中国法治改革三十年述评，本文主要内容关键词为：述评论文,三十年论文,中国论文,法治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF082 文献标识码：A 文章编号：1007-788X(2010)01-0022-11
从1979年至2 009年，中国改革开放30年，各方面都发生了巨大的变化，无论是经济、政治、文化、社会，还是法制建设和法律发展，其变化都是非常深刻，影响极其深远。共和国法治，虽然起步很晚，步履维艰，但是起点高、发展迅速。十一届三中全会提出了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；1997年党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家；1999年又写入了宪法；从此我们国家进入了法治的新时代，这是全体法律人不懈努力、解放思想、与时俱进的结果。从整体上看，法治进步表现为：社会主义法律体系已经基本形成，司法制度也是在渐趋完善，依法行政观念深入人心，社会主义法治理念(依法治国、司法为民、公平正义、服务大局、党的领导)牢固确立，建设社会主义法治国家成为治国理政的基本方略和指导方针。单就司法角度看，我国由过去的无法可依，只是依靠政策、文件、指示去办理各种案件，到后来的有法必依。从有法以后的严格依法办案，注重形式上的要求，再到今天追求司法要服务大局这种实体上的、对社会更有意义的公正，其间的变化是非常巨大的。
为了回顾与市场经济相适应的民主法制建设的不凡历程，深入总结立法、司法、行政执法、守法以及共和国法律发展的经验教训，揭示中国特色社会主义法治改革的伟大成就和现实状况，描画和展望依法治国、建设社会主义法治国家的时代前景，本文拟对我国推动法治改革的历史与社会背景进行回顾，划分和概括法治改革的三个历史阶段及其现实成就，并在一系列调研数据和实证分析的基础上，归纳出贯穿法治改革始终的总体脉络，在此基础上对中国法治的未来进行了展望。
一、中国推动法治改革的背景
(一)国际国内历史经验和“文革”的教训
古今中外的历史经验证明，作为治理国家的原则和方略，法治优于人治，在法治的基础上确立宪政、实现民主政治是中国未来发展的必由之路。①中国数千年来封建“人治”传统(专制集权、有罪推定、刑讯逼供等)贻害多多。1976年10月，党中央粉碎“四人帮”反革命集团之后，人民群众对“文化大革命”中遍及全国的严重破坏民主与法制、废弃宪法、践踏公民权利的种种现象深感痛心，急切盼望恢复和健全社会主义法制。
社会主义法制是以社会主义民主为基础的，它包括立法、执法、守法三个方面，其中心环节是依法办事。在1978年12月举行的党的十一届三中全会上，邓小平对董必武1956年党的“八大”发言中提出的“依法办事”原则，即“有法可依，有法必依”进行了补充，要求“使民主制度化、法律化，使这种法制具有稳定性、连续性和极大的权威性。”并将“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”当做新时期我国社会主义法制建设的基本要求。在中国共产党第十一届三中全会结束以后于1979年3月召开的理论工作务虚会上，邓小平又提出了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”的著名论断。后来，他在中共中央工作会议上专门谈到，要继续发扬社会主义民主，健全社会主义法制。并说“这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”
(二)经济发展的需要和经济体制改革的推动
纵观人类社会的历史发展，商品经济、市场经济是法律存在与发展的土壤；商品经济、市场经济需要法律的促进和保障；商品经济、市场经济越发展，法律的体系就越完善，其作用就越来越广泛。人类历史上经济关系的每一次大的变革，无不有相应的法律变革相伴随，也只有完善健全的法律制度，才能对新的经济关系起到更好的保障和促进作用。
改革开放30年来，我国经济体制改革向前发展的每一步，都需要并实际促进了法律制度的创新与保障。例如：1984年提出“计划为主，调节为辅”，1987年提出“有计划的社会主义商品经济”，1992年提出“社会主义市场经济”，2000年提出“知识经济”与“经济全球化”，2003年提出市场经济建设要为社会主义和谐社会服务等等。这些经济领域的重大变革带来法律领域的一系列挑战与转变，诸如各种经济成分的关系问题、土地使用权转让问题、股份制问题、私营经济问题、资本市场问题、中外合资合作经营企业问题、保护知识产权问题、与国际通行经济规则全面接轨问题等等。实践生活中，我们分明可以看到如下两个互动趋势：市场经济决定着法律规则的创新，市场经济促进社会主义法治的实现，市场经济激发了人们追求权利和自由的法律积极性，市场经济造就了一支从外部约束政府权力的经济力量；而法律规则的一系列创新又反过来对市场经济产生着能动的反作用，法律促进市场经济秩序的形成和稳定发展，法律保护市场主体的平等合法地位、正当行为及多样化权益，法律是进行宏观调控与市场管理的基本手段之一。市场经济本质上就是法治经济，应该不断完善市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的法律法规。
(三)国际社会对中国改革开放的挑战
经济全球化、公共事务全球化的极大压力构成了我国法制改革的外部动力。这是一种不改不行的推动，如果说前20年我们的口号是“改革开放”，那么进入21世纪以来，就是“开放改革”。我们越是开放，外部世界就越对我们施加改革的极大压力，这同时也成为我们深化改革的动力。在“地球村”时代，不管是发达国家还是发展中国家，不管是大陆法系还是英美法系，不管是资本主义法治还是社会主义法治，都面临国际法与国内法的规则趋同和统一化的前景，都面临应对全球性法律重构的问题。在世界性的权力多元化、非国家化(社会化)和国际法主体多元化的趋势下，在超国家政治和司法机构的组建与发展使得国家已不再是唯一的、最高的政治组织，而成为全球政治组织的一个层次和选择的情况下，我们必须重新审视传统的社会政治格局，认真把握国家与社会、国家与法律以及国家与个人之间的动态关系，恰当地维护社会法制稳定与推行法律改革之间的微妙平衡，遵守国际性“游戏规则”并努力参与规则的制定，恪守国际承诺，以促进全社会的经济进步和法律发展。
