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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007－9092（2008）02－0029－07
当前，学术界对电子政务服务外包模式的研究基本上停留于IT服务外包层面②，缺乏基于电子政务的分析框架，模式研究跟政府管理存在脱节的现象。全国各地政府部门近年来在电子政务服务外包方面大胆创新，积累了一些经验，亟须理论上加以阐述。
电子政务服务外包，指政府部门将其信息化规划、建设、监理、运维和信息资源管理、业务管理等工作中过去自建或者自管的内容通过市场化机制或授权委托交给专业机构来完成，主要包括技术咨询、系统建设及运维、数据传输、数据采集加工、设备托管、数据备份、业务执行、项目筹资等内容。
本文在外包服务分析框架的指导下，结合政府部门的外包实践介绍电子政务服务中存在的流程式外包、混合式外包、创新式外包，并对这三种模式进行了比较分析。
一、外包分析框架
分析电子政务服务外包之前，需要区分自建自管、政府采购和外包。自建自管就是政府自行投资、自行建设和自我管理电子政务业务系统和基础设施一种传统服务模式，系统的产权属于建设单位——政府部门③。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他方式④。外包只是通过政府采购或者其他方式将业务系统的筹资、建设、管理和信息资源管理、业务管理的某些环节交由社会机构来负责，系统的产权在政府部门和社会机构之间可能发生转移。自建自管也不完全是由政府部门或其下属单位亲自建设和管理，也可以通过政府采购的方式委托给社会机构来建设和管理，但是政府部门仍然承担建设和管理的最终责任。政府采购只是自建自管和外包的商业方式之一。
基于电子政务建设和管理的经验，电子政务服务外包分析框架可以采用下列方式。
电子政务服务外包分析框架主要包括电子政务发展阶段、当地外包市场、外包参与部门、外包起因、外包就绪条件、外包依据、外包内容、外包方式、外包风险等九项分析内容，每项分析内容都有具体的判断指标。各项分析内容在分析框架中的地位、它们之间的逻辑关系及各个指标项的具体含义采用文字的方式解释如下。
电子政务发展阶段是判断外包各项分析指标的起点。电子政务发展可以归纳为起步、扩展、成熟、创新四个大阶段，根据每个阶段的建设重点又可以分为平台建设、业务上网、协同服务、智能决策等阶段。本部门电子政务建设和应用所处的发展阶段不同，外包的内容和模式选择也就各异。
当地外包市场的成熟程度是选择外包模式的基本条件。无论哪种形式的外包，最终还是要靠外包企业来具体承担，靠当地的行业主管部门来监管。目前还没有专门的企业外包资质供政府部门选择评价。选用外包，需要了解是否可以获得合格的本地化外包服务企业，判断外包市场的成熟度。
外包参与部门决定了外包管理的工作分工。信息化主管部门、业务主管部门、政府下属事业单位和政府关联企业都会参与到外包过程中来，而且，它们之间的关系也影响着外包模式的选择。信息化主管部门可以委托社会机构代为建设和管理业务系统和基础设施。业务主管部门可以不自己建设业务平台，而直接使用社会机构提供的平台。政府下属事业单位和关联企业可以直接承担外包工作，或者代表政府部门管理外包。
外包起因直接影响着外包模式的选择。当前，政府部门面临着信息技术人才匮乏、基础设施落后和资金压力大等制约因素。各级政府部门开始由自建自管转向服务外包，寻求解决之道。从现实经验来看，政府部门的外包起因主要有五个方面：本部门信息化人才储备不足和工作精力有限、规避来自各种渠道的不正之风、建设资金整体上压力大、面临较大的技术风险、项目建设工期紧迫等。
外包就绪条件是推行外包的理性依据。外包失败，多数原因在于外包就绪没有进入状态。具体来说，系统和业务需求是否明确、部门的外包管理能力（包括技术管理和项目管理）是否具备、外包边界和责任是否清晰、外包主管部门和承包机构可否建立起良好的合作关系可以作为判断外包就绪的主要标准。
