论我国证券市场的监管体制，本文主要内容关键词为：证券市场论文,体制论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、两种监管体制的比较
在证券市场上，监管体制并没有固定的、一成不变的模式。每个国家都是根据本国证券市场的不同情况来构筑自己的监管体制的，并且随着证券市场的发展变化，监管体制也随之或大或小地发生改变。就世界范围而言，目前主要有两种不同的监管体制，即以美国为代表的法定型监管体制和以英国为代表的自律型监管体制。
法定型监管体制是指国家通过立法对证券的发行、交易的整个过程进行监督和管理的制度。这种体制的最大特点在于政府通过立法积极参与和干预证券市场的活动。
美国是一个联邦制的国家。在美国，国家对经济生活的干预，联邦与各州是分而治之的，即联邦享有立法权，同时各州也享有对“剩余权力”〔1〕的立法权。在证券市场上，联邦与各州也是分而治之的。 从历史上看，美国各州对证券市场的监管要早于联邦。
美国证券市场的原始阶段开始于18世纪末〔2〕。 当时美国正处于自由资本主义时期，联邦政府对证券市场很少过问。但由于证券市场自身的特点，证券市场上的欺诈、操纵行为时有发生。为此，早在1852年美国的麻萨诸塞州就开始对公共事业发行某种证券施加某种限制〔3〕，其他各州也有一些零碎的条款对证券市场加以管制。但由于监管不严，滥发股票、债券以及欺骗、非法交易活动十发猖獗，一些非法投机活动就如“将兰天作为产业予以出卖”。证券市场呼唤立法的规范。于是，1911年堪萨斯州制定了美国证券监管史上的第一部“兰天法”，规定发行证券必须经过特许。其后，各国纷纷效仿制定了内容宽松不一的“兰天法”。而联邦政府对证券市场的干预则是在1929年爆发的资本主义信用大危机后才开始的。1929年纽约证券市场因非法投机、欺诈与操纵行为产生大阵痛，大震荡。这为政府干预市场创造了一个良好的契机。1932年罗斯福竞选总统时，把公开原则作为其所在的民主党施政纲领中关于证券立法改革的重要内容。他就任总统后，1933年制定了证券法，确立了公开原则，揭开了美国证券市场法定监管的序幕。此后，1934年证券交易法，1935年公用事业控股公司法、1938年信托契约法、1940年投资公司法、1940年投资顾问法等证券监管的法律纷纷出台，确立了美国法定型监管体制。同时，1934年证券交易法确立了美国联邦证券与交易管理委员会（简称SEC ）的法律地位——全国证券市场的唯一的法定监管机构，依照法律对全国证券市场实行监督和管理。
与美国不同，英国对证券市场监管的最大特点是自律型监管。所谓自律型监管是指通过证券行业的自我管理，自我约束进行管理的一种监管制度。证券市场的管理几乎完全由证券交易协会、证券商协会、证券交易所协会、证券交易所等自律机构自行管理。政府对交易所及其会员采取完全放任政策。英国没有专门的证券法和证券交易法等独立的单行法，以立法形式表现出来的证券法仅有1948年的《公司法》中公开说明条款规定， 1958 年《防止欺诈投资法》中关于防止欺诈条款的规定。1980年《董事责任法案》补充了公司法的内容。该法要求董事及发起人对发明说明书中的错误陈述负责。除此之外，英国的证券管理主要靠自我监管规则。在英国证券市场上，自我管理体制主要以英国证券交易所、收购和合并委员会、证券业理事会来负责，在英国的证券交易所中，伦敦证券交易所规模最大，业务也最多，根据1984年政府颁布的《交易所上市规则》，指定交易所为证券市场的主管机关，负责检审上市公司的上市说明书和监督上市公司持续公开的义务。收购和兼并委员会是一个研究性的机构，制定了《收购与兼并守则》及《大量购买股份规则》，专门用于调整公司股份收购中的一系列条款。证券理事会是1978年为协调非法定的证券管理机构的工作的主要方面而成立的一个机构，它是由十多个专业协会代表组成的自愿性组织，其职能是制定、解释与执行条例。