只要我们充分认识到经济全球化和法律全球化的本质，并且积极主动地去迎接它，驾驭它，必然有助于消除相互隔绝、制度迥异的国家间壁垒，有助于发展一种“异而趋同，同而存异”的法治文明格局，带来一个社会交往更快捷、联系更密切、秩序维持更有效的、文明水平更发达的人类社会，最终实现一种正义、公平、可持续发展的法律全球化前景。
作为对上述外来挑战的法律回应，我们的法治改革目标就是要造就一个整体上借鉴和吸收世界法制文明成果的有中国特色的新法律制度。过去30年，在民法、知识产权法、公司法、合同法、担保法、证券法、国际贸易法等一系列重要法律的制定过程中，我们就广泛吸收了包括西方发达国家、日本以及我国台湾地区的相关立法，也取得了很好的法律效果。面向未来，开放性地法律移植还有很大的空间，例如：人权保护方面，可以从西方的人权法案中，从世界人权宣言、公民权利和政治权利国际公约和文化权利公约提取各种现成的制度做参考；司法体制和诉讼机制的改革，也可以借鉴和吸收英美和大陆两大法系丰富的经验和运作机制。
(四)落后和相对匮乏的民主法制保障与人民日益增长的权利意识、法治要求之间存在着巨大的矛盾
在改革开放之初，中共中央曾认定落后的生产力与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾是社会主义初级阶段的主要矛盾，进而以经济建设为中心任务，坚持一百年不动摇。时隔三十年，当我们已经取得了经济的快速增长、国民经济跃上一个新台阶之时，重新审视党中央对新时期中心任务的设定，不能不为之叹服。但是，中国的社会发展并不能只强调物质文明的建设，还应包括精神文明和政治文明的建设。邓小平同志曾多次强调，要坚持“一手抓建设，一手抓法制”，“两手抓，两手都要硬”的方针。如果有所偏颇，在经济迅猛增长的同时，忽视道德教育和民主法制建设，就会极大地压抑人民群众当家作主的主动性和创造力，反过来禁锢了经济发展的未来空间。
所谓“两手抓”，其实就意味着社会主义初级阶段要着力解决的经济和政治两方面矛盾。经济矛盾就是落后的生产力与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾，解决经济矛盾的基本方针是进一步深化经济体制改革，优化市场经济条件下的资源配置，促进民生问题的解决和社会和谐发展；政治矛盾是指落后和相对匮乏的民主法制保障与人民日益增长的权利意识、法治要求之间的矛盾。解决政治矛盾的基本方针是进一步深化领导制度和政治体制改革，加强民主法制建设，完善公民权利和政治权利保障机制，扩大人权和政治进步。法制改革说到底就是为了实现更加良好的社会秩序，使人民群众安居乐业，实现更加充分的自由，拓展人民群众的意志自由、行动自由的空间和无限的可能，实现全社会的正义与公平，人民群众在利益均衡、权力对等、同舟共济的体系体制中得以健康生存，实现资源价值的极大化，生产力的最大化、让人民群众在充满活力和生机的社会主义尽享生活的乐趣。人民群众是历史的创造者和真正主人，人民群众也是推动经济、政治、文化和法治改革的真正动力。在走向权利的时代，人民群众反对人治呼唤法治的强烈愿望，要求摆脱市场经济无序状况的强烈愿望，对执法不公和司法不公、司法腐败等弊端的强烈不满，要求权力公开透明运作和法制创新的强烈愿望构成了中国法治改革的内部动力。
《改革》杂志20年前曾经对城乡居民做过一份问卷调查：有一天，工人王师傅在街上被警察无故打伤，回到家中，全家在一起商量解决办法。妻子说：“警察打人，执法犯法，我找他们领导去，不解决问题就赖着不走”；王师傅说：“算了，领导偏袒下属，不会认真解决的，弄不好说你无理取闹，把你抓起来，咱就忍了吧”；女儿说：“根据法律，我可以到法院去告他”；儿子说：“啥也没用，我看还是找几个人，暗地里揍他”。问：“谁的办法更实际？”在所收回的1000份答卷中，有22％的人支持妻子找领导的意见，41.3％的人同意王师傅忍为上的意见，有27.5％的人选择依法起诉的办法，此外有9.2％的人认为只有用私力报复的手段才能真正解决问题。[1]在2004年进行的同样一份调查中，虽然支持私了和找领导办法的人为数不少，但支持去法院起诉的人数仍然上升到三分之一强的水平。
尽管由于历史和现实的多种原因，中国普通公民，特别是广大农民及社会弱势群体在维护合法权益方面一般都具有非主动的特点。但经过三十年改革开放的法治洗礼，有越来越多的人主动拿起法律的武器维护自己的合法权益，其情景，就像电影《秋菊打官司》主人公秋菊那样，为获得一个让自己满意的解纷方案(“说法”)，一次次把官司打到上级部门。中国法治的大门一旦打开，就不会关闭，随着国家法制建设的愈益深入，在越来越多人的参与和各类维权斗争中，法治化的美好图景也就日益展现出来。
二、中国法治改革的三个历史阶段
第一阶段：以1978年12月中国共产党十一届三中全会宣布建立社会主义民主和法制为起点，到1991年为止，国家制定了一系列重要法律、推进了一系列法律制度变革，并以制定《刑法》、《刑事诉讼法》和修改宪法，恢复秩序、保障人权、民主法律化、制度化为标志。
中国法制建设从1978年十一届三中全会正式起步，仅1979年一次就制定和颁布了刑法、刑事诉讼法、人民法院组织、人民检察院组织法等七部法律，到1982年制定了新宪法。邓小平明确提出，社会主义民主必须制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法改变而改变。显而易见，从人权荡然无存、公民权利被践踏的“文革”阴影中走出来，人民群众对基本人权和秩序安定的强烈要求成为这一波法制改革的巨大动力，国家顺应了人民的这一需求，恢复重建人民法院和人民检察院，建立和完善刑法、刑事诉讼法，拨乱反正，甄别纠正了大量冤假错案，为改革开放的顺利开展奠定了政治和法律基础。②虽然以今天的眼光审视，1979年的刑法和刑诉法也很不完善，部分规定还很不成熟，但在当时能制定出这样水平的法律，是很不简单的。
第二阶段：20世纪90年代，以建立社会主义市场经济法律体系、张扬现代法律精神为标志，极大地推进和深化了中国特色社会主义法治改革。
第二次法治变革也是在人民群众的推动下发生的。从80年代中期开始，中国的经济体制朝着商品经济、市场经济的方向进行改革，其中由于思想认识和形势变化等原因，经历过一些波折。1992年邓小平南巡讲话，提出了社会主义也可以有市场经济的问题。于是在紧接着召开的中国共产党第十四次代表大会上正式提出了建立社会主义市场经济的战略方针。
