人大信息公开与我国民主政治发展，本文主要内容关键词为：民主政治论文,人大论文,我国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在我国民主政治建设进程中，以人大会议公开为主要内容的人大信息公开不断取得引人注目的新进展。2003年春，北京市人大常委会发布通告：北京市人大常委会会议对公众开放，任何市民只要通过预约登记，并在进入会场时接受防控“非典”的体温检测，就可以旁听会议的各项议程。据笔者所知，这是全国各省级人大中的首创。在此前后，大连、广州、武汉等省辖市级人大也先后出台规章制度，允许普通市民旁听乃至参与本市人大的会议。显然，这些创举是我国建立与完善政务信息公开制度的重要组成部分，它体现了民主政治的一个重要理念：包括人大在内的各种公共权力机关的信息可以也必须向公众开放，任何公民只要需要或感兴趣，就能够自由方便地获取相关的政务信息。从制度分析的角度看，公众旁听人大会议、获取人大政务信息的相关规定及其付诸实施，毫无疑义是中国民主政治发展的重大制度创新。
一、建立和完善人大信息公开制度势在必行
为什么人大会议要对社会公众开放？为什么人大的文件、资料及办事程序等政务信息要公开、透明、自由获取？
首先，这是我们社会主义国家权力机关的性质所决定的。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这即是说，我国权力机关的权力来源于人民，所以必然要受人民的监督。而人民监督人大的一个必不可少的前提就是能够获知人大的政务信息。
其次，人大政务信息对公众开放、接受民众监督也是我国当前改革开放、建立社会主义市场经济体制的现实迫切需要。在市场经济条件下，包括人大在内的权力机关的主要职责是为社会提供一个良好的市场环境与秩序，所依靠的手段则主要是通过立法和实施这些法规。法律与制度能否保证市场经济正常运转，关键要看人大所立之法是否符合市场经济规律，是否可以有效防止权力机关对社会、经济的过多行政干预。要使人大的立法与议政起到上述作用，就必须让公众即时了解人大的会议与其他政务信息，监督人大行使其职权的全过程。
再次，制度分析原理告诉我们，任何一个国家机关作为一个系统化的权力机构，其有效运作的根本保障在于社会对它的外在政治压力，这是一个被几千年人类历史无数次证明了的铁的法则；而外在的社会政治压力中，靠制度化才能得以实现的民众对权力机关的监督是最重要的一种力量。这其中，知情权是监督能否实现的先决条件。人民行使知情权的方式是多种多样的，但最主要、最直接、最有效的方式之一，就是权力机关的会议公开举行，将运用权力的过程置于公众的直接观察之下。一般来说，各国关于立法机关会议公开的规定主要包括：公布议程、公布会议记录、准许旁听等。根据我国宪法及人大组织法的有关规定，我国人大是一个合议制机关，其行使职权的主要方式是举行会议。因此，人民知情权的主要内容应是人大会议中的各种具体行为。如果人大会议不公开，人民的知情权就是一句空话，人民对人大的监督就无从谈起。所以，以制度的方式明确规定人大会议公开举行，使不掌握具体部门权力的公众可以方便地获知人大会议及其他政务信息，关系到人民对国家权力的监督是否充分有效，直接决定人民主权原则的真实性，是我国社会主义民主政治的制度保证。
二、我国人大信息公开的现状与分析
由于历史的原因，我国宪法对于人大会议公开举行未作明确规定，只有1954年、1982年和1989年三次通过的《全国人大组织法》对此作了基本相同的原则性规定。现行《全国人大组织法》第二十条规定：“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候经主席团和各代表团团长会议决定，可以举行秘密会议。”关于地方人大会议是否公开，《地方人大组织法》亦未作明文规定。不过，各地方人大在其议事规则中，对地方人大会议公开举行基本上都作了肯定的规定。
