中国农地产权主体的确立探析，本文主要内容关键词为：农地论文,探析论文,中国论文,主体论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F452 文献标识码：A 文章编号：1005—1007（2007）01—0063—06
中国是一个农民大国，农民占人口绝大多数，“三农”问题历来都是中国政府重点解决的问题。农村的发展状况、农民的富裕程度和农业的前途命运直接关系中国改革开放的成败和现代化目标的实现。而承载着农民生存和保障双重职能的农地又是解决“三农”问题的关键。明确农地产权主体，建立与其相适应的农地管理制度，是解决当前农民利益受损，使农民参与并分享工业化、城市化的成果，解决“三农”问题的首要问题。
一、现行农地产权主体存在的弊端
所谓“农地”，广义上是指法律规定归农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地、草地、养殖水面及其他公共用地等。但在一般的论述中，农地通常是指农用土地，即耕地。本文所取“农地”含义主要是指后者。
作为农业基本生产资料的土地，其供给具有完全的刚性，而且，其使用方式具有不可逆转性，农地一旦转入非农领域，再恢复为耕地的可能性极小。因此，实现农业的可持续发展，保护耕地是首要任务。而现行农地在产权主体方面存在诸多弊端。
1.农地所有权主体不明
在产权经济学的意义上，财产的保护有赖于排他性的产权制度的建立，有赖于明确的产权主体的形成。农地产权，与其他产权一样，主要由占有权、使用权、收益权、处置权等权能构成。目前我国与农地权有关的法律除《宪法》外，主要有《土地法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等三部主要法律。其中《土地法》规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有的以外，属农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有”。由此可见，农地的所有者是农民集体。但是，产权主体究竟是乡集体、村集体还是村民小组，相关法律中并没有明确的界定，况且农民集体是什么概念？在法律条文中没有给出明确的定义，缺乏明确的人格化代表，所界定的主体也是模糊的。到底由谁来代表农民集体行使农地所有权？村民委员会、乡政府等似乎谁都有权利代表但却都无法有效行使权利。显然，“他们都不是法律意义上的组织，而是全体农民的集合，是一个抽象的集合群体，不具有法人资格，因而是一种虚拟的所有权主体。这种虚拟性实际上造成了一种所有权主体的缺位”①。产权主体的模糊，使得处于弱势地位的农民往往无法维护土地的收益分配等各种权利，其结果是出现了同一土地而“一权多主”的现象，严重背离了产权的排他性原则，并导致了产权保护性功能的完全散失。这是因为，产权的保护是有成本的，在“一权多主”的情况下，保护成本由保护者单独承担，但利益却由多个主体分享，于是不可避免地产生“搭便车”，人人希望他人保护产权，而产权失去保护的现象。失去保护的产权实际上处于一种无主状态，当国家强制性低价甚至无偿征用农地时，无人出面进行干预；当集体领导贱卖、侵占集体土地，无人出面加以制约。既然土地实际上处于无主状态，那么，谁也就不愿意放弃无偿享用的权利，于是超标准占用宅基地成为潮流②。
2.使用（经营）权主体边界不清
由于农地的所有权、使用权、收益权、处分权等权能缺乏清晰的界定，各产权主体间的责、权、利关系没有也不可能有明确的规范。如此以来，承包经营权主体缺乏明确的空间界限，拥有所有权的集体组织可凭借所有权随意干预经营权，侵犯使用（经营）主体的利益也就成为顺理成章之事；承包经营权缺乏明确的时间界限，承包期限可以随意调整也就不足为怪。虽然我国法律规定农地的承包经营权受法律保护，且承包期从15年延长到30年不变，但按人口或劳动力平均分包农地的方式，其着眼点在于将农地作为农民的福利保障，而不是经济发展的生产要素之一。然而在农地承包期内，社区人口及劳动力在数量及质量上都在发生变化，这种变化内在地要求对农地必须进行重新调整。