为此在观念更新、理论飞跃的推动下，很快抛弃了体现计划经济的那一套法律观念、法律政策。先后进行了三次宪法修改，每次修改的中心都集中在经济问题上：突出了市场经济问题，突出了国有经济的实现形式多样化问题，以及私有经济、非国有制经济都是社会主义经济重要组成部分等等问题。在宪法修改的同时，也加快了市场经济立法，特别是民商法的制定和修改。在短短几年之内就比较全面地制订和修改了公司法、合同法、担保法、票据法、反不正当竞争法、专利法等一系列体现市场经济，为市场经济服务的法律。在司法领域，提出了司法改革的基本路线图：强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——诉讼制度改革——司法体制改革——相关领导制度和政治体制改革。
第三阶段：以1997年党的十五大正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略和奋斗目标为标志，开启了全球化条件下中国特色社会主义法制的深层改革。
其一，审时度势，进行宪法修改。为了适应全球化的时代潮流，为了适应中国经济、政治和公共事务上全面融入国际社会的客观需要，1997年10月，江泽民在中国共产党第十五次代表大会上正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方针。其后，第九届全国人民代表大会以宪法修正案的形式，将这一基本方针规定在国家宪法中。同时在宪法序言中明确规定“我国将长期处于社会主义初级阶段”；将邓小平理论写进宪法，作为国家的指导思想；规定“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”；规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；规定“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”；将镇压“反革命的活动”修改为镇压“危害国家安全的犯罪活动”。2004年，十届全国人大又对宪法修改了十多处，主要包括：国家尊重和保障人权；公民的合法的私有财产不受侵犯；国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿；国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度；增加：“三个代表”重要思想指引下”、“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”；特别行政区可推选人大代表；等等。
其二，以中国加入WTO为契机，加快相关立法和法律清理，按照国际通行规则全面推进中国的法制改革。根据我国政府代表入世时所签署《中国加入工作组报告书》第22条之规定：“(我国)将保证所有法律、法规和行政要求自中国加入之日起全面遵守和执行在本国产品和进口产品之间的非歧视原则，除非议定书(草案)或报告书中另有规定。中国代表声明，不迟于加入时，中国将废止和停止其实施效果与WTO国民待遇规则不一致的所有现行法律、法规及其它措施。这一承诺是针对最终或暂行法律、行政措施、规章和通知或任何其它形式的规定或指南作出的。”具体包括：(1)1999年制定的新合同法结束了“三足鼎立”的局面，2001年修订的著作权法、商标法和专利权法全面构建了我国知识产权法律体系，2007年颁布的中国物权法及此前颁布的担保法等；(2)在电信管理、外资证券公司、外资保险公司、国际海运管理、农业补贴等领域，制定一些世贸规则所允许和要求的、符合市场经济运作的新的法律法规。例如服务贸易方面的立法、保障措施法、电信法以及保护集成电路布图设计的法律需要提上全国人大的立法日程；(3)修改现行法律法规中不符合世贸规则的一些内容，或者补充某些规定的不充分的内容。对于明显违反世贸规则的，一律修改的；(4)加速国际立法特别是国际经贸方面的立法；(5)废除那些不符合世贸规则的规定。内部文件要废除，不能作为法律依据，一些时过境迁不再使用的法规也要明令废止。总之，我国的立法部门要进一步转变观念，更多地学习、借鉴、吸收甚至移植国外立法和国际立法的经验，在经济立法方面更加注意同国际立法接轨。向国际惯例靠拢，显著提高了我国立法体制的民主化、立法行为的程序化、立法技术的规范化等法制建设水平。为构建中国特色社会主义法律体系奠定了基础。
其三，整体推进司法改革，实施统一司法考试和庭审制度、羁押制度以及证据认定等项改革。党的十五大明确提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的要求。1999年10月，最高人民法院制定下发了《人民法院五年改革纲要》，纲要涉及到审判方式、审判组织、诉讼程序、证据制度、法官管理等各个方面。纲要的制定和实施，为推进深层次的人民法院司法改革积累了经验、打下了基础，为促进观念更新、确立一系列现代司法理念，推进人民法院的全面改革提供了必要的思想准备和理论准备。2001年，最高人民法院进一步明确提出“公正与效率”是二十一世纪法院工作的主题，是审判工作的灵魂与生命。2002年，整合了法官、检察官和律师的准入门槛，开始举行全国统一司法考试。2003年5月，中央政法委牵头成立司法改革领导小组。参加单位有全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、财政部等20多个中央部门和国家机关。2007年10月，党的第十七次全国代表大会提出，要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”
其四，全面落实依法行政，打造责任政府。2004年3月22日，国务院审议通过了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)。这是我国行政法制建设的一个重要成就，是依法行政原则在自身不断完善和发展的过程中的一个新的里程碑。
三、中国法治改革的现实成就
(一)确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方针