证券监管体制的形成，是证券市场长期发展的结果。法定型监管体制与自律型监管体制存在着明显的区别。但这两种监管体制在不同国家的证券市场上都能有序地良性运转，究其原因在于它们能各自适应不同证券市场的需要。法定型监管与自律型监管相比较而言，它们各自有自己的优劣之处。就法定型监管而言，其优越性之处表现为：首先，它建立了一整套全国统一的全面综合性的法律制度，市场所有参与者都要受到这些法律的监管，市场的所有活动都被纳入严格的法律规范。这样，能有效地防止违法行为的发生，从而确保证券市场的稳定发展。其次政府作为监管机构能超脱于市场的参与者之外，因而能更严格、公正、有效地发挥监管作用，更能注意保护投资者的利益，法定型监管是在对市场危机多次回应的基础上形成的，因而它能有效地克服市场危机。然而由于证券市场的复杂性，法律的滞后性，再加上证券管理机构又超脱于证券市场之外，不能及时明察证券市场的发展变化。因而，单纯依靠法律、规则和政府主管机关的管理，难以实现有效的监管。正是由于这种原因，美国在实行法定型监管的同时，引入了英国的自律型监管体系，于是证券交易所，证券商协会等自律组织的自我及证券经营机构的内部管理便成为美国证券监管体系的不可或缺的内容。
自律型监管在某种程度上说是与法定型监管相对的概念。英国自律型监管所以能有效地发挥作用而不被法定型监管所同化，原因在于其有适应市场发展的能力。在1985年1 月英国公布的有关金融服务的白皮书中，英国议会曾确认自律型监管具有以下特点〔4〕：
首先，它为充分的投资保护跟竞争与创新的市场相结合提供了最大的可能性。
其次，它不仅让证券交易商参与制订和执行证券市场管理条例，而且鼓励模范地遵守这些条例，这样的市场管理将更有效。
第三，能够自己制定和执行管理条例的私营机构，与靠议会变更其管理条例的机构相比，在操作上具有更大的灵活性。
第四，证券经营机构对任何可能发生的违法行为有充分准备，并且能够对此作出迅速而有效的反应。
总之，自律管理使得对市场的管理更贴切于市场本身。这一点是美国集中型法定监管体制所无法相比的。但是与法定型监管体制相比，自律型监管同样存在着缺点：
首先，自我监管缺乏一套全国性统一的证券法律规范，使得自律型监管没有国家强制力——法律作为后盾，显得有些软弱。同时由于没有全国统一的政府监管机构，难以实现全国证券市场的协调发展。
其次，由于管理者没有超脱于证券市场之外，因此，难以确保证券管理的公正性。同时，自律监管往往把管理的重点放在证券市场的有效运转和保护自律组织会员利益上，而缺乏对投资者利益的有效保障。正因为此，英国1986年《金融服务法》在保留自律型监管的传统时，针对自律型监管的弊端，引入了法定型监管的某些作法：
第一，以制定法作为自律管理的后盾，以加强自律型监管的力度。同时设立一个半官方机构——证券与投资局作为全国证券市场的管理机关。
第二，规定证券与投资局应订立充分保护投资人的规章。
通过对两种不同的监管体制的分析，我们有理由这样认为：两种不同的证券监管体制各自都在立足于保留自己的特点的同时正在相互吸收对方的优点以弥补自己的不足，从而使两种证券监管体制出现相互融合之势。一些后起证券市场的国家或地区（如日本、台湾）的监管体制也正是这两种监管体制相融合的产物。
二、我国证券监管体制的现状及前瞻
