准确把握——中国农业有效运用WTO“绿箱”规则需关注的问题，本文主要内容关键词为：中国农业论文,准确论文,规则论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
WTO《农业协定》制定了一套约束其成员国内农业支持的规则体系，使最具贸易扭曲效应的国内支持政策朝着较小或无扭曲的方向改革。《农业协定》将农业国内支持政策分为三类：对贸易无扭曲或最小扭曲的支持政策被纳入“绿箱”，免除削减承诺；对发展中成员依据特定标准的投资和要素补贴属于“特殊和差别待遇”，也免除削减；而最具扭曲效应的支持政策被称为“黄箱”，需要分阶段削减；在限产计划下给予的直接支付通常被称为“蓝箱”，扭曲程度介于“绿箱”和“黄箱”二者之间。
尽管中国农业综合支持量，还远未达到中国加入世贸组织谈判中所承诺的8.5％的水平，运用黄箱政策还有巨大空间，但从长远看，使用绿箱政策，更有助于中国农业的长期稳定和可持续发展。然而从目前的情况看，我国对绿箱存在一些认识上的误区，有可能误导政策决策。因此，有必要认真研究和准确把握绿箱规则，使绿箱的使用能紧密结合中国的实际情况，从而更好地服务于中国农业的各项政策目标。
更多受到自身财政约束
根据农业部的数据，1996年至1998年，我国对农业的绿箱支持为年均710亿元，黄箱支持为年均297.2亿元，即国内支持总水平为年均1007.2亿元（合120.5亿美元），相当于农业生产总值的3.25％，如果考虑到农民的税费负担，这个比例还要大打折扣。我国对农业的支持力度即使在发展中成员中也算是很低的，更不能与发达成员相比。例如，美国2001年农业生产总值为1940亿美元，农业国内支持为970亿美元，国内支持量相当于农业生产总值的50％。
从WTO《农业协定》和多哈回合谈判趋势看，绿箱支持在目前及将来一定时期内都不会受到限制，即只要符合绿箱支持的标准，补贴是没有上限的。从这一角度看，现在的很多提法，如“充分利用绿箱措施”或“用足绿箱”等是出于对绿箱的认识不足，是不妥当的。对中国及大多数发展中成员来说，绿箱支持的规模是来自自身的财政约束，而非WTO的规则限制。即对于WTO绿箱中所列的一系列政策选择，不存在是否允许使用，或能否用足的问题，而是用得起或是否有条件使用的问题。这就是为何在目前绿箱没有上限的情况下，多数发展中成员也不可能像发达成员那样大量地增加绿箱支出。
近年来，从我国财政对农业投入占财政总投入的比重来看，一直徘徊在7％—9％之间，如果扣除具有广泛外部性的水利基础设施等投入，则这一比例更低，仅4％—5％，这种投入力度与占总人口2/3的农业人口比例来说是极不协调的，对于增强农业基础地位，提升农业的国际竞争力，显然是不够的。因此，有必要调整和优化国家财政分配格局和支出结构，依法提高国家财政用于农业和农村的比例，为绿箱支出及其它公共产品的增加提供财力保证。
不刻意区分“黄”、“绿”箱界限
虽然《农业协定》对“绿箱”和“黄箱”做了区分，但两者之间不可避免地存在密切联系，并互相影响着。根据其定义，绿箱政策应该无贸易扭曲作用和对生产者的作用，或此类作用非常小。从理论上讲，农业政策不可能与生产完全没有联系，或没有贸易效应。无论如何，支持措施总是与农业活动过程联系在一起。支出总量和每个项目的具体设计和实施是决定绿箱政策的生产和贸易效应的关键因素。WTO所规定的绿箱政策的标准只是集中在政策实施的类型而未加以量化，也没有明确的时间限制。然而，即使被认为是最小贸易扭曲的措施，如基础设施、推广和咨询服务、营销和促销服务、环境计划及地区援助等，如果不是控制在最优水平内，也会造成显著的生产与贸易效应。扭曲的程度不仅同补贴类型有关，也与补贴数量、实施时间等有关。另外，即使单独分析绿箱中的每个措施可能是无扭曲的，但大量的绿箱措施累积起来，也能够提高农业的整体劳动生产率，降低成本和价格，从而产生较大的生产和贸易效应。