1997年10月，江泽民在中国共产党第十五次代表大会上正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略和奋斗目标；1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议以宪法修正案的形式，将这一基本方针规定在国家宪法中。
(二)制订了国民经济和社会发展“十一五规划”民主法制建设要点
在2006年3月16日通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，详细载明了我国民主法制建设要点。其主要内容包括：(1)坚持政治文明和物质文明全面发展，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，为现代化建设提供政治保证。(2)坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。(3)积极稳妥地继续推进政治体制改革，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。(4)健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证公民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。(5)加强基层民主建设，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开，保证公民依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。(6)尊重和保障人权，促进人权事业全面发展。(7)贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。(8)推进司法体制和工作机制改革，规范司法行为，加强司法监督，促进司法公正，维护社会正义和司法权威。(9)实施“五五”普法规划，开展法制宣传教育，提高全民法律素质，形成遵法守法、依法办事的社会风气。(10)加强廉政建设，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。加强对权力运行的制约和监督，强化政府专门机构和社会监督，保障公民的检举、控告、申诉权。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加大从源头上预防和治理腐败的力度。推进反腐倡廉体制、机制和制度创新。严肃查处违纪违法案件，坚决纠正损害群众利益的不正之风。
(三)国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划(2009-2010年)》
人权的全面发展是中国政府和中国人民不懈追求和努力的目标。社会主义中国不但不避讳人权问题的解决，而且伴随着经济建设的不断前进，不断改善人民生存权和发展权，全方位地提高和完善人民群众的基本人权。继1991年11月中国政府发表了《中国的人权状况》白皮书，2008年，中国政府发布了第一个《国家人权行动计划》之后，2009年国务院新闻办公室又发布了《国家人权行动计划(2009-2010年)》，向国际社会阐述了中国在人权问题上的基本立场和实践，全面通告了未来一年在人权行动方面的详细计划，藉此切实而有效地推进我国各种人权事业的发展。
《行动计划》共分五章，第一章“经济、社会和文化权利保障”包括：工作权利、基本生活水平权利、社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利、农民权益的保障、四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障；第二章“公民权利与政治权利保障”包括：人身权利、被羁押者的权利、获得公正审判的权利、宗教信仰自由、知情权、参与权、表达权、监督权；第三章“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障”包括：少数民族权利、妇女权利、儿童权利、老年人权利、残疾人权利；第四章是“人权教育”；第五章“国际人权义务的履行及国际人权领域交流与合作”包括：国际人权义务的履行、国际人权领域交流与合作两方面。
(四)国务院新闻办公室发布了《中国的法治建设》白皮书
国务院新闻办公室2009年2月28日发表《中国的法治建设》白皮书。这部中国政府首次发表的法治建设白皮书全面介绍了新中国成立近60年来，特别是改革开放30年来，在建设中国特色社会主义的伟大实践中，中国的法治建设取得的巨大成就。白皮书全文近2.9万字，分前言、建设社会主义法治国家的历史进程、中国特色的立法体制和法律体系、尊重和保障人权的法律制度、规范市场经济秩序的法律制度、依法行政与建设法治政府、司法制度与公正司法、普法和法学教育、法治建设的国际交流与合作、结束语和附录等部分。
白皮书说，中国确立了依法治国基本方略，中国共产党依法执政能力显著增强。经过多年不懈努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。目前，全国人民代表大会及其常务委员会已经制定了229件现行有效的法律，涵盖了全部七个法律部门。各法律部门中，对形成中国特色社会主义法律体系起支架作用的基本的法律，以及改革、发展、稳定急需的法律，大多已经制定出来。与法律相配套，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7000多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例。国务院有关部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府还制定了大量规章。改革开放以来，在从计划经济体制向市场经济体制转变过程中，中国不断加强经济立法和相关立法，符合社会主义市场经济要求的法律制度已基本形成。