人地矛盾的经常变化要求农地的动态调整是必然的，否则，强制推行“增人不增地，减人不减地”的原则，势必剥夺某些农民的农地承包权甚至生存权，造成事实上的不公平。但是农地承包权的经常调整又会使承包经营权主体处于不稳定之中，承包经营（使用）权主体空间和时间界限的不确定，意味着农户产权的不稳定。由于承包经营（使用）权主体空间界限不确定，承包权可能随时被剥夺；由于承包权经营（使用）权主体时间界限不确定，承包土地随时会被调整，于是，承包权经营（使用）权主体对土地投资的长期收益缺乏稳定预期，使得承包权经营（使用）权主体对未来的投资信心不足，其结果是造成承包权经营（使用）权主体行为的短期化，忽视地力的培养，对土地进行掠夺式经营。再者，不同的农地分配方案要在农民集体之间进行反复磋商才能达成一致协议，不同的农地所有权主体又有各自考虑的出发点，因而农地调整交易费用极高。在土地调整的过程中往往又带上了所有权主体内部个人主观色彩，甚至出现利用权力“寻租”的现象。
同时，不同的所有权主体要求拥有农地处置权，多元化、重叠的所有权主体对农地的处置权与农地使用权主体对农地的处置权之间划分不清，而且没有相应的法律法规对之进行约束以使农地处置权以一种法权关系表现出来③。中发（1993）11号和国发（1995）7号文件规定：“耕地承包期延长30年不变，提倡在承包期内实行增人不增地，减人不减地的办法，允许土地使用权有偿转让。”但是法律上的农地转让实际上只在国家与集体经济组织之间进行单向流转，农地流转被排斥在市场之外。与此相对应，农地使用（经营）权主体对农地的转包、转让、租赁、抵押等处置权基本上也是不允许的。
总而言之，农地所有权主体不清是造成以上局面的根源。
3.农地管理含混
《土地管理法》（第10条）规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”上述立法规定了农地所有权有三种主体形式，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组。这就使各种法定管理者，包括村委会、村民小组及乡（镇）政府等，成为了实际上的所有者。农地集体所有权实际上是一种成员权，是一个社区中的每一个成员都应该平等享有的所有权。然而现在还缺乏一种可以完全体现这种成员权的所有权实现机制，从而使本来应分属每个集体成员的集体地权被法定代理人集中掌握，使代理人成了利益“局中人”。由管理机关代为行使产权主体的职能容易造成诸如权力的寻租和产权主体权利的被剥夺等现象。不少基层人民政府常常以调整产业结构为名，用行政命令的方式，把国家保护农民利益为基本出发点的指导性计划，变成损害农民利益的指令性计划，不顾客观情况和农民意愿强行推行规模经营，强行要求或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动。根据《宪法》和《土地管理法》的规定，“国家为公共利益的需要”，可以依法对集体所有的土地实行征用，征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。但如何界定“公共利益”，世界各国将“公共利益”严格限定在国防、环境保护、公共活动场所等方面，而我国则扩大到国家的一切经济活动范围。政府征用的土地只象征性地给予一定的价款补偿，补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这一方面不仅使农民集体失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入了国库；另一方面实际上只承认了集体土地使用权的存在，而否认了集体土地所有权主体权能的存在。
