新资源政治经济学——南非与澳大利亚对中国资源战略政策的比较研究，本文主要内容关键词为：南非论文,澳大利亚论文,资源论文,政治经济学论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济过去几十年的快速发展吸引了世人的广泛关注与钦羡。①数以百万计的人口以史无前例的步伐脱离了贫困。在某些方面，中国的工业化和社会转型是欧洲和北美早期经历的缩影，但是，中国发展经验的独特性并非体现在这一转型速度上，而体现在其产生影响的广度上。中国工业化的影响超越了中国本身，全世界所有国家不得不做出调整以适应中国企业的竞争与公司治理模式，以及中国对能源与原材料日益增长的需求。②与此同时，中国经济物质层面的转变也引发了一系列的政治调整，且调整范围也远超中国本身。不管喜欢与否，其他国家似乎都必须对中国崛起及其带来的机遇挑战做出回应。
即使对目前唯一超级大国美国来说，这一调整过程也被证明是困难的。③美国尚且如此，那么，对于那些缺乏能力将中国影响力“推回”，而又必须保持与中国紧密经济联系的所谓“中等国家”(middle power)，它们将如何应对中国崛起带来的政治经济影响，正是本文所要努力回答的问题。
对许多国家来说，与中国打交道仍被认为具有超乎寻常的挑战，其难度远远超过应对其他国家，而且可能面临更多的误解。中澳关系就是一明证，因为澳大利亚仍旧是美国主导的亚太地区安全体系不可或缺的一部分，即使澳大利亚无对抗中国的明显企图，但它已呈现出抗衡中国战略潜力的倾向。与澳大利亚相比，南非在国际战略上与中国的潜在冲突要少很多，其经济对中国市场的依存度越来越高，但是，日益密切的中南(非)经济关系在南非国内政治中仍旧造成了一定的冲击。澳大利亚同南非一样(即使南非在战略紧迫程度上要低一点)，都面临如何适应中国挑战的问题，与中国双边关系的变化已经成为两个国家寻求自身经济发展、确立更为合理的新外交政策的国内政治斗争的重要驱动力。
本文的研究包括两个重点：第一，对中国与南非、澳大利亚的资源贸易关系及其国内影响进行比较研究。澳大利亚、南非同属自然资源丰富、在国际体系中处于“中等”地位的国家，但在其他很多方面彼此差异较大。这一比较显然具有重要意义，因为现存有关中国资源外交的研究往往关注那些具有相同地理位置的非洲或拉美国家，④缺乏对地理位置相距较远但拥有不同的政治体制和历史发展道路国家的研究；第二，本文试图考察中国“走出去”战略与资源政治的复杂性。同那些杞人忧天者将中国“走出去”贴上“新殖民主义”或“国家资本主义”标签的做法不同，本文的分析告诉我们，资源问题其实在资源需求方与供应方之间存在复杂的彼此影响的政治过程。对国内经济发展的政治影响加以考察，是理解决策者对于主要贸易伙伴态度的重要视角。本文接着讨论了资源关系的现实发展对于三个国情迥异国家的内外政策的制约与决定性的影响，并对其各自表现进行分析，得出了我们的结论。
一、资源外交：中国的视角
中国正以史无前例的速度与广度在全球经济中崛起，业已对全球资源的生产与贸易格局产生重大影响。中国只是在1993年才开始从一个石油净出口国变成一个石油净进口国的，回顾最近十多年的历史有助于我们理解这一深刻变化。值得注意的是，日本1980年代加大对进口能源原材料的依赖同样引发了对石油外部供应脆弱性的担忧。包括日本在内的东亚国家偏向于建构一种包括“经济安全”在内的“综合安全”观，这一理念在中国也得到了发展。中国的决策者还十分担忧外部供应中断对国内经济发展与社会稳定的负面影响。⑤不少外界研究者担心中国会复制日本经济高速发展阶段采取的“新重商主义”的经济战略，⑥或会像其他崛起大国一样强化“国家资本主义”的体制。⑦