白皮书指出，依法行政，建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容。目前，中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。中国建立健全了审判制度，完善了民事、行政和刑事三大审判体系，形成了符合建设社会主义法治国家要求的现代司法制度，努力维护司法公正和社会正义。中国积极推动在全体公民中树立法治观念。多年来，国家坚持不懈地开展法制宣传教育，弘扬法治精神，加强公民意识教育，努力使全社会形成学法守法用法的良好风尚。中国坚持从国情出发开展法治实践，同时也注意借鉴和吸收国外法制建设的有益经验和人类共同创造的法治文明成果，丰富和完善中国特色社会主义法治文明。
四、中国法治改革的六条主线
2006年-2007年，人大法学院组织了由30多人组成的课题组，对改革开放以来(1978-2004年)中国法律发展的各个方面，立法、法律实施、法学教育与研究的基本情况及其与社会发展的关系进行总体研究，借助于对各种各类文献和信息的收集、整理、计算和实际调研，撰写出了《中国法律发展报告：数据库及其分析》。以下笔者就以这份报告为主，针对中国法制改革与法律改革的基本情况和趋势，择其要者进行阐述。③
(一)中国社会日益法制化
随着中国社会向现代化发展，1979年以来法律在中国社会中的作用日益明显，法制化的进程日益加快，体现出了越来越多的法律、越来越多的诉讼、越来越多的法律工作者、越来越多的法学院这样一种发展趋势。
1.越来越多的法律。在立法领域，我们可以明显的看出越来越多的法律的发展趋势。无论是全国人大及其常委会所制定的法律和有关法律问题的决定，国务院制定的行政法规，国务院所属的各部、各委员会所制定的行政规章，还是省一级人民代表大会及其常委会所制定的地方性法规的数量，在1949-1978年和1979-2008年两个阶段都有着明显的差别。改革开放以来全国人大及其常委会的立法数量是改革开放前的6.49倍，国务院的立法数量是改革开放前的14.21倍，国务院所属的各部委的立法数量是改革开放前的80.17倍，省一级人民代表大会及其常委会的立法数量是改革开放前的774.01倍。
1979-2004年，法律的年平均增长率为11.8％，行政法规为10.7％，部委规章为14.4％，地方法规为33.1％，而所有各类立法的年平均增长率为21.3％。值得注意的是，在各类立法的发展曲线中，2001年均达到了峰值，这显然与中国加入WTO，为此所进行的法律清理、调整有关。
改革开放以来中国社会处于不断的变动过程中，这种变动在全国人大作制定的法律和有关法律的文件中最为明显。各类立法立、改、废的构成，在全国人大及其常委会制定的法律和有关法律的文件中，现在仍然有效的占30.26％，将近70％已经失效或修订；国务院的立法中有效率为93.12％，部委规章中的有效率为87.03％，地方法规中的有效率为85.03％，司法解释的有效率为89.20％。
2.越来越多的诉讼。在司法领域，改革开放以来我国的诉讼数量逐年增加，人民法院一审各类案件(收案)，包括民事、刑事、行政案件以及各类案件的总量都有了迅速的增加。其中民事案件的数量1979年为389943件，2004年为4332727件，是1979年的11.11倍，年平均增长率为10.7％；刑事案件从123846件增加到618826件，是1979年的4.99倍，年平均增长率为10.05％；行政案件从1983年的527件增加到92613件，是1979年的175.7倍，年平均增长率58.7％为；各类一审案件总数从1979年的513789件增加到5072881件，是1979年的9.87倍，年平均增长率为10.2％。
大体我们可以把我国诉讼数量的变化曲线分为四个时段：
第一阶段，1950年代是剧烈变化时期，持续到1960年代初；第二阶段，1960年代到1970年代末处于下滑和低诉讼时期；第三阶段，1980年代以来到1990年代中期处于诉讼数量急速增长时期；第四阶段，1990年代中期以后诉讼数量则处于平稳发展甚至有所下滑时期。
在法学理论研究领域，每100000人口的诉讼数量即诉讼率，通常用法院一审收案数量/当年人口数量x100，000表示。从1978-2004年我国诉讼率的变化来看，我国人民法院的诉讼率1978年为46.8，2004年为390.2，是1978年的8.33倍；其中民事案件的诉讼率从31.5增长到333.3，是1978年的10.58倍，刑事案件的诉讼率从15.4增加到47.6，是1978年的3.09倍，行政案件的诉讼率从1983年的0.05增加到7.12，是1978年的142.4倍。在某种意义上，中国正在由一个“厌诉”的国家转向一个把诉讼视为一种重要的解决纠纷方式的国家。
律师民事、经济和行政诉讼的代理和刑事辩护的总量从1981年的73302件，增长到2003年的1559154件，增长了20.27倍。律师参与诉讼的比率，即律师诉讼业务的总量和法院审理的各类案件的总量之比，这些年来也发生了迅速的变化，从1981年的7.7％增加到2003年的27.4％，年增长率为8.1％。但是，我国律师参与的诉讼业务的百分比仍然处在较低的水平，考虑到许多案件原被告双方都有律师作为辩护人或代理人，律师的参与率可能更低，只有百分之十几的水平。
3.越来越多的法律工作者。我国法制化进程的另一个突出表现是越来越多的法律工作者，这种增长体现在法律职业的所有领域，法官、检察官、律师和其它职业。我国法官(包括院长、副院长、庭长、副庭长、审判员、助理审判员)数量1981年的60439人，2002年增加到21万人，后来随着法官制度改革，法官精简，但2004年法官数量仍然有190961人。我国每10万人口拥有的法官数量1981年为6.12人，2004年为14.69人。我国检察官(包括正、副检察长、检察员和助理检察员)数量1986年97330人，2000年增加到171189人，此后开始精简，2002年仍然有133570人。我国每100，000人口拥有检察官的数量1986年为9.05人，2002年为10.39人。我国律师工作者数量1981年8571人，此后一直上升，2003年发展到142534人。我国每100000人口拥有律师数量1981年为0.86人，2003年上升为11.06人。1986年我国职业制人民警察60万人(包括治安行政警察32万人，刑事警察15万人)；而现今我国有公安干警160万人。1990年我国共有工商行政管理人员306940人，2000年为454540人，此后有所减少，2002年为411778人，是1990年的1.34倍。1986年我国有公证人员(包括公证员和助理公证员)7596人，2003年为15111人，是1986年的1.98倍。改革开放以来仲裁员数量一直在增长，1986年我国拥有仲裁员147人(贸易仲裁员80人，海事仲裁员67人)，2004年我国共有仲裁员896人(贸易仲裁员738人，海事仲裁员158人)。2004年的仲裁员、贸易仲裁员和海事仲裁员的数量分别是1986年的6.09倍，9.22倍，2.35倍。我国人民调解员的数量1980年为575万人，此后直到1980年代末一直保持在600万左右的水平，1990年代以来上升到100万左右的水平，1998年开始人民调解员的数量逐年减少，2003年我国共有人民调解员将近670万人。
