特区论坛 充分发挥我国保税区优势若干问题探索，本文主要内容关键词为：充分发挥论文,保税区论文,若干问题论文,特区论文,优势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入九十年代，我国改革和开放两个方面都在向着纵深的方向发展。我国改革开放的深刻变化总的来看导致各地在吸引外资发展对外经贸合作方面的政策趋于平等。那么，在这种形势下，我国若干特定对外开放形式在对外开放方面是否还具有一定的优势呢？关于经济特区在对外开放中的优势问题，经过九年的讨论，理论界已经有了很好的回答。本文所要回答的严肃问题则是，保税区这样一种崭新的对外开放形式是否具有一定的优势？我们的回答是确定无疑的。
一、改革开放新形势并不否定特定对外开放形式的特殊作用
我国改革开放发展到九十年代，许多条件已经发生了深刻的变化：
（一）我国社会主义市场经济体制目标的确立，客观上要求各地在竞争条件方面有个大致上的平等。因此，此前各地在吸引外资发展对外经贸合作方面竞相采用优惠政策的做法必须要让位于大体上平等的经济政策。否则，既造成各地财税政策混乱又造成吸引外资无法取得应有的经济效益的双重不利局面。
（二）经过16年的发展，我国对外开放经历着一个由点到线、由线到面、从局部到全局的进程，迄今为止已形成了全方位对外开放的格局。这就意味着先行对外开放地区已不再能够独享对外开放方面的政策优势，各地都可利用对外开放政策发展对外经贸合作。
（三）“复关”和加入世界贸易组织客观上也要求我国对境内外商投资企业实行“国民待遇”。“国民待遇”的实质是内外资企业在生产经营方面竞争条件的平等。而内资企业在竞争条件方面的平等也是合乎逻辑的事情。
我国九十年代改革开放的总体进程客观上要求各地之间要有一个平等的竞争环境。这是确定无疑的进程。然而，这一进程并不否定各地在对外开放方面客观上存在着的差别，因而也不能完全抹煞各种特定对外开放形式所具有的特殊优势。
（一）我国经济体制改革的目标是社会主义市场经济体制，各地改革都要朝着这一总目标迈进。然而，由于各方面条件的差异，各地在迈向社会主义市场经济体制这一总目标时的步调是不可能完全一致的。一些率先实行改革开放的地区总是享有体制上先行一步的优势。
（二）各地竞争条件的大体平等并不意味着各地经济发展条件方面的大体平等。事实上，由于区位、资源、历史和文化诸多因素的差别，各地在经济发展的总体条件方面总是存在着一定的差别，有时这种差别还十分悬殊。
（三）社会主义市场经济体制和全方位对外开放与特定对外开放区域推行某些特殊政策并不矛盾。从经济学的一般原理来看，任何一个经济区域都有着与其他地区相异的某些特性。从这些特性出发，制定相应的特殊政策恰恰是特定地区经济发展的关键所在。
（四）特定对外开放区域实行某些特殊政策是国际惯例。许多论者认为只要我国“复关”或加入世界贸易组织，实行“国民待遇”原则，各地就要实行完全相同的经济政策，这其实是对国际惯例的一种误解。事实上，即使是在美国欧洲发达市场经济国家中，依然存在着对外贸易区、自由港和自由贸易区等特定的对外开放形式，而这些国家大都是关贸创始国和现在世界贸易组织的成员国。因此，即使我国将来成为世界贸易组织成员国，也不与在特定对外开放地区推行某些特殊政策相矛盾。
总之，无论是建立社会主义市场经济体制，还是推行全方位对外开放政策，抑或是“复关”或加入世界贸易组织，都没有否定我国特定对外开放区域的特殊作用。那么保税区这样一种特定对外开放形式自然也享有一定的优势。
二、我国保税区的若干优势
（一）区位优势。我国目前已经形成了全方位对外开放格局，不仅沿海而且沿边、沿江和广大内陆地区都在实行对外开放。然而，即使是在这种全方位开放的格局下，沿海地区也享有区位方面的优势。因为与内地其他开放地区相比，沿海地区由于享有海运运输量大、成本低的优势而易于开展对外经贸合作。我国现有的13个保税区大都位于沿海地区，在发展对外经贸合作方面自然也具有这一优势。
（二）具有对外开放经验丰富的优势。我国现有的13个保税区大都建于经济特区、经济技术开发区和沿海开放城市之内，这些对外开放先行地区无论是在对外开放观念方面还是人员素质方面抑或是对外开放体制方面都比内地后开放地区具有优势。而保税区承袭了这些对外开放先行地区的丰富经验，十分有利于其对外经贸合作工作的开展。