由此可见，《农业协定》关于绿箱的合格标准仅提供了逻辑合理的政策排序，即绿箱措施比蓝箱的扭曲小，而蓝箱又比黄箱的扭曲小，然而，究竟多小的扭曲才能被纳入绿箱，却是一个重要的经验问题。另外，有些成员所使用的一些绿箱措施本身就是建立在过去高度扭曲的“黄箱”政策基础上。也有一些绿箱措施与价格支持并行使用，而这些措施实施的细节在向WTO通报时又缺乏透明度，因此，现在发达成员使用的一些免除削减的支持措施是否属于“绿箱”颇值得怀疑。
考虑到目前我国农业国内支持水平总体偏低，远远不能和美欧日等发达成员相比，也难以突破国内支持总量的限制。我国农业的投入不足不是短期内能解决的，因而，在设计国内支持政策时，暂不必考虑我国对农业的投入是否超过了我国承诺的上限，具体实施中也没有必要刻意区分是“黄箱”还是“绿箱”，因为绿箱政策虽然为我国农业发展提供了的政策导向，但是在政策的具体实施时应因地制宜，结合我国现阶段农业的基本特征和发展目标，必要时，完全可以将二者结合使用。
不拘泥于现有“绿箱”清单
WTO《农业协定》附件2给出了绿箱支持措施的基本要求，即无贸易扭曲作用和对生产者的作用，或此类作用非常小。同时规定了绿箱支持的总体标准和特定政策标准。并列举了包括11项特定的政策及其标准和条件的清单，这些特定政策包括：一般服务；用于粮食安全目的的公共储备；国内粮食援助；不挂钩的收入支持；收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与；自然灾害救济支付（直接提供或以政府对农作物保险计划资金参与的方式提供）；通过生产者退休计划提供的结构调整援助；通过资源停用计划提供的结构调整援助；通过投资援助提供的结构调整援助；环境计划下的支付；地区援助计划下的支付等。
但根据该附件，在设计绿箱政策时，可以不仅仅限于以上11大类清单。如根据第2款一般服务的规定，“此类计划包括但不仅限于下列清单”，可以理解为除了该款所列举的包括研究、病虫害控制、农业培训服务、推广咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础设施服务的清单外，还可以提供其它的政府一般服务项目。即只要满足绿箱的总体标准，在一般服务项下，我国可以使用该条列举的一般服务项目，也可以实施清单以外的其它一般政府服务计划，而“一般服务”这一概念又比较宽泛，这显然为我国灵活使用绿箱政策提供了相当大的空间。
再比如，该附件2第5款“对生产者直接支付”项下还规定：“如要求免除对第6款至第13款所列内容以外的任何现有类型或新型直接支付的削减，则该项免除除应符合第1款所列总体标准外，还应符合第6款（b）项至（e）项的标准。”这句话很清楚地表明，除了第6款至第13款相关的直接支付外，只要满足以上规定的标准，还可以使用其它的或新型的直接支付形式。
根据以上条款分析，《农业协定》附件2共13款列举了11类绿箱支持清单，同时也为各成员使用清单以外的绿箱支持工具留下了巨大的政策空间。
不盲目参照发达成员标准
乌拉圭回合《农业协定》可以说主要是发达成员及凯恩斯集团成员间利益妥协和交换的产物。毫无疑问，绿箱政策的设计，更多地体现了发达及主要农产品出口国家的需要，特别是满足了发达国家将巨额的黄箱补贴转移到绿箱中以逃避削减义务的需要。这就是为何随着发达国家黄箱的逐渐缩减，绿箱却迅速膨胀起来。在OECD成员向WTO通报的国内支持政策中，半数以上都属于免除削减的绿箱措施。目前，大部分成员在履行其国内支持承诺时都没有任何困难，这在一定程度上反映了WTO国内支持承诺较差的约束力，而且并未对主要补贴国家产生明显的压力，这也可从争端解决机构目前尚未受理因实施绿箱措施引起的贸易争端案加以证明。