4.越来越多的法学院。法制化的发展还体现在作为法律职业的后备力量的法学教育的发展上。没有充足的法学教育力量，就不可能提供足够的适应立法、司法、行政执法需要的法律人才。
我国高等学校法律院系1949年到1976年期间大部分时间只有8所，所谓“四院四系”，即北京政法学院、华东政法学院、西南政法学院和西北政法学院四所政法学院，北京大学法律系、人民大学法律系、吉林大学法律系和湖北大学法律系四所大学的法律系；1977年恢复高校招生制度以后到1989年我国新建高等学校法律院系54所，1990年到1999年新建121所，2000年到2003年新建206所，截至2003年底我国共有高等院校法律院系389所，截至2008年约有600多所。我国法律专业学生数量，包括本科生和大专生，我们所得到最早年份的数字是1986年，当年在校生数量为10349人，招生数量为2782人，毕业生数量为2052人，而2003年的数量分别是560916人，185999人和110416人，分别比1986年增加了53.2倍，65.8倍和52.8倍，平均每年增加3.33倍，4.11倍和3.3倍。
(二)法律职业者日益专业化
专业化是指立法者和法律职业越来越高的受教育程度。它是法制机构改革的重要目标之一。全国人大代表中大专以上学历的百分比从第6届全国人大时的44.5％上升到10届人大时的90％。在此期间，每届人大大专以上学历的人大代表的百分比几乎都以10个百分点以上的比例上升。此外，全国人大常委教育程度构成(第6—9届全国人大)，六届人大全国人大常委研究生学历2人，本科生学历75人，大专生学历4人，大专以下学历52人；九届人大全国人大常委的高学历的比例有了很大提高，研究生学历20人，是六届人大的10倍，本科生学历79人，增加了4人，大专学历20人，增加了16人，而大专以下学历的常委人数15人，减少了37人。原来的全国人大常委会成员主要从人大代表中选拔，不常任，由此出现了许多不具备法律常识或基本的参政议政能力的委员，被讽刺为只会在选举领导人时举手、通过决议时拍手的“两手代表”，影响很不好。在十届全国人大以来，增设了20名年富力强、具有很高专业素养的专任常委，从而大大改变了旧的面貌。
在我国法官数量迅速提高的同时，法官的文化素质、专业素质也获得了很大的提高。由于历史原因，我国法官的文化和专业素质一直不高，受过高等教育的只占很小的比例，许多审判人员来自其它行业，复转军人占相当大的比例，他们在担任审判工作以前并未受过法律教育。法官、检察官业务素质的改变主要通过两个渠道，一个是近些年来毕业的高等学校法律专业的毕业生，通过司法考试把他们充实到法官、检察官队伍中；另一个渠道是对现有法官进行在职培训或职业教育，通过法官学院、检察官学院等的职业培训，使原来相当多的没有受过高等法学教育的法律职业人的业务素质得到了很大的提高，其教育结构也被了很大的改变。
1997年，我国具有研究生和双学士学历的律师为3190人，占3.23％，大学本科学历29723人，占30.05％，大专学历65989人，占66.27％；2002年以上各项分别是研究生双学士学历9873人，占7.22％，大学本科学历59311人，占43.39％，大专学历59306人，占43.39％。也就是说，律师中研究生和双学士学历的在1997-2001年期间提高了3.99个百分点，大学本科学历的提高了13.34个百分点，大专学历的降低了22.88个百分点。律师的学历结构明显地向着高学历的方向发展。
(三)法律资源配置和法治发展水平非均衡化
在祖国内地，由于经济、政治和文化发展的不平衡，也导致不同地区的法律资源配置和法制发展处于不同的水平，在地方立法、诉讼率、律师拥有率和法学教育上都有着明显的差别。通过对内地各省市地方立法数量、诉讼率、律师数量、法律院系分布和法律专业毕业生数量这几项数据的综合比较，我们得出内地各省市法律指标在全国的排名情况。排名越靠前，积分越少，例如：北京市，立法排名第2，律师排名第1，诉讼率排名第1，法学教育排名第1，4项排名相加为5分，全国总排名为第1，意即北京市的法律资源最丰富、法治发展水平最高；西藏藏族自治区，立法、律师、法学教育三项排名均为第31，诉讼率排名第27，4项相加为120分，全国排名第31位，说明西藏自治区的法律资源最缺乏、法治发展水平最低。在我们的内地各省区排名表上，从第1至31名依次是：北京、上海、广东、天津、浙江、辽宁、山东、福建、江苏、吉林、黑龙江、重庆、河北、湖北、新疆、宁夏、湖南、内蒙古、山西、青海、陕西、四川、安徽、江西、河南、海南、甘肃、广西、贵州、云南、西藏。
(四)司法独立公正原则以及党与司法关系的法定化
我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第131条规定：“人民检察院依照法律独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民法院组织法、人民检察院组织法以及刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等基本法律也确认了这一原则。《法官法》和《检察官法》还对法官和检察官的职责、义务和权利、法官的条件、任免、任职回避、等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告以及法官考评委员会等问题作了规定，这对于保障人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权，保障法官和检察官依法履行职责，具有重要意义。