（三）具有经济基础雄厚的优势。虽然我国各个保税区起步时经济条件不同，但大都依托各类对外开放先行地区，而这些地区在以往10多年的对外开放和发展对外经贸合作过程中打下了较为坚实的经济基础，积累了较为雄厚的财力，建立了较为完备的基础设施。所有这些都为保税区的对外开放发展对外经贸合作较快取得成效提供了有力的经济上的保证。显然，较为贫困落后的地区尽管也可以推行对外开放方面的政策措施，但由于不具备相应的经济基础而难以在较短的时间内取得成效，这是经过我国对外开放实践检验过的颠扑不破的真理。
（四）法制化管理的优势。我国保税区大都面积狭小，13个保税区面积总和尚不足18平方公里，但正是在这一狭小的土地上，我国各个保税区相继出台了各种管理条例，使得保税区的各种国际经贸活动有法可依、有章有循，为国内外投资都提供了较为完备的法制环境。例如，1995年底，国家外汇管理局颁布了《保税区外汇管理条例》，为我国保税区的外汇管理制定出统一的管理条例，即落实区内企业在外汇方面的优惠，又规范了区内企业的外汇交易活动。
（五）管理体制精简高效的优势。我国保税区吸收了以往我国对外开放方面的成功经验，记取了其中的某些教训，建区伊始各个保税区都努力建立起精简高效的管委会，统一负责保税区的各种行政事务。一般说来，我国保税区的行政管理体制是精简高效的。
（六）我国保税区的最大优势还在于这种特殊对外开放方式自身所固有的发展对外经贸合作的政策优势，保税区，顾名思义就是在对外开放中，发展对外经贸合作中实行保税政策的特定地区。这是保税区这样一种对外开放形式所享有的特殊优惠。从1996年4月份开始我国经济特区、经济技术开发区等特定对外开放地区逐步取消自用物资免税、外资企业自用设备免税等优惠，并对加工贸易的进口料件实行银行保证金台帐制度，保税区并不受这些改革的影响，因而其政策优势不仅没有减少，而且还更加突出出来。可以说，我国保税区是迄今为止仍然保持着各种特殊优惠政策的唯一一种类型的对外开放区域。
具体说来，我国保税区依然享有如下优惠政策：
（一）保税区内企业进口专为生产出口产品所需要的原材料、零部件、元器件、包装物料等，免领许可证，并豁免关税和增殖税。
（二）进出口的转口货物，免领许可证，并豁免关税和增殖税。
（三）保税区内企业出口保税区产品，免领出口许可证，并豁免出口关税和增殖税。
（四）经海关特许，非保税区料件可运入保税区，委托区内加工。但当产成品销往国内非保税区时，海关对进口料件予以补税。保税区内企业可以将进口料件运外非保税区加工，但须按时运回并办理核销手续。而且，事实上海关管理可以更为灵活一些。
总的来看，由于保税区可以免除对外经贸活动通常所需的各种手续，对对外经贸活动的开展有着积极的推动作用。
具体说来，保税区上述优惠政策可以产生出如下积极效果：
（一）保税区内企业开展进出口、转口贸易和加工贸易经济活动可以暂豁免关税和增殖税，这就意味着企业可以减轻资金负担、加速资金周转。在我国实行宏观调控、紧缩银根的情况下，保税区的这一优势就更为明显地发挥出来。
（二）保税区内企业可以免领进出口许可证，减少海关手续，对保税区内各种对外经贸活动的开展起着积极的推动作用。世界各国的对外经贸实践表明，再也没有什么可以比繁琐复杂的手续更能吓退一个潜在的投资者。
（三）保税区的货物储存期限一般为一年，经批准可以延长至两年，这就意味着受国内配额限制的产品可以储存到下一个配额其到来时再进口到国内市场，而且区内企业可以把之加工装配成不受国内配额限制的产品。这样，区内仓储业和某些加工装配活动可以因此得以发展。
（四）保税区允许进出口货物保税展示，这既有利于保税区功能的扩大和经济活动范围的拓展，也有利于向国内提供所需要的商品，缓解国内某些货物的供应不足，同时也有可能促进出口贸易的发展。
（五）保税区可以对进口料件进行加工，意味着保税区可以利用保税政策开展加工生产，有利于区内加工业的发展。与此同时，保税区还可将进口料件委托区外加工，这是充分和灵活利用保税区优惠政策的有益尝试，对面积狭小的保税区的进一步发展具有重要的现实意义。当然，海关必须对这一加工贸易形式严加监督管理，以防止偷漏税款现象的发生。
当然，上述积极效果的发挥取决于各个保税区的具体条件以及保税区内企业经营管理人员是否善于发挥这一优势。而且，事实上，目前还存在着一些阻碍保税区优势发挥的不利因素。