目前，我国人大信息公开的实际进展状况是：第一，全国人大的换届大会及年会都是公开举行的，允许中外媒体进行包括现场直播在内的采访报道；但除了安排全国政协委员及政府部门负责人列席会议外，没有安排一般公众旁听各种会议。第二，全国人大的分组会议、各专门委员会的会议及平时召开的全国人大常委会会议、委员长会议等，也是公开举行的，但一般只安排特定的少数几家媒体作报道，没有一般公众旁听。第三，省级人大中，曾有上海、辽宁等地的人大就某一专项问题召开会议时，邀请普通公民列席会议，甚至在会上发表意见。但只有北京市人大把市民旁听市人大常委会会议作为固定的制度，发布、实施专门的规定。第四，省辖市中已有大连、广州、深圳、沈阳、哈尔滨、西安、贵阳、武汉等多个市人大实行了不同形式的会议公开。其中最早尝试的是大连市人大，于1998年10月首次实行公民旁听，12名市民不仅能听，还可以在小组会议上发言。广州、深圳市人大实行公民旁听制度也有较长的时间，广州市人大办公厅专门设立了公民旁听工作小组，由一位副局级领导负责，每次会议旁听的人数达80人，并发给一定的交通补贴。武汉市人大于1999年上半年通过了公民旁听人大会议的实施办法，公民可以旁听人大会议和常委会会议，并在会后专门召开的座谈会上提出自己的意见建议，也可通过人大代表或以书面方式提交。第五，地方各级人大信息公开中一个普遍存在的现象是，各种会议都只允许特定的少数几家媒体采访报道，而不是对所有媒体全程开放，更没有在互联网上发布即时的会议信息。近年来只有全国人大会议召开时互联网上才有比较及时、详细的会议内容信息。
由上述情况可以看出，目前我国人大政务信息公开的进展离人民当家作主的社会主义民主政治要求还存在一定的差距，这在一定程度上影响了人民对人大职权行为的知情要求，致使人民对人大的监督权不能完全实现。
造成这种状况的原因是多方面的。首先，是思想认识上的滞后。错误认识之一是个别地方和干部颠倒主仆关系，把会议、文件等信息源视为政府所有，所以向公众公布政务信息被当成是官员对老百姓的“恩惠”，是“特例”，而把持信息不向公众公布反而成了官员有权决定的“常态”。在我国，一些权力机关和领导干部往往把信息公开看成是由自己决定的权力，而不是必须依法履行的义务。错误认识之二是个别地方和干部遗留有封建专制主义色彩的“民可使由之不可使知之”观念，任意对政务信息定性，以“维护稳定”或“保密”为借口，对所谓“负面”的或于己不利的信息进行垄断和掌控，不允许其他渠道对政务信息进行披露，也不允许媒体对会议或文件内容采访报道，更不许一般民众直接观察会议过程和自由取阅文件。2002年，在江西省有一本汇编了国家“三农”政策文件的小册子，广受农民欢迎，风行赣江两岸，却被某些权力部门指为“非法”，遭到查禁和销毁，这就是上述错误认识妨碍甚至剥夺人民对政务信息的知情权的典型表现。
其次，是相关法律制度的缺失。首先是宪法制度的缺失，如前所述，我国宪法只是从原则上规定了人大代表受选民与原选举单位的监督，而对人民能否通过知情的方式对人大这一国家权力机关进行监督未作具体规定。所以，我国公民对人大政务信息的知情权、对人大机关组织职权行为的监督权实际上处于一种缺乏宪法层面依据的状态，这不能不说是一种严重的制度缺陷。
除了宪法层次的缺失，具体的制度缺陷还表现为：没有对信息公开的强制性规定和责任追究制度，缺少详细、具体的公开程序和惩治办法，也很少规定知情权受侵犯时可采取的救济措施。迄今未见因拒绝公开而受罚的，也缺少对信息公开的强有力的监督机制；还有，保密范围过宽，信息自由度过小，一些下级的、具体的规则与上级的、全局的法律相矛盾。如1996年6月6日国家审计署和国家保密局公布的《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中，规定“涉及党和国家领导人重要问题的审计调查情况和结果”属于绝密事项，“省、自治区、直辖市、全国性业务系统（行业）重大违法、违纪案件的有关问题的审计或审计调查情况和结果”也都属于机密级事项。这些部级规章实际上是与国家立法权确定的《保密法》的原则性规定不一致的。