农地集体所有权还面临着来自外部的侵蚀，其中最主要是国家权力的干预。“国家虽然把农地界定给农民集体所有，但是国家各级政府仍然保留了土地征用权、总体规划权、管理权等重要的实际控制权，也成为实际上的农地产权主体之一”④。比如，《土地管理法》第9条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”这里所谓的“依法”，其实在很大程度上就是需要通过某级政府的审批。根据《土地管理法》第16条的规定，占用耕地者要向县（市）以上土地行政管理部门交纳开垦费。显然，这个规定更不合理：既然农地所有者为农民集体，为什么占用耕地者要向政府交钱而不向农民交钱？很明显，《土地管理法》忽视了真正的农地所有者，把农地所有者——农民集体排除在外，这与《土地法》的规定是相互矛盾的。
从《土地承包法》及实施情况看，村民委员会往往成为土地所有权的实际“主体”，执行了有关土地发包、征用、流转等土地的经营、管理工作。村民委员会是农村村民自治组织，这种集经济职能和政治职能于一身的组织往往运用其行政权力来干预和行使所有权，直接导致了基层行政组织对农户合法权益的侵害。
二、确立农地产权主体的原则
保障农民的土地财产权利，就是要确定“谁”真正拥有土地，明确界定土地所有者的权利和义务，并保证所有者能充分行使有关土地的权利。一般而言，以最低的一级集体组织作为土地集体产权的主体是最为可行的，因为这样有助于密切关注土地的人做出关于使用权的决定⑤。农地产权主体的确立应有利于农地个人所有权的落实，应能使有限的土地资源得到最优配置，使土地资源特别是耕地资源的生产潜力得到最大限度的发挥。因此，农地产权主体的确立应遵循以下原则。
1.农地产权主体一元化原则
所谓农地产权主体一元化，是指农地产权主体的代表是唯一的。现实生活中，农地产权主体的多元和模糊，是中国农地制度产生弊端的重要根源。根据我国现行法律法规的规定，农村土地属于集体所有，村集体、村民委员会和村民小组成为农地产权的三主体，这种多元化的农地产权主体不仅不利于农地资源的合理利用和开发，而且损害了农民的切身利益和积极性。因此，在确立农地产权主体时必须遵循一元化原则，只有这样，才能保证农民的合法权益。
2.农地资产经营的效益性原则
无论农地产权的主体是谁，都必须使农地资产产生效益。作为国家财产重要组成部分的农地不仅应使农民从中获利，而且必须为国家带来效益，这是资产运行的基本要求。如果一种资产不能为经济当事人带来收益，不能给所有者带来好处，则它对所有人或经济当事人来说也就失去了经济意义。所以，确立农地产权主体必须使农地资产保值增值。
当然，农地资产经营的效益性原则并非仅仅强调经济效益，还应包括社会效益和生态效益，而且是三者的统一。
3.农地产权宏微观主体一体化原则
农地产权微观主体与宏观主体不是两条永不相交的直线和完全割裂的主体，它们可通过独立的农地资产经营公司而实现一体化。农地产权宏微观主体一体化能很好地保障两者利益的实现。
三、农地产权主体的确立
明确界定农地产权的归属，是解决“三农”问题的关键。农地产权主体可分为微观主体和宏观主体。在农地产权微观主体中又由所有权主体和使用（经营）权主体组成。
1.农地产权微观主体的确立
农业经济组织（村民小组）应成为农地所有权的微观主体。因为：（1）建立在自然村上的村民小组不承担任何行政权，可以保证土地所有权的独立性；（2）通过村民小组监督土地利用，配置土地资源，有着交易费用低廉的优势；（3）相对于由村民委员会行使所有权，较小的产权范围可以提高村民对土地的关切度，有利于土地保护和地力培育；（4）现在的集体土地是自然村村民在合作化期间让渡私有土地形成的，由村民小组行使所有权符合村民的意愿，也有利于土地资源的配置⑥。
农地微观所有权主体一经确定，应进一步明确产权关系。村民小组行使的土地所有权是包括占有、使用、收益、处分权能的完全所有权。土地收益属于集体所有，处分权需通过全体村民或村民代表大会行使。村民小组依照法律和土地行政管理规定将分离出来的土地经营权让渡给农户，有获取分离出来的土地使用权部分收益的权利。作为独立的所有权主体，村民小组有拒绝违法征用和变相买卖集体土地的权利，有与其他主体交换土地的权利；同时，也有保护集体土地，对国家依法征地提供方便和依法纳税的义务。