我国国家权力的分工方面依据是“议行合一”原则，即权力机关在产生、领导、监督行政机关和司法机关的前提下，将行政管理工作和司法审判检察工作分别交由行政机关和司法机关负责。这一原则是民主集中制的体现，它在政体上表现为国家权力统一行使基础上的工作分工。在司法体制方面，大多数资本主义国家的司法独立的运作都是以法官为中心进行的。在一定意义说，他们的司法独立就是法官独立。法官独立审判案件，不受任何人意见的左右，包括不受检察机关的控诉和上级法院机关的意见左右。一般来说，法官的法律地位高于检察官，领导检察官工作。如前所说，为保证所谓公正审判，法律不允许法官具有政党身份和从事政治活动。当然，这种规定实际上解决不了法官的政治倾向问题，而法律问题却不可避免地要涉及政治，法官在内心不可能没有自己的政治观点。在我国，审判权和检察权分别由人民法院和人民检察院行使，两个机关之间只有分工、协作和制约的关系，不存在领导和从属的关系。特别是宪法所规定的人民法院和人民检察院必须向同级权力机关负责并报告工作，说明我国司法机关依法独立行使职权并没有达到西方国家司法独立那样的“独立”程度。
值得注意的是，在我国司法实践中，要正确贯彻司法机关依法独立公正行使职权的原则，还必须处理好三个关系。一是司法机关依法独立公正行使职权和党的领导的关系。在我国，中国共产党的领导地位是历史形成的，是在30年改革开放过程中得到验证、不可动摇的宪法原则。从法律原则上讲，司法机关依法独立行使职权与坚持党对司法机关的领导，是统一的、一致的。但是党对司法工作的领导是政治原则、政治方向和重大决策的领导，是通过经民主程序任命党员司法工作者来实现的。党的领导决不意味着要由党组织包办具体司法业务。二是司法机关依法独立公正行使职权和人民群众的关系。从根本上说，我国司法机关的司法权是人民群众赋予的，其审判和检察是否公正，取决于人民群众。所以，司法机关及其工作人员必须听取人民群众的批评、建议和意见，自觉接受人民群众的监督。当然，这并不意味着人民群众可以代替司法机关作出决定。人民群众的意见应当通过法定的程序和途径提出，由司法机关依法进行处理。此外，其它行政机关和社会团体也可以通过合法程序和途径对司法机关的工作提出批评和建议。这是实现依法公正审判和公正检察的社会基础。三是司法机关依法独立公正行使职权和司法机关工作人员的素质的关系。司法机关工作人员要依法独立公正行使职权而不致出现偏差甚至徇私枉法，形成全心全意为人民服务政治素质和精通法律业务素质，是十分重要的。这是实现依法公正审判和公正检察的必然要求。
(五)政府各项法制改革措施的人性化
中国正在走向一个法制的社会，正越来越多地关注公民的权利。伴随着改革开放的不断前进，中国经济持续高速发展，更多的人从中受益，整个社会的生活保障水平稳步提高，社会保障制度进一步完善。中国公民的人权保障也在很多方面取得了扎扎实实的进步，这从近年来多项人性化制度和法律政策的创新可见一斑。
1.永远告别“孙志刚悲剧”。2003年8月1日，由国务院发布的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》开始施行，标志着我国对城市流浪乞讨人员的救助工作机制得到进一步的完善。而此前已经施行了20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已同时废止。中国的现代法制建设以孙志刚事件做一个新的起始点，向着更加人性化、更加保护公民权利的方向发展。孙志刚已经成为一个符号，一个象征公民权利的符号。我们相信，这个符号将永远深深地镌刻在公民心中。孙志刚事件已经成为一个里程碑，一个公民权利史上的里程碑。我们相信，这个里程碑，将会永远提醒我们，要珍视和争取公民应有的每一份权利，推动中国的政治文明、法制建设和社会进步。
2.死刑复核权的回归。从新中国刑法和刑诉法诞生以来，最高人民法院几乎从来不是行使死刑核准权的惟一机构，这与历次“严打”以及“从重从快”的刑事政策是一脉相承的。1980年2月，全国人大常委会决定，对杀人、强奸、抢劫、爆炸、放火等犯有严重罪行，应当判处死刑的案件，最高法院可以授权高级法院核准，死刑核准权由此被开了一个口子。当时，“文革”刚刚结束，社会治理不再依靠政治运动，再加上改革开放，社会开始呈现多元化趋势，由此引发了新中国第一波犯罪高潮。急剧增加的死刑案件使最高法院不堪重负，于是，下放死刑核准权就成为最便捷的应对策略。1981年6月，全国人大常委会通过的《关于死刑核准权问题的决定》规定：在1981年至1983年内，对犯有杀人、强奸、抢劫、爆炸、放火、投毒和破坏交通、电力等设备的罪行，由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判处死刑的，或者中级人民法院一审判处死刑，被告人不上诉，经高级人民法院核准的，以及高级人民法院判处死刑，被告人不上诉的，都不必经最高人民法院核准。时隔两年多，全国人大常委会将上述死刑核准权的“分权方案”正式写进新修订的人民法院组织法。由此形成了最高法院与高级法院共同执掌死刑核准权的“二元死刑核准体制”。受“严打”政策的影响，对那些杀人越货等严重刑事犯罪者，死刑核准程序实际上已形同虚设。与此同时，近20年“严打”下来，死刑案件不降反增，死刑核准权下放引起的问题也越来越突出。“枪下留人”的事实告诉我们，死刑复核程序在运作过程已不尽人意。21世纪初叶，最高人民法院决定收回死刑复核权，这对做到适用死刑的准确性、慎重性，慎杀、少杀，尽可能地尊重人的生命的权利具有重大意义。
3.无罪推定原则的确立及与此相关的嫌疑犯权利保障。根据修改后的《刑事诉讼法》第162条第三项明确规定：证据不足指控的犯罪是不能成立的，人民法院应当宣告无罪。顾名思义，疑罪从无就是说任何公民在法庭判决之前都是无罪的，而法院只有经过充分，有效地认定有关证据以后，才能确定公民是否有罪。事实上，到现在还有很多人无法理解为什么要让一个有着犯罪嫌疑的人逍遥法外，然而这正是我国法律更加尊重公民的尊严和权利的一种具体体现。在经过修改的《刑事诉讼法》中将疑罪从无确立为我国司法审判中必须遵循的基本原则，这充分说明我国法律正在走向成熟，走向进步。沉默权制度最早源于英国。1898年，英国在其《刑事证据法》中明确规定被告人的沉默权是英国刑事法律的重要原则之一。美国宪法修正案第五条规定“任何人不得被迫自证其罪”。联合国在《公民权利与政治权利国际公约》也规定：“任何人不受强迫自证其罪”。1998年中国正式签署加入，客观上也要求赋予刑事犯罪嫌疑人、被告人以沉默权。“零口供规则”关于沉默权的规定与该《公约》的精神具有一致性，同时正好与修改后的《刑事诉讼法》重证据轻口供的观念相吻合，代表着现代刑诉制度民主化科学化的必然趋势。