可以说，现有绿箱清单并没有反映发展中国家的特殊需要，其中列举的一些特定标准和条件也不太适应于中国的国情国力。与发达国家农民不同，中国农民不仅没有享受到发达国家农民所享有的各种优待，相反，在很多领域受到歧视，得不到城市人应得的待遇和基本保障，不能享受平等的教育机会、就业机会以及缺乏基本的医疗保障体系和最低社会救济制度。绿箱中有些直接支持措施对缺乏以上基本保障和平等待遇的中国农民来说，也过分奢侈了些。
因此，在制定绿箱政策时，不能盲目求大求洋。我国许多报刊文章中所提出的“参照发达成员绿箱支出结构”、“与国际接轨”等提法显然是不可取的。
同样，为了填补所谓的绿箱空白而增加支出也是不明智的。从1996年—1998年中国绿箱支出结构看，我国在收入保险和收入安全网计划下的政府财政支持以及通过生产者退休计划提供的结构调整援助，通过资源休闲计划提供的结构调整援助以及通过投资援助提供的结构调整援助等项下的绿箱支出还是空白。但这并不值得奇怪，根据各成员向WTO有关国内支持的通报，2001年，日本和美国在收入保险和安全网络计划的绿箱支出也都为零。当然这并不说明美国和日本没有类似的支出，而可能由于该项较严的合格标准，使得作为绿箱范围的收入保险和安全网络措施难以被利用，而改为以黄箱的方式来进行支持。比如美国将其1995年至1998年的收入保险与多年生作物保险一并作为非特定产品的黄箱措施向WTO通报。毫无疑问，以上这几项绿箱政策类型，也是我国农业发展所迫切需要的。但是，我国尚没有条件依据这些政策的特定实施标准来运用，即与产量、生产类型及生产要素等完全脱钩。因此，现阶段，我国虽然应该大力发展农业保险，加快农业结构调整，但制定相关支持政策时，没有必要完全依照绿箱的标准来设计。
建立约束高额农业补贴新规则
限于国情国力，中国农业国内支持在总体上不可能与美国、欧盟、日本等发达成员比拼。因而，我国应与广大发展中成员一起，争取建立能够约束发达成员高额农业补贴的新规则和新机制，形成公平竞争的国际农产品贸易环境。在WTO多哈回合谈判中，我国可以考虑采取以下立场：坚决要求发达国家削减农业补贴；警惕发达国家将各种贸易扭曲的农业支持措施纳入绿箱以逃避削减义务；对现有绿箱清单进行审议，将那些建立在过去发达成员高度扭曲基础上的措施从绿箱中剔除，并可考虑加入发展中国家成员特定发展阶段所需要的特定支持措施；终止和平条款，建立一套反补贴机制，以在紧急情况下，对发达国家受到高额农业补贴的农产品进行进口限制。
从中国现状出发
在中国近年来的绿箱支出中，“政府一般服务”占绿箱政策的40％以上，也是中国绿箱政策中比例最大的一项。但由于政府一般服务是与整个农业生产息息相关的，它为农业生产的长期发展提供了原动力，一般服务支持的强弱直接决定了一国农业的长期竞争能力，因此，它在农业支持中受到普遍重视。例如，日本政府一般服务支出占据整个绿箱支出的85％左右。现阶段，我国农村公共产品供应严重不足，导致农业基础设施脆弱，综合生产能力差，农民的组织化程度和市场参与能力都比较低，农业社会化服务水平低，农产品市场体系尚不健全。因此，该项目的支出比例只能加强而不能弱化。除了继续加强在农业科研及技术推广、基础设施、培训、检验检疫、营销等绿箱清单中的一般服务项目外，根据协定，还可以围绕现阶段我国农业的基本目标和制约农业发展的根本问题，在许多其他领域增加政府服务的力度。例如，帮助农村富余劳动力向非农领域转移，为农村专业合作组织提供咨询和培训、为计划生育的家庭提供奖励和补贴等。