外包依据是选择外包内容的判断标准。外包就绪条件具备之后，并不意味着必须对外开展外包，还需要判断是否有必要外包。外包的判断依据主要有技术难度、业务敏感性、产权清晰、投资规模、业务成熟等。技术难度小，政府部门可以不借用外部力量，利用下属事业单位自行解决。业务比较敏感，政府部门最好自建自管。基础设施或业务系统建成后的产权能够做到清晰明确，才可以考虑外包。投资规模大，筹资难度也就大，政府部门不仅可以考虑外包，而且通过外包模式创新来借用社会资金。业务相对稳定，外包需求变更少。
外包内容受制于发展阶段、外包市场成熟度、外包就绪条件和外包依据等要素。从技术角度来讲，网络基础设施、业务系统、网站等可作为外包的重点；从业务角度来看，内部管理、决策支持、非生产性作业等可作为外包的重点。不同发展阶段，外包内容有所区别。信息化建设初期，外包主要集中于平台建设、终端维护和单个部门业务项目开发，进入发展阶段以后，外包主要集中于统一网络维护、共用系统开发等。外包内容可以概括为平台建设和运维、系统建设和运维、业务需求分析和方案设计、基础设施租用、项目监理等。
外包方式主要由外包起因、外包参与部门来决定。政府部门选择外包的动机和参与到外包过程中的各个部门之间的关系大体上决定了外包的具体方式。外包方式目前主要有委托建设、合作建设、租赁使用这三种。委托建设就是政府部门或下属事业单位将自建自管内容通过市场机制或者授权方式委托给其他机构来建设和管理。合作建设就是政府部门和下属事业单位或者关联企业共同建设。租赁使用则是政府部门通过购买等商业方式使用社会机构建设和管理的系统或者平台。
外包不是包治百病的良药，存在较大的风险。外包风险管理能否取得成功，取决于服务责任界定、人员异动管理、知识产权、业务持续可控、技术壁垒等。服务责任需要做到可控可量化可评价。承担外包工作的重要工作人员的变动会影响到工作进度和工作质量。软件开发过程中产生的需求分析和系统设计方案、信息资源等属于政府部门的知识产权，但是，外包公司很容易未经授权加以开发利用或者直接应用到其他商业项目中。在软件开发过程中，信息化所支撑的业务依赖软件系统，业务运作和业务数据容易暴露于外包机构，政府部门对业务的主控权就会打折扣。此外，技术难度较大的业务系统的核心技术，容易为外包公司所控制，政府部门掌握起来比较困难。
二、三种外包模式
基于外包服务的分析框架，我国电子政务服务外包大致可以分为流程式外包、混合式外包和创新式外包三种模式⑤。
流程式外包是指传统上由政府部门或下属事业单位自建自管的电子政务服务的某些环节或者所有流程交由专业机构处理，政府部门负责外包合同的监管并承担电子政务建设和管理的最终责任。流程式外包这种方式在政府部门中相当普遍。
混合式外包是指电子政务服务由政府部门的下属事业单位或者关联企业来负责具体实施，提供给主管单位或者其他相关政府部门使用，承担外包任务的下属事业单位或者关联企业可以将电子政务服务的某些环节外包给社会其他机构，但仍然代表上级政府部门承担电子政务建设和管理的最终责任。混合式外包主要存在于一些信息化综合实力较强或市场运作机制相对灵活的政府部门中。
创新式外包，是指电子政务规划、投资、建设、管理、运维等主要环节由单个或者多个企业负责，政府部门提出建设需求并付费使用电子政务系统或网络平台，政府部门无需承担电子政务建设和管理的责任。创新式外包是政府部门电子政务服务近几年才出现的新鲜事物。
对于流程式外包、混合式外包和创新式外包这三类外包模式，将沿用外包服务的分析框架，结合商务部、国家信息中心、国家质检总局、北京市东城区和其他相关政府部门的案例具体说明，并适当加以展开⑥。
（一）流程式外包
流程式外包，在政府部门开展信息化建设和推行电子政务服务的过程中应用得非常普遍。政府部门将电子政务基础设施、业务系统和信息资源等通过合同或者直接授权的方式外包给专业机构来建设或者维护，同时自身还负责工程项目的组织协调、外包合同监管和电子政务服务应用等。
商务部的公共商务信息服务属于典型的流程式外包。