第三，由于经费、人员、技术等方面存在具体困难，也对人大政务信息公开的进程形成了障碍，或导致了已有的规章制度执行不力。例如，日新月异的互联网是政务信息公开应该利用的最重要的手段之一，为此，包括全国人大在内的政府机关在1999年开始发起了“政府上网工程”。经过几年的建设，各级人大机构大多数都在网上建起了网站、网页。但是，由于经费不足、缺乏专职的人大公务人员及时维护与更新、许多人大代表特别是人大机关的领导干部不懂网络技术等等具体操作层面的困难，导致许多人大网页上的内容好几年老旧面孔一成不变，或是列出的栏目无法打开，于是这些人大网站成了“死站”、“空站”，没有发挥应有的政务信息公开的作用。
三、促进人大政务信息公开，推动民主政治发展
针对我国人大信息公开目前的状况，笔者认为最急迫的任务是提高重视，加强努力，尽快解决以下几个方面的关键问题：
第一，在宪法层次的高度，明确包括人大会议公开在内的政务信息公开制度，确保人民对公共权力机关的知情权、监督权。目前，宪法只规定了人民对人大代表的监督，而没有明确人民对人大的监督，更没有规定人大信息公开以确保人民监督权的实现。人民对人大代表的监督与人民对人大的监督具有一致性，但它们毕竟不是同一事物。人民对人大代表的监督是一种低级的、原始的监督方式，它只对人大代表个人有效；而人民对人大的监督是一种高级的、直接有效的监督方式，它对整个组织有直接的约束力。在我国权力机关的运作过程中，权力机关行使权力的方式绝大多数是以组织的而非个人的名义进行的。如果人民对人大这一国家机关没有宪法上的监督权，其当家作主的权力将无法落到实处。当现有人大组织的职权行为不能令人民满意时，即使人民可以通过行使选举权的方式改组现有人大组织，然后令新的人大组织纠正原人大组织的不当行为，也会因为程序复杂、涉及的问题过多而显著降低办事效率甚至根本就无法实现。因此，我国宪法必须明确人民对人大的监督权，并规定具体的会议公开、信息公开制度作为实现的保障。
第二，应尽快制定一部统一的《政务信息公开法》，以国家法律和制度保证政务信息公开。目前，我国政务信息公开制度的最大特点之一是仍然没有一部统一的《政务信息公开法》，也没有相应的归口管理部门，各种形式的信息公开往往各自为政，互相之间缺少统一性和协调性，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，各种改革停留在渐进改革的思路上。
在这方面，广州的做法是一个地方政务信息公开的好例证：从2003年1月1日起实施的《广州市政府信息公开规定》，要求广州市政府的事权信息、财权信息、人事权信息等几乎所有涉及公众利益内容的信息，都必须主动向社会公众公开。它对政务信息公开的原则、方式、程度、法律监督及责任等都作出了具体的规范。考虑到人治是靠不住的，对于故意隐匿或提供虚假信息的直接责任人，该规定设置了追究处罚制度以及对于相对受害人的赔偿和救济机制，因为如果缺乏法制监督和责任制约，再好的制度建构也是有缺损的和不能够发挥实效的。广州对国家信息公开制度先行一步的建设，对通过法治确保人民群众的知情权产生了积极的影响。相反，许多地方仍然存在着故意隐瞒重大伤亡事故、封锁舆论的丑恶现象以及政务暗箱操作、公众无法知情与监督的滞后现象。无数事实从正反两方面证明，靠权力机关一时的热情主动，靠领导人个人的德政，都是靠不住的，都不是足以保障公众知情权的最好举措。惟有法规制度建设才是最有效的，也是最可靠的。
所以，根据制度分析原理，就全国范围来说，必须有《政务信息公开法》的统一规定，会议公开、信息公开才能成为各级人大机关必须履行的法定义务和责任，而不再是某些机关或领导对百姓的“恩赐”。国家法律和规定是政务信息公开的制度保证。