以上特别值得关注的是为农村专业合作组织提供咨询和培训等服务。因为这是一项一举多得的工作，可以解决一些制约农业发展的深层次问题。就我国农村的现状看，农民组织化程度很低，占总人口60％的农村人口是由近2亿个农户组成的，他们是分散且无组织的弱势群体。因此，必须通过专业化合作，在了解市场信息、组织农产品供应、进行市场谈判等方面形成合力，共同抗御市场风险。没有农民高度的组织化，就不会有发达的市场农业，也无力应对国际竞争。农村合作组织具有不可估量的聚合力和创造力，是一种重要的制衡力量，可以帮助政府做许多好事。有了专业化合作这样一个平台，还可以把许多别的东西都整合到里面去，像医疗保障、技术推广、生态农业、维护权益等。通过农民组织的自助、自我管理和自我服务，改变博弈中的弱势地位，农民的愿望能够通过秩序化的组织渠道得到表达，对保障农民权益，缓解社会矛盾，建设和谐社会大有益处。
此外，绿箱政策的制定和实施也要因地制宜。我国农村各地区发展差距较大，各地农民的市场经济意识不同。在东部沿海地区农民已经开始谈论国际接轨、网络经济、公民意识、环境保护等议题时，广大中西部地区的农民关注的主要问题依然是温饱、疾病、子女学费等基本生活问题。因此，应针对不同地区农民的需求和农业发展的特点来制定相应的绿箱政策。
发挥导向和溢出效应
目前，尽管要求支持农业的呼声越来越强烈，但政府因受财力的限制，对农业的投入即使达到了我国《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，我国对农业的支持总量仍是低水平的。因此，要充分运用那些有导向和溢出效应的绿箱支持措施，以带动和激励社会资本对农业的投入。
一般服务项下的支出，在一定意义上说，可以改善农业和农村的投资环境和基础条件，从而有利于吸引和带动全社会对农业的投入。如增加与农村居民生活和生产紧密联系的基础设施建设，既可改善农村的生活居住环境，缩小城乡差距，又可启动农村的存量需求；水、电等和生活有关的基础设施问题的解决，将会在很大程度上扩大有效需求，把许多制造业现存的过剩生产能力消化掉，同时改善农民的生产和生活质量；对基础性的农业科技和教育的投资，可以为农业科技的应用和科技成果的商品化创造条件；对农民进行系统的培训，提高他们的素质和职业技能，不仅可以解决农民自身的问题，还可以激发其参与社会各项改革的热情，毕竟9亿农民本身就是不可估量的创造力源泉；建立开放、竞争、有序的全国农产品统一大市场，将有利于充分发挥各地农业的比较优势，而这一市场的建设有赖于硬件建设，包括道路、通讯、运输、仓储等基础设施的建设，还有赖于软件建设，包括市场中介、信用、法律体系的建设，在绿箱支出中应充分保证在这些领域的支出。
总之，在财政资金还不够充裕的情况下，绿箱支出要区分轻重缓急，而非齐头并进，要重点确保关键性项目的建设，尽可能体现公益性、规模性、非竞争性、动力性、溢出性和持续性等原则，支持风险大、投资经济效益低、对农业发展起着基础性、开发性、示范性作用而其它投资主体所难以承担的项目。
配合农业各项发展战略及目标
2003年5月，我国农业部提出“七大体系”建设的战略任务。“七大体系”包括种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农业信息和农产品市场体系、农业资源与生态保护体系、农业社会化服务与管理体系。这“七大体系”从科研开发、技术创新、市场建设、疫病防治、检验监测和生态保护等多个方面为农业发展提供了一个相对完整的支持体系。从性质来看，“七大体系”属于绿箱支持，从内容来看，“七大体系”主要属于政府“一般服务”项下的政策。
绿箱政策的设计和实施，应该紧密围绕和配合国家提出的一系列农业发展战略，以项目的方式配置资源。绿箱本身并不是一个独立的体系，也不应作为一个单独的指标体系来考核评估，而应融合于农业的各项政策体系中，服务于农业战略目标的实现。
