陈佳 王文亭
东莞市轨道交通有限公司 523000
摘要：近年来，随着改革开放取得的重大成就，社会在不断进步，城市在不断发展，许多非省会城市的地级市的轨道交通建设、运营迅猛发展。由于我国尚未出台国家级的、统一的城市轨道交通执法法规，大多数经济发达的地级市无地方立法权。因此，地级市城市轨道交通的执法是各城市不断深入研究的课题。本文从城市轨道交通执法主体、内容、依据和方式方面进行了分析，建立了执法模式评价体系，对地级市城市轨道交通执法模式选择及先期工作提出了一定指导意见。
关键词：地级市 城市轨道交通 执法模式 层次分析法
1 导言
城市轨道交通开通后，运营期间会面临损害轨道交通设施、影响运营秩序、危害交通安全、影响公共场所容貌和环境卫生以及可能危害轨道交通设施的施工活动或其他行为。市政府轨道交通运营主管部门应尽早筹划维护运营秩序、保障运营安全的行政执法工作，以更好地保障城市轨道交通运营安全，维护城市轨道交通运营秩序。
2 城市轨道交通执法模式分析
2.1城市轨道交通执法主体
针对轨道交通单位的不当行为，例如，未依法确定票价、未经竣工验收就投入运营、消防标志不醒目等，由政府部门和主管部门进行处罚。
针对市民、其他单位的不当行为，例如，在轨道交通管辖范围内破坏设备、秩序等，执法主体有三种：（1）被授权的城市轨道交通运营单位；（2）被委托的专门机构；（3）运营单位劝阻和制止，构成违法的，政府行政部门。
2.2城市轨道交通执法依据
国内已经开通运营的城市轨道交通执法依据主要包括：《城市轨道交通运营管理办法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、各省行政执法责任条例以及各城市轨道交通管理条例。城市轨道交通管理条例的主要颁布方式有三种：（1）由市人大以法规形式颁布，如上海、广州、南京；（2）由市政府以政府令形式颁布，如北京、深圳、苏州等；（3）以政府规范性文件、通知形式颁布，如佛山。
2.3城市轨道交通执法内容
本文讨论的执法针对影响城市轨道交通运营的事件，可分为以下三种：
一、建设类事件。是指在城市轨道交通控制保护区内，相关单位或行为人进行可能危害城市轨道交通设施的建设活动。如基坑开挖、爆破等。
二、交通类事件。是指在城市轨道交通管辖的范围内，行为人实施影响城市轨道交通运营秩序或危害城市轨道交通安全的行为。如非法拦截列车、擅自进入轨道等。
三、城管类事件。是指在城市轨道交通管辖的范围内，行为人实施影响城市轨道交通公共场所容貌、环境卫生的行为。如摆设摊档、乞讨、卖艺等。
2.4城市轨道交通执法模式
针对以上三项执法内容，对已开通的城市轨道交通执法模式进行分析，可以总结为以下三种：
一：建设类、交通类及城管类事件均由政府行政部门执法。如北京、杭州、苏州、大连等。
二：建设类事件由政府行政部门执法，交通类和城管类事件由轨道交通运营单位执法（政府行政部门将执法权授权给轨道交通运营单位）。如南京、长沙、广州、西安等。
三：政府设立独立的执法单位，受有关行政主管部门委托，在轨道交通车站及轨道交通保护区范围内从事各类执法活动。如深圳、宁波、哈尔滨、天津等。
3地级市城市轨道交通执法问题分析
3.1国内近年即将开通城市轨道交通的地级市
3.2地级市轨道交通执法依据的问题
具备地方立法权的城市（直辖市、省会城市、经济特区所在市，及18个“较大的市”），可以指定城市轨道交通地方性法规或地方政府规章，而绝大部分地级市没有地方立法权，这些地级市人民政府的规范性文件不能创设行政处罚和行政许可，只能执行上位法，但是上位法对于损害轨道交通设施、扰乱轨道交通运营秩序以及有其他危害轨道交通安全的行为、未构成治安违法的事件，执法主体和执法依据都尚未确定。为了解决“有法可依”的问题，可根据有关法律法规和建设部《城市轨道交通运营管理办法》等，以政府规范性文件的形式，发布实施本行政区域内的城市轨道交通管理办法。此“办法”将成为运营执法的依据，因此要尽早着手编订。
3.3地级市城市轨道交通执法模式选择
可以采用层次分析法、模糊综合评价法、SWOT分析法等定性、定量的方法，结合各城市的特点和实际情况，对以上三种执法模式进行比选。本文介绍以层次分析法为例进行分析。通过分析已开通的城市轨道交通执法模式，其优劣主要体现在执法成本、执法效率、执法效果三方面，本文以这三个指标建立评价指标体系如下：
图1
在建立评价指标体系后，邀请行业内、城市内有经验的专家针对节约成本、效率高、效果好三个指标对方案最优的贡献进行对比、打分，再对每个方案对每个指标的贡献进行对比、打分，采用1-9尺度两两对比、得到四个3×3的矩阵。通过最大特征根和特征向量计算、并经过一致性检验，可以得到每个方案对目标层的贡献值，贡献值越大则方案越优。
以上定量计算可以为执法模式的选择提供一定依据，但是专家打分部分仍存在一定主观和偶然因素，因此可以结合城市的实际情况、委托执法和授权执法的可行性等方面综合考虑比选。同时，为便于实施所选方案，建议尽早确定轨道交通主管部门，理清“授权执法”、“委托执法”的可行性和相关手续。
4 结论
本文通过对已开通的城市轨道交通执法现状进行分析，总结出了城市轨道交通执法主体、内容、依据以及常见的三种模式供参考。地级市建设开通城市轨道交通越来越多，但是大部分没有地方立法权，因此需要尽早以政府规范性文件的形式，发布本行政区域内的城市轨道交通管理办法。针对执法模式的选择，本文以三个有效的指标建立了评价体系，选择时可将专家打分代入进行计算，以定量的形式比较每种执法模式。在比选的基础上，尽快理清“授权执法”和“委托执法”的可行性与手续，便于实施所选模式。
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论文作者:陈佳,王文亭
论文发表刊物:《防护工程》2018年第18期
论文发表时间:2018/11/8
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