从宏观上讲，目前我国对证券市场的监管是以法定型监管为主同时又引入自律型监管。国务院证券委员会（以下简称证券委）是全国证券市场的主管机构，依照《股票发行与交易管理条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《公司法》等全国性法律，法规对证券市场进行统一管理。中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）是证券委的监督执行机构，依照法律，法规对证券的发行和交易的具体活动进行管理和监督。我国证券管理体制中，自律机制是以证券交易所为中心而建立起来的。目前我们有上海、深圳两个证券交易所。这两个证券交易所均实行会员制，是非盈利性的事业法人。全国的证券商均系这两个交易所的成员，并都应接受这两个证券交易所各自制订的自律性规则，即《上海市场证券交易所管理暂行办法》、《深圳市证券交易所管理暂行办法》。另外，我国还设有主管场外交易的全国性自律机构——中国证券业协会。
人们要问：“为什么目前我国证券市场的管理要以法定型监管为主同时引入自律机制呢？”这是由我国目前证券市场的发育水平决定的。自律型管理得以存在的前提有二：一是完善的市场机制，二是证券业人员必须具备良好的操作技术和经验。目前我国建立社会主义市场经济体制的目标刚刚确立，市场经济正在形成之中，完善的市场机制还远没有形成。同时，我国的证券市场刚刚起步，缺乏具有良好素质的专业人员。这两点决定了目前我国对证券市场的管理只能依靠政府的推动力，实行法定型监管，同时，由于法定型监管的不足（如前所述），在实行法定型监管的同时又引入了自律型监管。
目前我国证券监管体制中存在着两大缺陷：一是立法上的缺陷，二是证券管理机构设置上的缺陷。
首先就立法而言，法定型监管的手段是由政府主管机构通过立法对证券市场进行统一管理。而目前我国的证券立法与证券市场发展的客观需要相差甚远。至今，作为证券交易基本法的《证券法》迟迟未能出台。作为证券交易法的“母法”出不来，从而导致其他相关的法律、法规、规章、条例也随之“难产”。即使是已有为数不多的法律、法规、规章、条例，也存在着不少矛盾、冲突和重叠。因此，建立一个完备的证券法律体系，是构架我国证券监管体制的当务之急。
笔者认为，构筑我国证券管理的法律体系应充分吸收借鉴国外的成功经验。目前世界各国关于证券管理的立法体例主要有两种不同的类型：一是通过几部主要的法律来管理证券市场。具有代表性的是美国，其作为管理证券市场的法规主要有：1933年证券交易法。1934年证券交易法。1940年投资公司法和投资顾问法。1933年证券法主要确立了证券发行和交易的公开原则。1934年证券交易法是对1933年证券法的补充，主要目的是为了保证证券市场的良性有序运转，防止欺诈、操作、内幕交易行为。1940年投资公司法是一部与共同基金公司和小额投资者打交道的投资公司进行监督的专门法。1940年投资顾问法是对提供证券咨询服务的人所制定的专门法。这几部法律的侧重点不一样，但宗旨只有一个，即保护证券市场的稳定、安全和保护投资者的利益。另一种类型是制定一部综合的证券交易法作为证券市场管理的基本法，如日本1948年的《证券交易法》。韩国1962年的《证券交易法》都是涵盖证券发行和交易的各个方面的综合性的法律。英国1986年之前，主要是借助于《公司法》、《防止欺诈法》、《公平交易法》、《限制性交易行为法》、《股票交易所（上市）条例》等来监管证券市场。1986年的《金融服务法》取代了《防止欺诈法》、《限制性交易行为法》、《股票交易所（上市）条例》和1985年《公司法》中的某些条款，成为英国证券市场管理的基础法。这里，值得指出的是，无论是哪一种立法体例，都有相应的其他法律，法规和自律性规章、规则相配套。如在美国除了上述法律外，还有1935年《公用事业控股公司法》、1939《信托条款法》和《证券交易所章程》。在日本除了1958年《证券交易法》外，还有宪法、商法典、民法典、外汇和外汇管理法、证券投资信托法、外国证券公司法、担保债券信托法等法律相配套，另有《证券交易所条例》等自律性规则相补充。