至于农户，应是农地使用（经营）权主体。从我国的历史和现实来看，就农业的生产特点、农户固有的特有功能和特有作用而言，农户应该成为农地使用（经营）权主体的最佳组织形式。历史地看，农户不仅应为农地使用权主体，而且应拥有终极所有权。土地改革后，我国建立了土地的农民私有制。合作化所形成的土地合作社所有，实质上是联合的农户共同所有，最终所有权仍归农民。农民所有是本质，合作社所有则是集体经济条件下农民所有的表现形式。因为当初农户以土地参加合作社并没有放弃对土地的所有权，而只是放弃了个人所有的状态，使之变为联合所有。而集体所有则是这种联合所有的表现形态，是联合的农户委托村集体代理行使土地所有权。在联产承包责任制中，农户所有的本质也没有改变。周其仁认为，土改中农民是通过国家无偿取得土地所有权的，农民所有权的合法性依赖于国家意志，当国家意志改变时，既然可以无偿给予，也就可以无偿剥夺。因此，集体化改变了土地农民所有的性质。这种认识的问题在于，“打土豪，分田地”是共产党对农民参加革命的承诺，而土改不过是履行承诺的过程。即使人民公社通过政治运动的形式割断了农民与土地的产权联系，但农民所有的性质并没有明确改变。从现实看，我国虽然实行了集体所有，实质上是联合的农户共同所有。集体所有是农民所有的表现形式，本质上仍是农民所有，强调和凸显农地归农民所有，意味着承认和尊重农民对土地的终极所有权。
应当肯定，在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，是一种既有效又稳妥的办法。这种承包权把占有、使用、收益和处分权都给了农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。
就农业的生产特点、农户固有的特有功能和特有作用来看，农业具有生产周期长、生产过程中不确定因素多、土地位置的固定性和空间的分散性使得农业生产只能在广阔的空间进行等特点，农业生产的这些特点使得生产者只有在劳动过程结束后才能知道其在生产过程中所耗劳动的大小。又由于农户内家庭成员间固有的特殊关系和强烈的相互服务倾向使得家庭成员的利益高度一致，并使他们不会过于计较其在生产劳动中所作努力和所获报酬，再加之农户内家庭的有限性，因此，农户在生产经营过程中往往能对自身的行为进行严格的自我监督，从而最大限度地降低了监督成本，减少了农业生产中经济当事人（劳动者）行为的外部性，使经济当事人（劳动者）在生产经营过程中所付出的劳动努力程度与其所获报酬相一致，能充分调动起生产积极性。此外，在我国发展的历史长河中，家庭一直充当着农户这一社会经济结构的基本细胞，家庭成员间固有的血统和血亲增强了家庭和家族的凝聚力，这无疑会极大地减少农业生产经营过程中利益分配的摩擦成本，使农户这一农地产权微观主体的生产经营活动能够在一个较低的组织成本水平上运行。
我国现行的土地关系中的承包经营权，是一种特定的所有权主体与使用（经营）权主体的经济关系。承包权实际上联结着两个主体，一是作为所有权主体的村民小组（社区集体），而村民小组（社区集体）本身是经营权主体的集合体；二是作为使用（经营）权主体的农户，他们本身又是所有权主体。
必须指出的是，集体经营的存在有其合理性和必要性，强调农民所有既不是主张将农地产权分解到个人，也不是主张废弃土地的集体占有和集体经营。强调和凸显农地的农民所有意味着：承认和尊重农民成为土地终极所有权的主体，进而成为决策主体和土地制度创新主体，真正参与并分享工业化、城市化所来的成果。
2.农地产权的宏观主体的确立
农地产权宏观主体的确立应符合国有资产管理体制改革的方向，即产权代表单一化、产权经营市场化、资产配置合理化、资产运营高效化、投资收益一体化、资产管理法制化，按照“一级所有、两级经营”的目标模式进行⑦。
国有资产管理局实际上充当着农地产权宏观主体的代表。虽然我国法律明确规定国家是国有土地所有者的唯一主体，但是中央政府只能是法律名义上的国有土地所有者，而不可能成为经济上的国有土地所有者，只能由专门机构来代行农地产权宏观主体的权利。作为国家管理国有资产职能机构的国有资产管理局不可避免地成为了农地产权的宏观主体，成为了农地社会所有者的代表。它行使着“国家赋予的国有资产所有者的代表权，以及体现代表权的国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权，据此，国有资产管理局也应拥有国家赋予它的农地社会所有者的代表权”⑧。这样，它既能从整体上保持国有资产管理的完整性和统一性，又可以改变地方政府拥有农地社会所有权主体的局面，使农地社会所有权的双轨主体变为单主体，从而可消除地方政府在承担土地资源公共管理职能的同时，也承担着城镇国有土地所有者职能所带来的角色混乱和“谋利”现象。