三、阻碍我国保税区优势发挥的若干因素
（一）我国保税区尚未真正按“境内关外”自由贸易区的目标模式运作。我国保税区的英文名称是“Free Trade Zone”，即自由贸易区。按照国际上通常做法，自由贸易区对其他国家和地区开放，而与国内其他地区实行相对隔离的管理，即以“境内关外”特殊模式运作。
然而，由于理论上尚未形成对保税区特殊地位的明确看法，我国海关官员大都认为我国保税区依然是一个海关监管区，以及除大连保税区之外的我国其他保税区尚未建立起标准化的隔离设施，我国保税区仍是海关监管区，实行的是“一线管死、二线放开”，与普通对外开放区域在海关管理方面并无二致。保税区海关对进出区货物实行查验，并利用专门帐册制度对区内企业逐个进行监管，手续十分繁琐，造成保税区货流不畅。目前我国海关对保税区的这种管理方式实际上已把保税区降到保税工厂和保税仓库的地位，保税区作为保税体系的最高层次并未得到体现，区内对外经贸活动因而大受影响。
（二）保税区的其他口岸管理关系也未得到理顺。商检、卫检和动植物检等涉外口岸部门依然实行垂直管理，各自的衔接不很顺利，办事效率不高。我们认为，保税区的对外经贸活动必须遵守我国现有的各种法律和条例，这一点是不容置疑的。我国口岸部门必须对保税区的有关活动进行严格的管理。然而，我们也要看到，保税区的经济活动有其特殊的一面，提高保税区行政管理效率，是关系到保税区优势能否得到充分发挥的关键所在。
（三）涉外经贸人才资源的不足制约了保税区优势的发挥。我国保税区的现状是经济功能尚未得到充分的开发利用，与预想的区内保税仓储业、进出口贸易和转口贸易繁荣兴旺的情况尚有很长一段距离。相反，保税区内还存在着一定的违章进口甚至走私活动，这就导致国家有关部门加强对保税区的管理和监督，保税区内正常的经济活动也因此受到一定的影响。造成这种状况的原因固然有很多，但最关键的还是保税区缺乏合格的国际经贸人才。没有合格的国际经贸人才，保税区各种对外经贸活动就得不到正常的开展，其经济活动有可能脱离正轨而误入歧途。
（四）我国保税区的地理条件并不十分优越。我国保税区固然大都设在面向太平洋的沿海地区，具有开展对外经贸合作的有利条件。然而，也要看到，我国沿海并不是国际贸易最热的地区，而且在这一地区也已经有许多成型的国际贸易港口，特别是香港自由港的存在更是对我国保税区的对外经贸活动形成了严峻的竞争态势，即使是在我国保税区之间，在发展对外经贸合作方面也还存在着一定的竞争。
（五）保税区的港口道路等基础设施并不完备。首先我国现有的保税区大都没有自己的港口。保税区与港口的分离使其对外经贸活动的开展受到很大的影响。其次是保税区的道路、码头等基础设施也不完备，与腹地的交通运输联系并不畅通，这就制约了我国保税区在区域经济发展过程中龙头作用的发挥。
四、进一步发挥我国保税区优势所应采取的措施
鉴于我国保税区发展过程中还存在着上述问题，我们认为必须采取针对性的措施解决这些问题，才能发挥出我国保税区的优势。
（一）应在思想认识上明确保税区的目标模式是“境内关外”自由贸易区，这是保税区理顺管理体制、提高管理效率、促进区内货物流通的基本前提条件。如果保税区仍然只是一个普通的海关监管区而不是自由贸易区，那么保税区的一些优惠政策就难以得到实际上的贯彻执行，那么我国举办保税区也就失去了应有的意义和作用。
（二）保税区应建成标准化的隔离管理设施，这是把保税区建成“境内关外”自由贸易区的基本物质条件。如果没有标准化的隔离设施，那么海关必然要对区内企业逐个进行查验和监管，那么保税区原定的“一线放开、二线管紧”的目标便无法实现，而只能继续维持“一线管紧、二线放开”的局面。这就意味着保税区与普区并无实质上的差别，保税区的经济优势也难以得到发挥。
（三）保税区应加快培养和引进国际经贸人才，使保税区的各种经济功能得到充分的开发，并且能够按照国际贯例运作，成为对国内外投资者有极大吸引力的比较集中的区域性国际经贸中心。
（四）保税区应力争拥有自己的港口，这是保税区发展对外经贸活动必备的地理条件。否则，保税区的对外经贸活动就会不可避免地受到一定的影响。
（五）保税区应全面加强基础设施建设，建设好道路、码头等基础设施，为充分发挥其对外经贸优势奠定坚实的基础。