在信息社会中开展公共商务信息服务，需要建立市场信息搜集系统、信息储存系统和预测预警系统，完成信息采集、整理、加工和发布，通过数据采集中心、数据合成中心和信息传播中心为社会提供权威的商务信息服务，也为国家提供产业预测预警服务。公共商务信息服务主要依靠财政部预算批复的公共商务信息服务专项资金来开展，资金管理遵循“公共财政、统筹安排、政府采购、合同管理、科学决策、追踪问效”的原则⑦。
公共商务信息服务实行流程式外包的条件基本具备。业务司局根据各自的业务需求直接提出项目建议，业务边界清晰，责任明确；为多个业务司局服务的项目或者相同类型的项目，由信息化主管司局负责项目执行；信息化主管司局具有较强的外包管理经验，与信息企业有长期、良好的合作关系；当地外包市场基本成熟。
商务部选择流程式外包来开展公共商务信息服务，主要理由有三：第一，既熟悉业务又熟悉信息技术的人员很少，电子政务自我建设自我管理面临较大的技术风险；第二，采用政府采购的方式公开招标，按照“招标采购、合同管理、项目验收、审计付款”的原则管理外包项目，可以减少人员扩编、预算增概、项目说情等压力；第三，信息化建设人手不足，单纯依靠业务司局、信息化主管部门和下属事业单位，难以在短时间内建成各类业务系统，提供稳定可靠的信息服务，因此，必须转向社会力量寻求电子政务外包。
公共商务信息服务实行流程式外包的项目多达四十余个，外包内容涵盖业务系统和数据库开发、信息资源管理、技术支持和系统运维等电子政务建设与管理的各个环节。
商务部的流程式外包方式为委托建设这种形式。无论是部下属事业单位、系统内部关联机构还是社会企业来商务部申请承担外包项目，都是采用招标或择优委托的方式加以确定。商务部的外包合同一般是一年一签。对于业务内容只有个别单位才能承担、项目金额低于80万元或者由原通过招标选择的项目承办单位继续承办的项目，可以不经过招标，而直接采用择优委托的方式选定外包项目承办单位⑧。
公共商务信息服务流程式外包中也存在一些难题。主要有业务系统在建设和运维过程中存在内容安全、信息安全、系统安全、介质安全和知识产权安全等可能失控的安全隐患等，未能针对外包项目的服务责任有效开展第三方评价，外包日志没能体现工作比例和工资档次以及社会保障费用，可量化管理有待改进。
商务部的公共商务信息服务实行流程式外包，好处有三：第一，所建业务系统支持了业务司局电子政务的发展。第二，通过外包支持了商务部事业单位的改革与发展。商务部下属电子商务中心、投资促进事务局、国际贸易经济合作研究院、国际商报等，都分别承办了公共商务信息服务的相关项目和部分工作。第三，通过汇集社会上优秀的信息服务机构承办公共商务信息服务项目，促进了公共商务信息服务体系的有效运转。
（二）混合式外包
混合式外包，就是电子政务服务主要靠政府部门下属事业单位或者关联企业来负责实施，政府部门负责管理和使用，承担建设和管理任务的事业单位或者关联企业可与其他企业合作，将部分工作任务通过市场招标等方式分给企业来完成。
国家信息中心承担的国家电子政务外网平台（中央部分）属于混合式外包。
2003年，根据中办发［2002］17号文件精神，作为建设统一的外网平台的具体体现——国家电子政务外网平台正式启动⑨。国家电子政务外网的管理由国信办会同国家发委负责统筹协调。根据国家电子政务外网项目初步设计的批复，外网平台由国家信息中心承担建设，组织工程实施。
国家电子政务外网平台属于混合式外包模式。它是由政府部门下属事业单位，即国家信息中心负责建设和维护，供中央政府部门直接使用。国家信息中心在建设和维护国家电子政务外网的过程中，可以采用政府采购的方式将其中的部分环节交由社会机构来具体实施（不作为本文讨论重点）。国家信息中心代表上级政府部门承担外包合同监管的最终责任。
外网平台采取混合式外包，由该平台的业务特征和政府信息化机构的现状所决定。该平台定位为统一的国家级政务外网，必然涉及中央部委和地方政府的多种非涉密业务，全部委托给社会机构来建设和运维，业务安全可靠性难以得到有效保证。政府部门如果为了建设和管理外网平台而增设相关机构，必然会受到人员编制和资金的限制。
外网平台采取混合式外包的条件基本具备。网络平台的建设技术比较成熟，需求清晰，边界明确，本地外包市场基本成熟，因此，依靠具有行业经验的下属事业单位——国家信息中心代表政府部门来建设和维护外网平台，现实可行。
