关于创新政府建设项目投资审计的探讨，本文主要内容关键词为：建设项目论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府建设项目投资审计是审计机关依据国家法律法规和政策规定对以政府投资和以政府投资为主的建设项目投资真实、合法、效益的监督行为，它是政府对建设项目投资活动实行监控的一种重要手段。建设项目审计属于财政审计的大范畴，是财政审计的有机组成部分。新修订的《审计法》在进一步明确了国家审计目的，界定了审计监督范围的同时，也进一步明确了“对政府投资和以政府投资为主的建设项目”进行监督的要求。审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督也符合国际通行做法，世界审计组织第九届会议通过的《利马宣言——审计规划指南》提出：“公共当局的资金有相当数量用于承包合同和市政工程。因此，对这些资金的使用应当进行特别彻底的审计”。
一、政府建设项目投资审计的现状及问题
1.建设项目投资审计的覆盖面不够广。这些年，政府对于基础设施等公共领域的固定资产投资规模不断扩大，但经审计机关审计的投资项目金额所占比重还相当低。2005年，我区政府重大实事项目投资总额近40亿元，而经审计机关审计的投资金额为7亿元，仅占17.5%。虽有大量的建设项目交由内部审计机构或社会中介机构完成审计，但仍有部分建设项目漏审。而对于涉及到的电力、天然气等项目更是由于管辖权所限感到力不从心，成为国家审计监督的“盲区”。
2.4目前期的监控力度不够强。有资料表明，项目前期设计工作质量的优劣，对工程造价的影响程度达75%以上。而审计的提前介入有利于对设计工作质量的监控。由于受审计力量的限制，绝大部分投资项目为事后的竣工决算审计，加上建设单位重施工轻前期的工作习惯远未根本改变，结果是设计与实际概算脱节。许多项目申请立项批复仍然停留在以“平方造价估算”代替“设计概算”。从设计方面来讲，由于缺乏有效的监控，有的建设项目设计水平不高，深度不够，造成图纸、资料漏洞百出后，仍照样按图索骥，上马施工。为此，设计变更也存在较大的随意性，有的工程甚至于一直处于边修改边施工的状态中，以至于超合同价、超批复现象屡禁不止。
3.事后审计较难控制工程造价。
(1)招投标文书和合同条款内容不严密，合同价款不合理，工程结算纠纷时有发生。在对工程建设项目的审计中，我们经常发现有的工程建设招标投标文书和合同内容条款不严密或者前后矛盾，合同、协议对权利、义务规定较详细，结算办法和调整造价的条款却是漏洞较多，有些合同内容与招标文书等资料内容相互矛盾，有的甚至以口头许诺来代替一些合同协议条款，客观上给工程竣工结算留下了隐患。有的建设单位没有按经济规律办事，片面强调降低工程建设成本，对施工图预算大幅度下浮，导致一些工程建设项目（特别是单项工程和单位工程）的合同价款连直接费都不够。这既不利于各方配合搞好工程建设管理，也不利于公平、合理、合法进行工程结算，时常引起竣工结算纠纷的发生，也增大了审计的工作量和审计监督的难度。
(2)工程签证控制不严也是建设项目投资失控的重要原因。建设项目周期长，隐蔽工程多，现场情况复杂，控制不了工程签证即控制不了工程投资。有些监理单位往往只注重工程质量，而不注重投资控制；只注重为建设单位服务，不愿意与审计机关配合。部分监理人员在签发施工技术核定单时，有的只写金额而没有详细内容，有的只写工程量而没有图示尺寸，甚至没有日期，有些施工技术核定单的造价已经包括在原合同内而不属于变更内容等等。这些重复计算工程量对造价结算造成了不必要的麻烦，将直接影响着工程结算的准确性，致使审计监督难度加大。
(3)审计意见和建议落实难度大。审计中发现，由于建设项目周期过程的复杂性、多样性，加上建设单位机构及筹建人员的临时性等特点，投资审计提出的审计意见和建议，常常落实不到位。具体表现为年年提出建议，年年不能纠正问题，影响和损害了有关法律法规的严肃性。
4.审计机关自身存在的问题。
(1)政府建设项目投资审计的法规还需要不断健全和进一步加以完善；
(2)审计机关的投资审计专业技术人才还需要不断充实和进一步加以培养；
(3)投资审计的手段和方法有待改进和提高。
二、创新政府建设项目投资审计的思路对策
针对政府建设项目投资审计的现状，要解决存在的问题，推进投资审计工作迈上一个新的台阶，就必须坚持与时俱进，开拓创新。
1.强化审计监督、切实落实政府投资项目必审制。贯彻落实《审计法》，立足国家审计机关在政府建设项目投资监管体系中的主导地位，对政府投资或以政府投资为主的重大实事项目，实行各个环节的全面审计，并按照全面审计、突出重点的原则，围绕区中心工作，加大项目前期和项目预算执行审计，探索投资项目的绩效审计。审计内容要包括可行性研究、项目资金来源和执行基本建设程序的情况等。特别是建设项目执行基本建设程序问题（如建设项目法人制、建设管理制、招投标制、市场准入制、监理制等规定），它是工程建设必不可少的重要内容和组成部分，与工程质量和效益有着直接的因果关系，是保证建设项目达到预期效果的前提和基础。要开展基本建设项目后评价制，为政府完善投资决策提供重要依据，通过实施审计公告制度，提高执法透明度。进一步规范审计程序和投资审计评价体系，根据审计署第3号令《审计机关国家建设项目审计准则》，要做好以下几项工作：
