中国基础教育财政政策的历史考察，本文主要内容关键词为：财政政策论文,基础教育论文,中国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，中国基础教育管理体制经历了三个阶段：即 1949 年至1985年为第一阶段，其主要特征为中央统一财政、分级管理，同时，也逐步采用了中央与地方结合、以地方为主的体制；1985年至1993年为第二阶段，该阶段以中国全面展开的社会经济体制改革为背景，教育改革开始了中央宏观指导、地方负责、分级管理的新体制；1993年以后，随着中国财政体制实行中央与地方的分税制，教育财政也开始了新一轮的波动与改革，并逐步地走上了正规发展的道路。本文重点从宏观教育财政政策、基础教育投资体制、多渠道筹措基础教育经费等三大方面，考察我国15年来基础教育财政政策的变迁与发展，对提高我国基础教育投资整体水平问题开展讨论。
一、基础教育财政体制的历史考察
1.基础教育的统一财政与分级管理（1970—1985）：
1949年中华人民共和国成立以来，中国的基础教育事业取得了迅速发展，与此相应的基础教育财政管理体制也逐步得到了发展。建国初，中央实行集中的财政体制，基础教育经费由国家财政统一列支，这一阶段的特点是高度集中；从1953年起的“一五期间”，基础教育经费列入国家预算计划，实行统一领导，中央、省（市）、县分级管理的体制；1957年以后，中央把基础教育的管理权下放到地方，基础教育经费由地方财政安排，实行“条块结合、以块为主”的教育财政管理体制；1972年后，基础教育在中央统一计划下，实行了以“块块为主”的管理体制，基础教育经费由中央切块单列，下拨到地方；从1980年到1985年，基础教育财政管理体制基本上由地方政府负责，中央财政给予地方、尤其是农村贫困地区和少数民族地区专项补助。
应该说，这一基础教育管理体制和基础教育财政管理体制是适应当时的社会经济发展的，也给中国基础教育事业的发展提供了有利条件。与整个国家基础教育发展形势相一致，农村基础教育也取得了巨大成就。在国家普及初等教育政策的指导下，各地采取有效措施，保证了农村基础教育事业的发展。
然而，应当看到，中国教育的发展同整个社会经济发展一样，具有区域不平衡的特点，这就是说，在我国相当一部分的农村地区，尤其是老、少、边、穷地区，基础教育依然十分落后， 某些地区甚至连小学3至4年教育尚未普及。中共中央、国务院1980 年颁发的《关于普及小学教育若干问题的决定》提出，在实施调整、改革、整顿、提高的八字方针过程中，不仅要调整经济比例，而且要调整教育与经济之间的比例，把教育事业列为调整的重要内容，逐步提高教育投资的比重，改变教育经费过少的状况。《决定》还提出了具体的奋斗目标及相应的政策措施。从80年代起，我国基础教育（包括基础教育财政）开始实施重规划、重投入、重效益的发展政策。
70年代末开始，在中国全面推进的农村经济体制改革，即家庭联产承包责任制一方面极大地促进了农村生产力的解放，但同时，也给基础教育的发展带来了未能估计到的困难，这就是农村集体经济的削弱直接导致了县乡政府财政状况的滑坡， 从而影响了农村基础教育的发展。 80年代中期，中国相当部分的农村学校办学条件很差，办学经费严重不足，中小学教师待遇长期维持在较低水平。为改善这种状况，国务院于1984年12月13日颁发了《关于筹措农村学校办学经费的通知》，要求各级政府必须采取有效措施，在逐年增加国家对教育基本建设投资和教育事业费的同时，充分调动农村集体经济组织和其他各种社会力量办学的积极性，促进农村教育事业的发展。
2.基础教育地方负责、分级管理（1985—1993）：
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了中国教育体制全面改革的战略目标，并明确了将发展基础教育的责任交给地方，有计划有步骤地实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。从总体上看，这一时期，中国的基础教育具有稳步发展的特点，然而，地区之间发展不平衡的矛盾深受农村社会、经济体制的制约。到了80年代中期，中国农村基础教育仍然比较薄弱：相当一部分农村地区仍未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女童不能接受完规定年限的小学教育，致使青壮年中的文盲、半文盲仍在继续产生；相当一部分中小学的校舍破旧失修，教学设备和文体设施严重缺乏。为了从根本上改变这种落后的基础教育现状，中国政府制定了《中华人民共和国义务教育法》，并于1986年4月12日经六届人大四次会议通过。 《中华人民共和国义务教育法》将义务教育“实行地方负责，分级管理”以法律形式确定下来。而1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》则进一步明确了有关义务教育管理体制、义务教育实施步骤、保障措施、义务教育管理与监督等具体实施办法，为全面推进中国义务教育事业的发展奠定了重要基础。
3.基础教育财政的新运行体制：1993年以后