第三，应当尽快采取的一个最直接有效的变革措施，是对我国人大的会议形式作出重大调整。与其他国家议会的会议形式相比较，我国的人大会议形式有相当大的差异。西方国家议会的会议形式一般有三种：一是参、众两院各自的全会；二是参、众两院的联席会议；三是参、众两院各自的专门委员会会议。对第一种会议形式各国规定不一，但均规定公开举行。议员履行其职责的全部活动都是在全会上进行的，所以，第一种、第二种会议是选民对议会监督的关键，也是必须信息公开的部分。而我国全国人大的会议形式多达十种，如全体会议、代表团全体会议、代表小组会议、代表团团长会议、主席团会议、委员长会议等。根据《全国人大议事规则》第十八条的规定，在这十种人大会议形式中，除人大正式全体会议对社会公开、允许旁听外，其他会议形式均不对社会公众开放。这些不公开举行的会议在人大内部也是互相封闭的。而人大的许多职权行为又是在这些非公开的会议中进行的，这显然严重地影响甚至剥夺了人民对人大职权行为的知情权，致使人民对人大的监督权无法完全实现。因此，要使人民充分有效地行使其对人大的知情权、监督权，我们必须简化人大会议形式，减少人大会议人数，安排好人大会议会场的采访转播设备和旁听座位，并且最重要的是，公开人大行使其职权的全部活动程序，使人民不仅在理论上享有当家作主的权利，而且在客观上也能够对人大会议的全部内容进行观察、监督。
第四，充分利用电视和互联网等技术手段，开辟政务信息公开的广阔渠道。政务信息公开并不是一项没有成本的制度，信息的保存需要成本，向民众提供信息也需要成本。由于财政的约束，在传统体制下民众可能不得不分担这些成本，甚至会导致因为经济困难使得某些民众无法获得政务信息。但是互联网的出现彻底改变了这种状况。通过互联网发布公共权力机关的办事程序、会议内容、法律文件等等，其快捷、方便、成本低廉是以往任何其他手段所无法比拟的，将极大减少民众申请和获得政务信息的经济负担，也将极大减少权力机关管理和发布政务信息的事务性工作量。所以，早在互联网应用不久的1996年，美国国会就制定了《电子化信息公开法》，要求各政府机关采用互联网技术向公众公开政务信息。此法公布实施后，美国权力机关都相应设立了自己的网站，把自己所拥有的信息，根据《信息公开法》的要求全部及时地放到网站去让公众自由调取、查询，这大大便利了权力机关公开其信息，也大大便利了公众了解、获取政务信息。可以说，由于互联网的出现和1996年《电子化信息公开法》的制定，美国政府的信息公开发生了革命性的变革，即由政府应公民申请而提供相应信息，到政府机关主动向公众发布信息的变革。而在我国，如前所述，尽管信息网络化进程快速发展，“政府上网工程”也已经建起了许多人大与行政机关的网站，但实际上其中很多网站流于形式，缺乏更新，没有互动，所以没能起到政务信息公开的作用。对此，可以推广CIO（首席信息官）制度，以设立人大及政府各部门的CIO为中心，落实专门的人、固定的职位和专项经费，确保政务信息向公众开放。
另外，对于我国的国情来说，传统的媒体电视可能是人大信息公开更不应忽视的一个普及手段。据林达在《历史深处的忧虑》（三联书店2000年版）一书介绍，美国有一个特殊的电视频道，它从早到晚播放的内容都是国会的会议。也就是说，政府的预算，设立或取消一个项目，外援的增加和减少，外交和内政的某一具体政策等等大小问题在作出决定之前，各种意见都通过电视在公众面前进行激烈争辩。这还意味着，只要公民愿意，他在千里之外的家里就可旁听所有的国会会议。我们知道，西方国家政权的本质是资产阶级民主，中国的人民代表大会不同于西方国家政权的阶级性质，但是，政治运作采取的做法和技术手段却并不具有特定的阶级性质，我国社会主义民主政治对权力机关的会议等政务信息公开存在着更高更迫切的要求，我们完全应该借鉴和利用已经在西方国家制度化的信息公开做法以及电视、互联网等技术手段，改善我国政务信息公开和传播的落后状态，为人大信息公开和发展民主政治服务。
综上所述，人大信息公开对我国民主政治的发展意义重大。正反两方面的经验都说明，我们必须通过宪法和统一的专项立法等制度建设，并借鉴西方国家行之有效的一些做法及技术手段，大力推进人大信息公开进程，确保人民知情权和监督权的实现，这是我国建设社会主义民主政治的必由之路。