调整与农民关系的重要载体
农业税政策实际上是党和政府调整国家、集体和农民之间农业收益的一种手段，农业税政策的变迁从一个侧面反映了党与农民群众关系的变迁。在社会主义改造时期，中共采取了因地制宜地分地区实施农业税政策的措施，调动了农民群众的生产积极性。随着三大改造的完成，党和政府调高了公粮总量，其结果是征了过头粮，正如毛泽东所说，1954年我国部分地区因水灾减产，我们却多购了70亿斤粮食(35)，引起农民与政府关系的紧张。随后政府调减了农业税征收数量，让农民休养生息，稳定了农村。在农业税执行过程中，一些地方出现了农民与乡村组织以及干部的冲突，党中央和中央领导人都非常重视并采取了相关的对策。1950年5月，毛泽东在对因秋征负担过重等群众性抢粮骚动如何处理的报告中批示，“绝对不可向群众开枪。”(36)1952年10月，毛泽东关于减轻农民负担问题给谭震林的信中要求“今年征粮必须不超过中央规定的比率，大大减轻民负。”(37)
（二）尊重农民利益是党团结农民的重要原则
农业、农村和农民问题，关系着改革开放和社会主义现代化事业的大局，关系着党的执政地位的巩固，关系着国家的长治久安。正因为“三农”问题如此重要，“党要不断地给农民群众看得见的物质利益”(38)，以增强农民群众的向心力。实践证明，党的政策能反映和体现农民的利益，就会调动农民的生产积极性，国家才会兴旺发达。新中国成立以来，党和政府非常重视农民利益问题，党的历届领导人在农业税政策问题上的讲话都体现了党的这一指导思想。1950年6月，根据毛泽东提出的关于调整税收、酌量减轻民负的建议，陈云在人民协商全国委员会第二次会议上所作《关于经济形势、调整工商业和调整税收诸问题的报告》中提出了调整农业税收的措施：第一，只向主要农产品征税，凡有碍发展农业、农村副业和牲畜的杂税，概不征收。第二，为了照顾农村的经济情况，鼓励农民的生产积极性，恰当地减轻农业税并必须按照规定的标准征收。第三，农业税应当以通常产量为固定标准，对于农民由于努力耕作而超过通常产量的部分不应当加税，以鼓励农民的生产积极性。在农业生产得到恢复和发展之后，曾有人建议增加农业税收，但周恩来坚决否定了这个建议，仍然坚持稳定农业税政策以减轻农民负担。
（三）免除农业税是党解决农民负担问题的治本之举
在建国初期，党采取了重工业优先发展的战略，我国的工业化急需大量资金，在外无支援、内无资金来源的情况下，中央采取了以农补工的方式筹集资金，以公粮形式交纳的农业税是国家获取农业剩余资源的最重要途径。据估计，到改革开放以前，我国农业为工业提供了7000多亿元的农业剩余，农村、农业和农民为中国的工业化发展作出了巨大贡献和牺牲。在此期间，中央的农业税政策也有过重的现象，但是，党中央都能根据实际情况及时予以调整，即使这样，农村的发展仍然困难重重，与城市的差距越拉越大。随着国家综合国力日益增强，到2005年，国家财政收入已经突破3万亿元大关，初步具备了以工补农、以城带乡的能力，因此，取消农业税，让农民共享改革开放所取得的成果，是科学发展观的必然要求。顺应这一要求，全国人大通过法案决定从2006年起，在全国全部免征农业税，这标志着在中国延续了两千多年的“皇粮国税”彻底退出了历史舞台。
回顾党的农业税政策的变迁，反映了党在处理党与国家、集体和农民关系价值取向方面的变化，虽然党在探索农业税政策过程中也出现过失误和曲折，但是党都能从农民群众的利益出发，及时进行矫正，党的农业税政策的历史演变反映了党尊重农民、维护农民权益的不懈努力。这一时期的农业税政策有很多成功的经验，并对改革开放以后我国的农业税政策和农民负担政策产生了重大影响。随着我国综合国力的不断增强，党更加重视农民的负担问题，并采取了减轻农民负担的治本之策——免征农业税，既体现了党坚持以人为本的科学发展观，也反映了党对中国现代化道路探索的不断深化。
注释：
①内务部农村福利司编《建国以来灾情和救灾工作史料》，法律出版社，1958年，第3页。
②刘佐：《中国税制五十年(1949-1999)》，中国经济出版社，2000年，第27页。
③《新中国农业税史料丛编》第5册，中国财政经济出版社，1986年，第50页。
④李成瑞：《中华人民共和国农业税史稿》，中国财政经济出版社，1962年，第348页。
⑤《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社，1994年，第88页。
⑥《中国农民负担史》第4卷，第73页。
⑦李成瑞：《中华人民共和国农业税史稿》，第337页。
⑧《中国农民负担史》第4卷，第102页。
⑨李成瑞：《中华人民共和国农业税史稿》，第348页。
⑩《人民日报》1953年3月18日。
(11)《中国农民负担史》第4卷，第155页。
(12) 薛暮桥：《中国社会主义经济问题》，人民出版社，1979年，第42页。
(13)李成瑞：《中华人民共和国农业税史稿》，第356页。
(14)《农业集体化重要文件汇编》（上），中共中央党校出版社，1981年，第461页。
(15)《农业集体化重要文件汇编》（上），第529页。
(16)《中国农民负担史》第4卷，第162～163页。
(17)《中国农民负担史》第4卷，第181、185页。
(18)《人民日报》1958年6月5日。
(19)《人民日报》1958年6月5日。
(20)《建国以来重要文献选编》第14册，中央文献出版社，1997年，第493页。
(21)《建国以来重要文献选编》第14册，第491页。
(22)中共中央批转财政部党组《关于征收农业税两项措施的报告》（1962年3月26日）。
(23)《中共中央关于1963年农业税照加7%机动数的通知》（1962年12月9日）。
(24)赵蒙涵：《新中国财政税收史论纲(1927-2001)》，经济科学出版社，2002年，第333页。
(25)中共中央文献研究室编《十五大以来重要文献选编》（中），人民出版社，2001年，第1638页。
(26)《新中国农业税史料丛编》第5册，第651页。
(27)《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社，1988年，第157页。
(28)原湖北省财政局1974年提供的《关于农村经济和农民负担情况的调查材料》，转引自张艺雄：《新中国农民负担的阶段性分解与分析》，《中国经济史研究》2004年第3期。
(29)楼继伟主编《新中国50年财政统计》，经济科学出版社，2000年，第70～71、74～75页。
(30)《建国以来毛泽东文稿》第3册，中央文献出版社，1989年，第653页。
(31)《中国农民负担史》第4卷，第305～309页。
(32)楼继伟主编《新中国50年财政统计》，第205～206页。
(33)《中国农民负担史》第4卷，第286页。
(34)《中国农民负担史》第4卷，第407～410、413～414页。
(35)《建国以来毛泽东文稿》第6册，第88页。
(36)《建国以来毛泽东文稿》第1册，第324页。
(37)《建国以来毛泽东文稿》第3册，第587页。
(38)《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社，2002年，第121页。
标签：农业税论文; 农民论文; 比例税率论文; 农业合作化论文; 农村改革论文; 农业发展论文; 国家统一论文; 土地政策论文; 政务院论文; 地方税论文;