党的十四大明确提出，“必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计”。为了实现党的十四大所确定的战略任务，指导90年代乃至下世纪初教育的改革和发展，使教育更好地为社会主义现代化建设服务，中共中央、国务院于1993年2月13 日印发了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》提出了增加教育投资是落实教育战略地位的根本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业的优先发展。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。
《中国教育改革和发展纲要》还提出，要逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政的教育拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分）占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%，计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施， 认真加以落实。各级政府必须认真贯彻“两个增长”的原则，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。要提高各级财政支出中教育经费所占比例，“八五”期间逐步提高到全国平均不低于15%。省（自治区、直辖市）本级财政、县（市）级财政支出中教育经费所占比例由各省、自治区、直辖市政府确定。乡（镇）财政收入主要用于发展教育。进一步完善城乡教育费附加征收办法。凡缴纳产品税、增值税、营业税的单位和个人，按“三税”的2%到3%计征城市教育费附加；农村教育费附加征收办法和计征比例，由各省、自治区、直辖市政府制定。上述所征款项主要用于普及九年义务教育，地方政府还可以根据当地教育发展的实际需要、经济状况和群众承受能力，开征其它用于教育的附加费。
1995年3月18 日八届人大三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，正式以法律的形式确立了新的教育经费投资体制，即以各级财政拨款为主、以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹措教育经费为辅的体制，并规定逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。
为了从根本上发展贫困地区的义务教育，使基础教育真正成为贫困地区脱贫致富的前提，国家教委和财政部决定从1995年起到2000年，利用中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套资金，组织实施“国家贫困地区义务教育工程”，其主要特点是，整个工程由政府投资为主、政府组织并动员全社会力量扶持贫困地区发展基础教育事业，强化政府在完成本地区普及义务教育工作的责任和义务；同时，通过这一工程，集中有限的财力攻坚，优化教育资源配置，提高教育投资的宏观效益。
二、基础教育经费投资政策的分析
1.基础教育政府管理体制与政策
党的十一届三中全会以后，特别是1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》后，由于基础教育实行了地方负责、分级管理原则，由于各级党委和政府高度重视教育工作，把改革和发展教育事业放在重要战略地位，认真贯彻“依靠人民办教育，办好教育为人民”的方针，坚持多渠道筹措教育经费，使我国中小学面貌发生显著变化，办学条件得到很大改善。
适应整个国家经济和财政体制的改革，从80年代起，中国基础教育也开始了各级财政经费承包和使用包干的体制。1988年，国家教委、财政部发布《关于加强普通教育经费管理的若干规定》。要求各级财政、教育部门在安排教育经费预算时，应根据地方财力，逐步实行定额加专项的办法，以保证教育事业发展的需要。教育行政部门在安排所属单位和学校预算时，必须认真执行勤俭办学的方针，实行“经费包干、结余留用、超支不补、自求平衡”的原则。
1994年6月召开的全国教育工作会议， 进一步强调了我国基础教育的发展目标和政策重点，要求各级党委和政府树立教育投资是战略性投资的观念，合理调整投资结构，在安排财政预算时，优先保证教育的需求，并切实做到《纲要》提出的“三个增长”。这次全国教育工作会议进一步完善了《中国教育改革和发展纲要》提出的基础教育以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的教育财政体制，其中与基础教育财政有关两大重要措施标志了中国政府基础教育财政干预走上了新的发展阶段，这就是，第一，各级政府教育预算实现预算单列，建立定期公布各地教育经费支出状况的制度，实行社会监督；第二，建立中央和省政府义务教育专项基金，以扶持和发展中国贫困地区实施义务教育。
2.多渠道筹措教育经费及其政策
1）多渠道筹资政策的基本构架
长期以来，农村贫困地区基础教育办学条件处于相当不利的局面，资金严重短缺是中国教育事业发展和改革最主要的制约因素。为此，国家教委提出了解决这一矛盾的五个方面的政策措施。