外网平台实行混合式外包的主要内容有，依托国家电子政务通信传输网络，连接国务院部分部委局署和部分省（自治区、直辖市）级节点，建设安全可靠的、具备承载运行有关部门业务系统能力的国家电子政务外网，并负责政务外网中央网管中心的运行维护。
外网平台采用合作建设的形式实施混合式外包。国信办和国家发委负责统筹协调外网平台的管理工作。国家信息中心在上级政府部门的指导下负责建设和维护外网平台，择优选定招标代理、项目监理、设备采购、系统集成、平台运维的承担单位。
外网平台在实行混合式外包过程中面临的主要风险是部门之间的协调和管理难度大，服务责任难以界定。外包工程施工过程中，涉及各省市地方节点单位、监理公司、承包公司及其地方分公司等，工作边界复杂，协调难度大。外网的运行维护涉及中央和地方政府部门，单靠国家信息中心难以理顺管理体制和服务体系。
外网平台实行混合式外包，好处有三：第一，可以充分发挥国家信息中心现有的组织与人力资源优势及其多年在电子政务网络运行维护中积累的经验，培养一支稳定、高效、自主的运维队伍；第二，中央政府部门无需重建政务专网和管理机房，就可实现业务互联；第三，政府部门不必投入巨大的人力和财力去组建一个庞大的内部电子业务服务部门，从而专注于宏观管理职能。
此外，混合式外包中，也可以由政府关联企业负责建设和维护电子政务系统或者网络平台。如，自2001年起，国家检验检疫电子申报服务的建设和运营开始由国家质检总局信息中心和北京某公司联合组建的关联企业来具体承担。国家质检总局和全国440多个检验检疫机构，直接利用该平台接受全国几十万家进出口企业的网上报检申请并进行在线审批。该关联企业负责建设、维护和管理电子申报公共平台。北京市平谷区信息中心作为区政府下属事业单位，也是依靠其控股的八家系统集成、网络传输、软件开发和信息服务公司，来负责平谷区的信息化建设规划、实施、管理和服务。
（三）创新式外包
近年来，我国电子政务外包服务已经开始引入BOO（Build－Own－Operation，即建设－拥有－运行）模式，进入创新式外包阶段。BOO，是指企业对政府的电子政务项目进行筹资、建设和运营，所建系统的产权归属企业，不移交给政府；政府部门提出电子政务特定基础设施或者业务系统的应用和运营需求，通过与企业签订服务协议明确应用需求，授权企业进行筹资建设和经营管理，每年向企业支付系统使用费和设备维修费购买使用权。创新式外包与流程式外包、混合式外包的最大区别在于产权的转移，政府不再是电子政务系统的拥有者，而只是使用者；社会机构成为电子政务系统或平台的所有者，可以向多个不同层级不同地域的政府提供租赁服务并收取使用费和设备更新费。
北京市信息化建设项目已经开始引进这种创新式外包模式。始建于2007年的北京市东城区图像信息管理系统项目，全部采用BOO模式进行运作。截止2008年2月，该项目基本完成总体建设方案的要求，开始进入稳定运营状态⑩。北京市采用BOO模式作为创新式外包的项目，还有承载着近600万人口医疗保险业务的北京市医疗保险信息系统、连接1300多家市级行政单位的北京市统一电子政务网络、覆盖市、区和街道三级社区服务中心的北京市社区服务公共信息平台等。
北京市政府部门在信息化建设项目引进创新式外包的条件基本具备。北京地区的外包市场基本成熟，尤其是具备网络平台、通用电子政务系统等项目建设经验的企业众多。政府部门从零开始规划、建设和管理这些项目，效率低，周期长。这些项目直接交由社会机构自我筹资建设和管理，政府部门只是负责租赁使用，方便可靠。此外，创新式外包边界清晰，责任明确，对政府部门的外包管理能力要求低。
北京市选择创新式外包来开展电子政务服务，主要理由有三：第一，BOO模式年度支付额偏小，减缓了财政压力，而且维护期当年更换设备的发生额由企业承担，政府财政可缓一年支出；第二，BOO模式中，政府部门可以不用筹措资金，不用逐个管理分包商，不用协调工程施工，不用组建运维机构，只需提出应用和运维需求，建立服务考核评价体系对企业的服务质量进行管理；第三，保证了技术应用的先进性，降低了政府的投资风险和技术风险。
北京市实行流程式外包的项目较多，外包范围涵盖网络平台、图像信息平台、公共服务业务系统的建设和运维等。