我国的证券立法应当借鉴日本、韩国等国的做法，建立一个多层次、功能较完备的体系。在该体系中，综合性的证券交易法是基础，是证券法律体系的第一个层次。第二个层次的法律是与基本法相配套的其他法律、法规。如公司法（已颁布）、投资公司法、投资顾问法、投资人保护法等。第三个层次的法律是各自律机构制定的规则、准则，如证券交易所章程、证券商协会管理办法等。
其次，就我国证券监管机构的设置而言，目前国务院证券委是全国证券市场的主管机关，证监会是证券委的监督执行机构。此外，中国人民银行、国家计委、国家体改委、地方人民政府也有一定的职权。具体职权分工是：证券委作为全国证券市场的主管机关，负责组织制定有关证券市场的法律、法规、方针和政策，负责制定证券市场的发展规划并指导、协调、监督各地区、各部门与证券市场有关的工作，归口管理证监会；证监会根据证券委的授权，拟订有关证券市场的管理规则，监督证券经营机构的经营活动，依法对证券的发行和交易进行监督；国家计委根据证券委的计划建议编制证券计划，进行综合平衡；中国人民银行负责审批和归口管理证券经营机构；财政部归口管理会计师事务所；体改委负责拟制股份制试点的法规；上海市、深圳市人民政府管理上交所和深交所；许多省级人民政府现在都成立了证券委和证监会管理其所辖区内的证券市场。这种分层次，多部门的管理体制不能有效维护证券市场的公开、公平、公正和证券市场的高效运转。另外，证券委、证监会职权在实践中很难划分清楚，相互间有重叠。因此，建立统一的证券管理机构是构架我国证券市场监管体制的又一个重要方面。
笔者认为，在设置我国证券主管机构的时候应当借鉴美国的做法。根据美国1934年证券交易法，美国联邦证券交易委员会（SEC ）是美国证券市场的统一管理机关。它是联邦政府的一个机构，由国会成立，受国会领导，独立行使职权：联邦证券交易委员会具有制订和实施规章的权力，并且其所制定的规章具有法律效力；负责监管所有的证券活动，包括对发行公司、经纪人、交易所、投资顾问等实行注册登记，全面管理和监督证券市场，监管交易所和其他自律性组织，并有对市场的违法行为进行调查、制裁等权力。联邦证券交易委员会下设几个职能部门：公司财务处、交易和市场处，公司管理处，地区办事处，其职能分别为：公司财务处负责审查和评价证券发行申请人递交的各种文件；交易和市场处负责监管证券市场的交易活动，审批证券交易所、证券商、证券商协会的注册申请，检查证券商务、财务情况，协调地区办事处的工作，调查、监督市场行情；公司管理处根据法律监督证券发行公司的经营状况；地区办事处（目前设九个地区办事处和若干地区分处）负责调查本地区证券市场的状况，办理证券发行登记等。此外，联邦证券交易委员会下还设有法律顾问室、首席会计室、政策研究室、稽核室、争议室等。我们应当借鉴美国的做法，将两会合并，统一叫证券管理委员会作为国务院的部委机关。证券管理委员会由国务院成立，受国务院领导，独立行使职权。同时应当通过立法（证券交易法）来授予证券管理委员会有根据市场需要及时制定和实施证券法规的权力，并赋予其法律效力；证券管理委员会对自律性组织的设立进行审批，对自律性组织的活动进行监督，对违反证券法的单位和个人进行调查、起诉并有权实施行政或民事制裁。
三、结束语
我国证券市场监管体制的基本框架已经形成，但存在很多问题。这些问题的解决及证券监管体制的真正确立，亟待证券法的出台。希望本文对我国正在紧锣密鼓地制定的证券法能有所裨益。
注释：
〔1〕剩余权力：根据美国宪法规定， 凡是宪法没有授予联邦享有的权力均为剩余权力。
〔2〕参见成涛等著：《证券法通论》， 中国大百科全书出版社上海分社，1994年版，第209页。
〔3〕参见万猛：《英美证券法律制度比较研究》， 武汉大学法学院博士论文。
〔4〕转引自《各国证券市场概览》，第345—346页。
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