第一，各级政府、社会各方面和个人都要增加对教育的投入，逐步建立“财、税、费、产、社、基”的经费体制，即以政府财政拨款为主，辅之以教育税费、非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资、集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费；
第二，要千方百计实现《纲要》所提出的目标，即：到本世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%； “八五”期间，各级财政支出中教育经费所占比例应逐步提高到全国平均不低于15%；城市教育费附加按“三税”的2%到3%计征，农村教育费附加的征收办法由地方人民政府作出决定；
第三，随着国家税制改革，应在中央税、地方税和共享税中，采取必要的政策措施，优先保证教育投入；
第四，在教育经费的分配中继续执行向基础教育倾斜的政策，建立并逐步增加中央、省、地、县四级扶助贫困地区实施义务教育专项基金，依法确保基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的经费投入；
第五，为保证义务教育的顺利实施，各级教育部门和学校必须努力提高教育经费的使用效率，合理规划教育事业的规模，调整教育结构和布局，避免结构性浪费；要坚持艰苦奋斗、勤俭办学的方针，建立健全财务规章制度，各级财政和审计部门要加强财务监督和审计，共同把教育经费管好用好，扎扎实实地做好九年义务教育的普及工作。
2）多渠道筹措教育经费的政策
多渠道筹措农村办学经费，是改革农村基础教育管理体制的一项重要任务。征收教育事业费附加，是调动地方和社会办学积极性、促进基础教育发展的重要措施，体现了“取之于民，用之于民”的精神。从长远看，这样做不但有利于基础教育的发展，而且有利于农村经济的发展，符合农民的根本利益。
农村教育事业费附加是农村小学办学经费的重要来源之一，由于各地对征收农村教育事业费附加的认识不一，措施不力，实际工作中问题比较多，为此，1986年4月28 日国务院颁发了《征收教育费附加的暂行规定》，明确规定，教育费附加以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为计征依据，教育费附加率为1%， 分别与产品税、增值税、营业税同时缴纳。对从事生产卷烟和经营烟叶产品的单位，减半征收教育费附加。从1990年8月1日起，国务院对征收教育费附加的方法做了修订，教育费附加率增加为2%， 规定教育费附加纳入预算管理，作为教育专项资金，根据“先收后支、列收列支、收支平衡”的原则使用和管理。
1986年9月11日国家教委、国家计委、财政部、 劳动人事部《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》对实施义务教育经费的分级管理和责任体制又作了进一步的规定，并要求中央和地方各级人民政府采取切实措施，负责筹措义务教育经费，保证“两个增长”的实现。地方增加的教育经费，应优先考虑实施义务教育。省、市（地）、县、乡人民政府要根据义务教育阶段在校生规模，参照各项经费开支标准和其他专项开支规定，统一筹措教育事业费，并予以保证。基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的方法筹集。中央对经济困难地区给予适当补助。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。地方人民政府对经济确有困难的地方，酌情予以补助。农村集镇建设规划应当包括义务教育设施，所需资金由乡（镇）政府负责筹集。
3）多渠道筹资政策在实践中所面临的问题
应当看到，多渠道经费筹措对解决大部分贫困落后地区的经费极为短缺起到了积极作用。然而，中国那些特别贫困地区因经济和社会发展的相对滞后使多渠道资金筹措政策的实施受到影响。政府经费短缺、预算外经费筹措机制受阻、以及基础教育经费管理和使用中存在的这样或那样的问题给那些地区的基础教育发展设置了障碍。
问题之一：经济落后依然是主要制约因素
农村、尤其是处于绝对贫困线上的县乡，极端的经济落后成为制约当地基础教育进一步发展的最主要障碍之一。从“农民人均纯收入”、“恩格尔系数”、农村一名小学生家庭年投入成本（“私人成本”）、以及“私人成本相当于家庭生活费支出的比例”等四项指标可以看出，在那些极贫困地区，农民的基本生活水平尚未解决温饱问题，而教育支出已相当于家庭生活费支出的6%～12%，相当于人均纯收入的15 %—30%，如考虑到农民收入中现金部分所占的比例，则农民的实际负担水平将超过全部用于消费支出的现金收入的相当比例，据估计至少超过三分之一以上，这就意味着贫困地区农民须将必需的生活消费的相当比例用于教育，家庭教育投入的潜力极为有限。
问题之二：经费拨款与管理体制的矛盾