北京市的流程式外包采用租赁使用这种形式。企业和政府之间通过签订较大周期的服务合同来规范彼此的权利义务，企业负责建设和运维系统，对系统整体建设、运营水平和应用效果负责，政府分期支付工程建设费、年度服务费和保修期外设备的更换费，拥有使用权。企业只有建立相对完备的约束和激励机制，保障工程建设质量、工期、造价和安全，保证运营期间的服务水平，才能从项目承建和维护中得到相应的回报。
采用流程式外包建设电子政务系统也面临一些风险。对比政府直接投资建设，BOO模式中政府财政总支出相对增加。此外，BOO模式中，政府部门在约束企业管理和维护电子政务系统方面，存在有一定的管理风险。
北京市电子政务服务引入创新式外包，好处有三：第一，政府由直接管理建设项目转向提需求和直接应用，建设过程中技术风险和管理风险转移给投资者；第二，在一定程度上减轻了政府的短期财政压力；第三，利用企业的技术优势和管理优势，加快项目进度，提高运营质量。
三、三种外包模式比较
参照外包服务的分析框架，流程式外包、混合式外包和创新式外包这三种模式可以对比如下。
无论是哪一种模式的外包，都属于信息化、市场化背景下电子政务的发展战略范畴。通过外包重新配置社会和政府的技术、资金、人才等资源，可减轻传统上自建自管所存在的技术压力、扩编压力、责任压力和财政压力，将政府资源集中到最能体现提升公共服务和社会管理能力的工作方向上。但是，由于外包过程在正式合约之外暗藏着业务控制权的转移，因此，有可能导致信息化主管部门或者下属相关事业单位空壳化和边缘化，业务主管部门的业务运行受制于外包企业，从而政府的公共服务和社会管理隐藏着潜在的危机。实施外包之后，未来的电子政务整体战略如何定位，信息化主管部门和下属事业单位发展格局如何延续，政府的公共服务和社会管理如何变革，都是下一步需要面对的现实问题。
注释：
① 本文主要参考了商务部门户网站公共商务信息服务项目管理栏目（http://pis.mofcom.gov.cn/index.shtml）、商务部信息化司于2007年8月主编的《公共商务信息服务管理与规划》、社会科学文献出版社2007年4月出版的《中国电子政务发展报告No.4》、北京市东城区信息办于2007年12月主编的《内部制度汇编》、中国电子检验检疫业务网（http://www.eciq.cn/）等相关材料。
② 参见任志涛、张睿．电子政务服务外包理论分析[J]）．电子科技大学学报（社科版）．2007年（第9卷）．第2期，李冠军．电子政务服务理论及其支撑技术的研究[D]）．天津大学管理学院博士论文．2006年元月
③ 本定义参考了黄箐．电子政务外包模式及现状分析[J].湖北档案．2005年第3期。
④ 来源于中国政府采购网www.ccgp.gov.cn。
⑤ 这种模式分类方法来自于作者的2007年国家信息中心《电子政务服务外包的模型与制度框架研究》子课题研究成果，详见社会科学文献出版社《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告No.5》，2008年。
⑥ 受各种条件限制，分析结果没有得到案例单位的主管部门确认。部分分析结论来自课题调研过程中与案例单位信息化主管同志的访谈记录。
⑦ 参照2006年8月9日商务部、财政部关于印发《公共商务信息服务专项资金管理暂行办法》的通知。
⑧ 参见2003年10月9日商务部办公厅关于印发《公共商务信息服务项目管理办法（暂行）》的通知。
⑨ 参见2003～2004年国家电子政务外网工程项目建设概况，社会科学文献出版社《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告No.2》，2005年。
⑩ 信息来源于北京数字东城网站（www.bjdch.gov.cn）的东城动态。
(11) 需要说明的是，流程式外包、混合式外包和创新式外包这三类外包模式的主要特征，尽管是从典型案例中总结出来，但是，还存在一定的局部性，有待改进。
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