(1)制定建设项目审计实施简易程序准则，主要用于对政府交办的小型单位工程、单项工程的某些特定事项的审计，以提高工作效率，降低审计成本；
(2)对被审计单位提供相关资料的时间作出一个时限规定，超过规定期限的资料将不予采信，以提高审计效率；
(3)应将房地产行业纳入投资审计的范围，以保持投资审计的完整性；
(4)尽快完善投资审计的审计评价指标体系，使投资审计工作更加规范化。
2.强化跟踪审计，抓好建设项目投资控制。
(1)落实审计联系制度，拓宽投资审计监督领域。要实现区、镇级投资项目全覆盖，及时监督政府建设资金的走向，即政府建设项目资金拨付使用到哪里，审计机关就要监督到那里；
(2)对政府重点大中型实事建设项目，试行审计员委派制度，进驻建设项目法人单位，实施事前、事中、事后的全程审计监督。如参与设计会审、商务谈判、工程评标、合同管理、设备采购直至工程验收等全过程的监督；
(3)加强合同外项目的管理，严格设计变更、工程变更的管理，实施监理单位、建设单位及审计部门的三级鉴证制度，从而扫除投资审计的“盲区”；
(4)加强投资审计的质量控制工作。审计机关在相关准则规范的指导下，通过内部的精心组织和安排，强化投资审计的质量控制。如在制定审计计划方案时突出重点并把握投资项目的风险高发环节，对立项决策、前期设计、招投标合同等各关口应设计必要而合理的审计程序。投资审计过程中，在实施主审负责制的基础上，加强审计小组成员的配合、监督，在确保深入现场监督的前提下，对审计结果严格实施“三级复核控制”，做到审计证据充分，审计意见恰当。
3.强化审计意见和建议的执行机制。审计意见和建议落实难是一个老问题，而且是一个带有普遍性的问题，一个老生常谈的问题。反复出现的问题确实需要从规律性上查找原因，而普遍出现的问题就需要从制度上查找原因。首先，解决审计意见和建议落实难的问题，应当从审计体制入手，真正赋予审计机关的行政执法权，并逐级建立审计意见和建议的执行机制。只有解决了审计意见和建议落实难的问题，审计工作才能充分发挥应有的作用。其次，尽快建立审计意见和建议落实责任追究制，除有关法律法规已落实责任追究制外，对拒绝落实已生效的审计意见和建议的，审计机关要通过与有关部门的联系配合，追究有关单位和当事人的责任（包括经济责任、行政责任和刑事责任）。
4.整合审计资源，充分发挥审计的整体效能。在目前审计机关人员少，专业技术力量不足，专业人员培训周期较长的情况下，要充分利用社会审计和内部审计的力量，整合审计资源，充分发挥整体效能。总体上说，社会审计与国家审计机关存在着许多共性，如都要对工程造价的真实性、合法性进行审核和认证，在审计查证过程中的审计对象、审计依据、审计范围甚至于审计方法都有共同之处。去年，我局通过政府采购中心在全市范围内招聘社会中介机构，经过筛选最后确定了13家有造价资质、技术力量雄厚、信誉度较好的社会中介机构及人员，作为国家审计力量的补充。采取审计项目委托、审计质量跟踪的方法，目前委托审计项目30个，已完成6个，并通过审计机关确认。事实证明，只要我们有效利用社会审计的力量和成果，就能收到事半功倍的效果。在审计实施过程中，对被审计单位的内部审计成果也要充分利用，并注意充分发挥内部审计人员的特长和作用，使其更好地为国家审计工作服务。
5.加强审计队伍建设，加快实现审计手段现代化。必须树立“以人为本”的思想，搞好政府建设项目投资审计工作，关键是要建设好一支业务精、作风硬、素质高的审计队伍，而建设好队伍的关键是要有一个好的机制。可以归纳为“四个要”。
(1)要建立“优胜劣汰”的竞争机制，审计员、辅助审计员、主审和审计组长等都应有相应的任职资格条件并实行聘用制。
(2)要建立激励机制，对审计员、辅助审计员、主审和审计组长等应按其从事的相应工作落实岗位津贴，对审计质量高以及查出大要案的审计组和审计人员要给予奖励，在条件许可的情况下提高审计人员的待遇，关心审计干部的冷暖疾苦，以事业留人，稳定和逐步壮大审计队伍。
(3)要建立审计干部培训和后续教育制度，加快审计干部知识的更新，努力培养复合型审计人才。
(4)要加快审计技术、审计方法和审计信息化建设，大力开发和运用计算机进行国家建设项目审计，加快实现审计手段现代化的进程。
综上所述，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，是《审计法》赋予审计机关的职责。我们必须在总结以往经验和教训的基础上，以创新的理念和创新的方法，切实开展好这一审计，从而确保建设项目质量，不断提高财政资金的使用效益。
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