慎用“对生产者的直接支付”
《农业协定》附件2中的第6款至第13款都涉及到对生产者的直接支付。但规定不论何种形式的直接支付，都应符合绿箱的总体标准及与生产类型、产量、价格及生产要素等不挂钩的特定政策标准。
从这个意义上看，我国尚没有完全符合绿箱标准的直接补贴。在2004年中央一号文件引领下，我国实施了对种粮农民的直接补贴以及农民良种补贴和农机补贴等一系列的补贴政策。从政策的出发点来看，是调动农民种粮的积极性。从各地补贴的范围和补贴方式看，大体可分为三类情况：一是按粮食交售的数量给予补贴，二是按粮食的种植面积给予补贴，三是按农田的应税亩数给予补贴。除第三种情况可能与绿箱沾边外，其它两种都是典型的黄箱补贴。
从我国现阶段情况看，对生产者的直接补贴难以按照绿箱的要求进行。这种与生产不挂钩的广泛的直接补贴，我国财政是难以负担得起的，也难以达到粮食政策预期的目标。因此，没有必要根据绿箱标准进行对农民的直接补贴。
另外，考虑到以下几个因素，无论是否属于绿箱支持，在现阶段，加大对农民的直接补贴都应该慎重。
第一，增收效果不具有持续性。毫无疑问，我国现在实施的补贴政策极大地调动了农民的生产积极性，在增加农民现金收入方面更是有着直接效果。但如果保持现有财政补贴规模，农民在此基础上增收幅度就难以提高。另外，如果不考虑发放成本，对农民的直接补贴只是财富从政府财政到农民手中的一种简单形式转移，也就是“农民增收大抵等于财政投入”。如果农民的后顾之忧没解决，基本的社会保障制度尚未形成和跟上，增收的部分往往很难“填补”其它方面的支出，往往是农民兜里的钱还没有捂热就“消费”出去了。也就是对农民的直接补贴需要其它配套措施，或应建立在这些措施基础之上。
第二，对农民增收的效应很有限。2004年，中央财政向种粮农民发放直补资金116亿元，近6亿粮农直接受益，全国有28个省份共安排良种补贴资金16亿多元，其中中央财政补贴13个粮食主产省12.4亿元。中央财政安排农机补贴7000万元，地方各级财政安排农机补贴4亿多元。但可以计算出分到每个农民头上的资金有多大。用农民自己的话说，即不足一份礼钱。而在发达国家直补的效果就完全不同。2000年，德国60万农民共从欧盟得到了122亿马克的补贴，德国各级政府又提供了151亿马克的补贴，分摊到每个农民头上，人均高达4.5万马克。而德国农民的平均年收入不过是6.3万马克。
第三，相对于发达国家来说，我国直接补贴的发放成本过高。欧美国家的直接补贴政策，是与其特殊条件相适应的：国家财政支付能力强，农民所占的比例很小，每个农场的规模较大，土地连片，种植较为单一，易于准确统计；农民和有关农业部门的素质较高，制度严密，舞弊现象很少。考虑到中国现阶段土地产权、市场化条件、财政能力以及监督等方面具体因素的限制，大范围实施直接收入补贴政策还不成熟。
提高“绿箱”资金使用效率
由于财政法律制度不够完善，透明度缺乏，往往使政府资金的使用偏离最大化原则。尤其是绿箱中大部分公共产品具有非竞争性、缺乏降低成本的内在动力和外在压力，很容易引起预算规模扩大化和社会资源的浪费。因而，有必要定期公布财政增收情况及其原因，财政增收的资金如何支出，财政对农业、农村和农民的相关支出，财政支农资金又是如何使用的。使财政支出朝着公开、公正、透明、高效方向发展。透明度的提高有利于社会各界对中央和地方各项资金投入及使用效果进行监督和评估，也有利于学者和研究人员获得更准确的数据和信息，从而提出更具针对性的政策建议。
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