在农村贫困地区，基础教育经费管理存在两种体制。一种是县统筹乡用，全部教育事业费、专项和基建投入由县级政府统一分配，农村教育事业费附加及其它地方政府征收的用于教育的附加费由乡征、县管、乡用；另一种是预算内经费由县拨到乡，乡作为一级财政单位统一安排各业支出，农村教育附加也采用乡征、乡管、乡用的管理体制。这两种体制的同时并存，在县乡经济条件较好的地区问题较小，而在经济、财政状况差的地区，往往不能做到预算内教育经费拨款到位，产生诸如拖欠教师工资、挪用教育费附加等的情况。
另一方面，全国范围的分税制改革要求每一级政府财政独立承担相应的责任（包括教育），这就给那些长期受上级政府财政补贴的贫困县、乡带来了经费的严重短缺，几乎所有靠政府拨款部门经费均不足，基础教育的发展受到严重影响。
问题之三：预算内拨款无公用经费
与前面两个方面的问题相关的是，一些贫困地区的县、乡（无论实行的是县统筹的还是县乡分管的）在经费短缺的情况下，重点保证县或乡直属或中心小学的公用经费，相当（有的甚至为全部）部分的村办小学政府财政拨款无公用经费，有的学校自1979年来政府拨款中无一分公用经费，农村教育附加近些年主要用于改善办学条件（基本上是建校或校舍改造），实际支出的公用经费，如教师的教学业务费、办公费、公务费等均从学生缴纳的杂费中支出，农村小学的办学经费困难重重，杂费支出尽管有某些规定，但实际上的缺乏有效管理、监督和检查造成了少数学校管理混乱、使用效益低下。
三、关于中国基础教育财政改革的思考
长期以来，中国教育财政作为政府直接行政管理的一种工具，缺乏进行理论研究的动力和需要，决策者往往根据可得到的教育经费数按照上一年的实际水平进行拨款。体制上的弊端产生了实际工作中争预算、争经费、讨价还价的局面，经费分配既缺乏科学依据，同时，也造成了苦乐不均，经费使用效率低下，矛盾很大。
80年代以来，中国开始了对教育经济资源的研究，教育财政问题是国家首先列为重点研究的领域，主要包括：政府教育拨款占国民生产总值、国民收入和政府财政支出的比例研究、多渠道筹措教育经费的途径与方法研究、教育经费使用效率的研究、教育投资体制与宏观教育财政政策研究、对政府基础教育投入和经费使用效率的监测与评价体系的研究等。
应当肯定，近十年来关于教育经费、成本和财政的研究对中国普及义务教育及其基础教育质量和水平的提高起到了积极的作用。然而，我们不能不看到这一阶段研究所的历史局限，这就是说，当时所进行的研究是受当时特定的历史条件制约的，当时尚未具备进行全额教育成本研究的环境、需要和条件。90年代，随着中国社会经济、政治、财政、科技和教育体制改革的深入，进行教育成本和财政的研究已具有迫切的重要性。
第一，教育成本和财政是与整个社会经济、财政体制密切相关的一个领域。在过去实行统一计划、统一财政的条件下，政府主管部门按所给的经费份额“切蛋糕”，而学校也尽可能多争取上级拨款，虽然，在七、八十年代，中国基础教育预算和拨款分配制度也进行了若干改革，但作为预算和拨款的基础始终未有实质性的变化，教育财政上的大锅饭不断变换着其表现形式，从而不断地维系下来。伴随着社会经济和财政体制的改革，教育也面临着新的挑战，如何适应分税制下的财政分配格局，体现利益——分配——平等——效率之间的相互关系，已摆在了广大教育研究和实际工作者的面前。
第二，80年代以来中国宏观经济和财政结构出现了某种趋势性的变动，国家财政收入占国民生产总值的比例从1980年的26.68%降至 1995年的10.90%，同期，国家财政支出占国民生产总值的比例也从27.20%降至11.91%；中央和地方在财政分享结构比例上也出现了失衡， 1980年以来，中央份额从54.27%连年下降至1995年的29.24%，国家预算外收入的膨胀、以及中央和地方在利益分享和责任划分上的不平衡，导致了宏观调控困难的加剧。然而，国家用于教育的支出基本上呈连年上升趋势，其占当年财政支出的比例由1980年的10.10%升至1995年17.50%。在全国财政总体运行面临巨大结构性失衡的形势下，教育财政如何在尽可能的条件下逐步步入良性循环轨道，这就需要作为构成教育财政基础的成本分析和财政测算、预算系统的不断完善，这是宏观经济和财政体制改革过程对教育财政提出的现实挑战。
第三，80年代的经济体制改革解放了国民经济各业的生产力，但同时，经济结构的改革也带来了城乡居民和整个国民收入分配的格局的重大变化。国民收入分配向个人倾斜，国家—企业—个人最终收入占国民生产总值的比重从1980年的22∶31∶47发展至1990年的14∶17∶69，国家在国民生产总值中所占的份额呈长期下降的趋势，而居民个人收入份额不断上升，客观上使原有的与计划体制相适应的政府单一支撑教育经费的体制失去了存在的基础。但如何划分政府和个人及其家庭的合理负担比例是一个全新的问题，尤其是基础教育部分，如何体现政府的主体行为，同时又不适时机的建立适应符合中国实际的成本分担框架，十分需要以成本测算为基础的教育财政理论与方法的指导。
第四，国际经验表明，教育财政制度的健全与完善在很大程度上取决于教育财政理论研究的状况与水平。没有理论指导的实践往往造成实践的盲目性，这也已为中国长期以来的经验和教训所验证。90年代中国宏观教育财政管理体制的改革、政府基础教育财政政策干预的实践、以及基础教育财政预算体制和会计体系的改革本身已涉及到了教育成本和财政理论问题，也迫切需要理论指导。
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