(六)民众权利意识苏醒和维权行动的显性化
中国老百姓有个传统，当自己的权利受到侵害，特别是地方政府的严重侵害而无法在当地得到解决，就会“千辛万苦闯京城”，到中央政府层层上访。这是权利的时代，人们的权利意识日益苏醒，普通公民的维权行动也是此起彼伏。近年来，城市里的房屋强制拆迁与农村中农民失去土地现象很严重，严重侵害了老百姓的合法权益，成为中国当前非常突出的社会问题。这其中，官商勾结严重侵害了人民群众的利益，大规模的腐败败坏了社会风气，侵犯了基本人权，引发尖锐的民生问题，有关拆迁的立法缺失，公权过度侵害私权，行政监管不力，普通百姓缺乏行政和司法救济途径，也对政府部门是否“依法行政”及其治理的有效性提出了尖锐的挑战。德国法学家耶林说：“为权利而斗争是对自己的义务，也是对社会的义务。”从某种意义上说，内地许多地方出现的各种维权运动与法治改革形成了某种意义上的互动关系：人民维权——社会广泛关注——修改立法/司法公正审理/行政高层干预——法律创新和完善。但是，面对中国这样一个从传统农耕经济向市场经济、从权力本位社会向权利本位社会转型的东方大国，很多问题不是一下子能够解决的，也不是一两个人的孤军奋战能够实现的。它既需要法律人的努力，也需要普通公民的参与；既需要维权斗争的坚持，更需要政府积极自觉的改革，唯此权利全面得到保障的时代才会早日来临，法制改革的方向才能始终正确。面向未来，我们既要认真对待权利，更要认真对待法律。
五、总结与展望
第一，中国社会日益法治化，法律因素越来越多，很让我们感到欣慰，毕竟是在中国这样一个有着悠久人治传统的东方国家里推行法治，现代法律的因素越多，越有助于法治的进步。但是，如果我们冷静分析立法的实效，严峻的现实却让我们高兴不起来：
1.立法的实效并不能简单地用立法规模和数量来计算，我们的立法是越来越多了，但并不能保证每一部都是善良之法、高效之法，许多法律制定出来之日，就是被束之高阁之时，立法机关出台了大量的“笨”法，不管用，不能用，社会公众不愿用。2.我们厉行法治的决心也不可谓不大，法官、检察官和律师的数量越来越多，配备给政法部门的各类资源也越来越多，当事人承担的诉讼费用更是日见高涨，但是，通过长期而复杂的诉讼诸环节的依次展开，人们得到的司法收益却并未呈正比增加。一句话，我们支出的法治成本很多，并不意味着获得的社会正义多。为此，我们要使立法工作从片面追求数量的规模增长趋势转变为质量与数量相协调的结构优化模式；使以司法为中心的法制化趋势转变为多元纠纷解决机制综合作用模式。
第二，中国法律职业者日益专业化，其必然结果是：经过30年的法制机构改革，源自战争年代的军事化司法模式已经被专业化司法模式所代替，法官、检察官、律师、公证员等法律职业者的专业素质有了很大程度的提高。旧的矛盾得到了解决，但却又出现了很多新的问题：
(1)片面追求专业化、精英主义的法律职业改革使得司法活动日益脱离人民，缺乏监督，进而出现司法腐败和判决执行困难的问题；(2)西方国家法律职业的一个基本特点就是法官、检察官、律师在职业准入、管理以及道德惩戒上紧密联系，共同形成法律人共同体。但在改革开放的很长一个时期，只有律师资格考试，法官、检察官比照行政机关以招收干部的方式录用新人；(3)片面推行司法专业化的另一个弊端是，在纠纷解决方式上，轻视仲裁、调解和当事人平等协商的解纷功能，只判不调或者以判代调，不仅大大增加了司法救济成本，而且造成很多法律案件“案结事未了”的情况。
为此，我们应该将片面追求专业化和精英主义的法律职业模式转变为专业化和大众化、民主化相协调模式；推行统一司法考试制度，实行律师、法官、检察官的交叉就业，建立法律共同体。在法官审理案件时，不仅要严格依据法律，更要考虑案件的事实条件、人情世故，通过向双方当事人“辨法析理”，使其“胜败皆服”。
第三，法律资源配置和法治发展水平非均衡化非常令人担忧。显而易见，在描述和分析改革开放以来中国法律发展进程的基本情况时，法律制定、法律实施、法学教育等的不平衡性不容忽视。它和经济文化发展水平的不平衡性一样，会影响到社会的其它方面，成为限制和制约我国法治进程的“瓶颈”。为此，我们要逐步克服法律资源的不平衡分配和法律发展不同步问题，大力推行普及法律教育和法律服务，利用高新科技手段，缩小各地区原有法治发展水平的差距。
此外，未来法治改革的任务还有：政府权力运作公开透明、信息公开；积极吸纳、整合本土资源，实现中华法制创新；法律规则及其运作必须与本土生活相适应；法律制定和实施必须有助于实现基本人权；平等保护公民、法人的财产权利和人身权利。笔者以为，任何现实而良善的法律都是在实然和应然中找寻和谐与平衡。未来的法，是开放的、民主参与(商谈)的、试错的法，是多元统一、均衡的法。只要我们脚踏实地，认真贯彻社会主义法治理念，总结和吸取过去30年民主法治建设的经验教训，就会为共和国法治发展的第二个30年奠定坚实的基础，开启美好的未来。
此文是作者2009年10月24日在“甘肃籍中青年法学家论坛”所做的演讲记录整理稿。
注释：
①法治与人治这两种治国方略的界限不在于承认不承认法律运行中人的因素。而在于：从主体上，法治是众人之治(民主政治)，人治是一人(或几人)之治(君主专制或贵族政治)；法治依据的是反映人民大众意志的法律，人治则依据领导人个人的意志。法治与人治的分界线是：当法律与当权者的个人意志发生冲突时，是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上，或者说，是“人依法”还是“法依人”。
②在十年动乱中，公、检、法机关统统被砸烂，不能有效地行使审判权和监督权。粉碎“四人帮”后，人民法院和人民检察院在复查、纠正文化大革命期间判处的约120万件刑事案件的特殊历史背景下逐渐得以恢复、重建。
③参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，北京，中国人民大学出版社，2007。以下相关数据和表格如未另行注明，均引自该书。
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