而现行的农地资产经营公司，应视为农地宏观产权的实现主体。众所周知，虽然国有资产管理局代表国家对农地行使宏观主体的职能，但毕竟农地资产和一般的国有资产不同，有其特殊性，因此，有必要建立一个专门的机构——农地资产经营公司来具体从事农地资产的运营工作，促使其宏观产权主体的实现。具体地讲，国有资产管理局把农地资产的社会所有份额委托给按企业化标准建立的，具有独立的产权主体、投资主体和拥有独立的经营决策权的农地资产经营公司经营，通过这种委托代理制度使农地资产经营公司保证国有资产管理局作为农地宏观主体的实现并承担其农地资产保值增值的责任。这样，不仅防止了政出多门和因权限不明、规定不清而造成的各部门都有管理权又都不管的现象避免农地社会所有权被肢解，而且由于它只是起桥梁和纽带作用的农地产权宏观实现主体，也最大限度地保障了农地微观主体的权益，从而使农地社会所有者——国家的经济利益得到了更好体现，实现了真正意义上的政企分开。显然，农地资产经营公司成为了农地产权宏微观主体一体化的实际操作者和牵线人。
农地产权宏观主体的确立，有利于确保国家作为农地社会所有者的权益，有助于解决当前国有土地资产主体选择混乱的局面，有利于理顺农地产权关系，规范国家土地经济行为，使政府有效地脱离“一身二任”——既当裁判员，又是运动员的境地。
事实将证明，只要明确了农地产权主体，就能理顺当前农村土地制度中的诸多矛盾，利益的配置就会避免出现过去的政府拿大头、村级行政组织拿中头、农民只拿小头的现象，取而代之以农民获中头、集体获小头的分配格局，这样不仅能有效遏制征地中的“寻租”行为，而且能增强失地农民的经济实力，化解征地中的矛盾⑨，有效地解决由于土地而带来的形形色色的问题。
这里要强调的是，在地产的宏观与微观主体之间的关系上，农地产权的微观主体是基础、前提，农地产权的宏观主体是桥梁和纽带，后者保障前者的实现。
此外，在确立了农地产权主体后，有必要对农地产权边界进行界定。本文认为，农地集体所有的边界应该界定为自然村集体。从历史渊源上看，现在的集体土地是合作化后形成的，合作化的集体土地是在农户私人所有的基础上形成的，而合作组织在自然村之间有着明显的边界。之后，在人民公社，集体土地的统一调配和规划，也是以自然村为边界。如1960年11月3日《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出的“四固定政策”，就要求“劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用”。1962年9月中央《农村人民公社工作条例修草案》规定了“生产队范围内的土地都归生产队所有。”以自然村确定集体土地所有权边界，符合村民的传统意识，也使土地边界与村庄的地理边界和社会边界相契合，从而有利于降低界定土地所有权的交易费用。
收稿日期：2006—09—11
注释：
① 吉朋晓：农地产权：现状及问题，摘自“三农中国”。
② 曹昕：论对我国土地承包经营权的物权化重构，引自http://penistrong.bokee.com.
③ 赵峰：混合所有制也是农村集体经济的主要实现形式，摘自中国农村研究网。
④ 吉朋晓：农地产权：现状及问题，摘自“三农中国”网。
⑤ 韩俊：尊重农民的土地财产权利，摘自中国权威经济论文网，2004—05—13。
⑥ 赵峰、余艳琴：委托代理困境及对策思考，经济纵横，2003年第8期。
⑦ 钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社，1999年版，第248页。
⑧ 隋军先等：农地产权归属亟需明确，《中国土地》2005年第10期。
⑨ 严金泉、刘介模：村、组集体土地所有权的产权共识，《中国土地科学》，1999年第7期。