在分析中国资源外交政策的影响之前，我们需要搞清楚为什么中国政府如此担心资源安全问题，或对依赖市场供应如此敏感?我们的看法是，增长绩效是构筑中国政治合法性的重要基础，未来能源需求的预测量确实令人担忧。⑧据估算，到2035年，仅中国一家将可能消费世界能源的20％，这一预测让人不免担心未来能源获取可能出现零和博弈的格局。⑨而根据中国各有关机构的预测，到2020年，中国的石油进口依存度将达到60％—65％。⑩美国能源部的预测则更加严重，认为中国石油进口依存度在2020年将超过美国，届时美国进口石油依存度将达到70％，而中国则会增至80％。(11)“八五”计划期间(1991—1995)，中国石油消费量每年多增长4.9％，但国内生产仅多增加1.7％。(12)这一现象也发生在其他关键矿产资源领域，到2020年，中国所需45种矿产资源中的19种将面临供应短缺问题。(13)鉴于此，能源资源安全问题成为中国外交政策中的重要内容也就不足为奇了。
(一)中国全球战略的演进
由于资源安全至关重要，中国的整体外交政策都受其影响。为了保障海外资源获取，政府放松了对海外投资的限制，同时鼓励中国企业海外经营成为中国“走出去”战略的重要部分。(14)基于不断增长的巨额外汇储备，中国鼓励中石油、中石化等主要石油公司通过海外勘探或投资取得海外资源直接获取的渠道。中石油已经在中亚、非洲(尤其是苏丹和安哥拉)、俄罗斯等富藏石油地区布局改善中国的石油供应，并对国际油价施加下行压力。(15)此外，中国保障石油安全供应的努力还包括参照美、日经验建立战略石油储备体系，缓解市场动荡带来的冲击等措施。(16)
尽管石油供应对中国来说最脆弱、最敏感，但其他资源领域也面临同样问题。中国进口商担心，在资源贸易过程中，由于所有权过度集中，可能带来损害进口商利益的价格操纵问题。例如，国际三大铁矿石供应商巴西淡水河谷公司、澳大利亚必和必拓公司和力拓集团垄断了对中国的铁矿石供应。作为中国主要进口商的协调组织，中国钢铁协会尝试运用其自身的市场力量来抵制三大供应商的实质性垄断地位，但遗憾的是，由于中国钢铁企业间协调能力过弱，它们只能坐看价格谈判失败与铁矿石价格的继续上涨。中国国内矿产储量有限加之进口依存度达到70％，中国钢企除了接受外国矿业寡头的高价供应外别无选择。在此情况下，中国媒体对资源安全问题给予了更多关注，也给政府决策部门带来了更大的压力。(17)中国国内媒体最近大幅报道焦煤进口依存度就是另一个例证。中国市场分析人士强调，国际焦炭贸易中寡头垄断的存在及不公平的定价方式，将给中国企业带来更多的挑战。(18)
在中国资源供应多元化的战略中，邻近国家的作用非常重要。(19)中国通过峰会外交的方式，加强了同那些资源丰富国家如俄罗斯、中亚地区的国家、沙特阿拉伯和尼日利亚等国的“战略性伙伴关系”。连接俄罗斯西伯利亚和中国东北的石油管道具有重要的战略意义，这一管道已于2010年末开始向中国输送原油，这正是中国能源新外交发挥作用的体现。同时，中国还努力通过与非洲、加勒比、南太平洋等地区的区域性论坛，与主要的经济伙伴进行接触，以及利用中国在上海合作组织中的影响力来开展能源供应多元化的外交议程。尤其是广大发展中国家成为中国资源外交的对象，因为它们希望从中国获取投资与援助，而中国在这些国家获取资源也面临更小的政治阻力。
相比之下，发达国家的投资环境更加复杂与不友好。2005年，美国国会以维护国家安全为由阻止了中海油收购美国尤尼克石油公司的并购案，这一案例使中国决策者开始觉醒，意识到西方国家对中国大型国有企业(西方称之为所谓“国家资本主义”)“走出去”的敏感程度。2009年，中铝收购澳大利亚铁矿石供应商力拓集团部分股权再次受挫，进一步表明中国通过海外商业拓展来保障资源安全将不得不面临难以逾越的政治障碍。中国部分媒体对这些事件提出批评，认为中国也必须建立类似于西方国家的外国直接投资审查机制，以回应其对中国投资案采取的民族主义态度。(20)
虽然中国能源“走出去”战略引起了西方国家的忧虑和一些不友好的评论，但西方国家应当认识到，从中国的角度看，中国采取的政策与美国、日本、韩国等国采取的政策并无二致。中国政府提供了各种激励措施支持中国企业“走出去”。尽管中国快速增长的巨额外汇储备使国有金融机构有能力为海外投资与运营项目提供担保，尽管中国对外援助对于保障资源合同具有较大的潜力，但是，相对于美国和其他发达国家，中国对外援助的规模仍旧十分有限。(21)虽然西方舆论称中国海外投资战略相对“特殊”，但这些投资行为更多的仍为市场驱动，这从中国媒体多强调中央企业、地方企业，以及私人企业在海外寻求资源时的激烈竞争中可以看得出来。其实，中国公司之间同样存在激烈竞争，那种认为政府可以有效地对中国公司的海外商业行为加以控制与协调的所谓“中国公司”的概念，其实是对中国政府与公司关系的误读。(22)
实际上，中国“走出去”战略涉及中央企业、地方国企、私有企业等多种所有权结构的企业，其利益也各不相同。这些企业彼此争夺海外项目、开发权和工程合约。例如，有超过100家企业在澳大利亚就投资铁矿石展开竞争；最大的三家国有石油企业——中石油、中石化、中海油之间相互竞争，经常抬高探测和开采合同的价格。(23)在全球金融危机期间，中国企业的海外资源投资大幅增加，但三大石油企业之间的竞争抬高了成本，如在对巴西雷普索尔公司石油资产的竞价就产生了这样的结果。又比如，2009年中石化收购瑞士阿达克斯(Addax)石油公司时媒体普遍认为支付价格过高。(24)其他类似的情况，如中国进出口银行与国家开发银行之间在非洲项目的金融上展开激烈竞争，哄高了中方支付的成本，引起了中国媒体的负面评论。(25)事实是，中国经济扩张与调整过程影响了制定政策的过程，同时也影响了参与影响决策的不同国内利益集团之间的利益分配。中国远不是像西方媒体通常描述的那个铁板一块的“庞然大物”。
(二)中国对南非与澳大利亚的政策
对中国来说，目前重要的任务是克服其经济迅速崛起并向外扩张所遭遇的负面认知与关注。从这一点来说，澳大利亚和南非对于中国的战略重要性，并不单纯体现为重要的资源国家，它们还为中国提供了一个重要的实验厂，有助于检验和认识中国的外交政策对于拥有不同政治和经济环境的国家的效力如何。在有关中国决策者与中国“走出去”投资企业的问题上，南非与澳大利亚对于中国资源投资的态度反差明显。在中国看来，南非政府把中国的投资视作一个发展的机会，而非安全威胁。的确，中国决策者将非洲整体视为前景广阔、接受度高的投资目的地。此外，中国企业并不要求投资东道国接受所谓“西方式”的政治经济改革作为投资的前提条件，而西方的“有条件”投资的政策在发展中国家中早已广受诟病。中国认为，其在南非等发展中国家的能源和原材料产业的投资对于促进当地基础设施建设与经济发展起到了积极的推动作用。很多中国人相信，引起国际舆论广泛关注的“非洲复兴”现象部分结果是由中资企业的投资与发展战略促成的。(26)
与南非不同，中国在澳大利亚的矿业投资却遭遇到严峻的挑战。澳大利亚同南非一样迫切需要外来投资，但中国决策者也认识到，澳公众担心外国控股可能造成的长期战略影响，并对中资企业在澳投资的政治敏感性持警惕的态度。中澳政治文化差异巨大，但彼此间又发展出了巨大的共同经济利益，如何处理这一复杂关系对两国来说都是极其敏感的问题。中国领导人认识到，澳大利亚方面关注中国政治体制、国有企业性质及所谓“国家资本主义”的问题，有可能将中澳关系“政治化”，经济危机期间尤为如此。澳大利亚前总理及前任外交部长陆克文对抗中国的行为尤其令人失望，这是因为他作为澳大利亚第一位会讲普通话的领导人同时也是一位“中国通”，有可能为推动中澳关系的发展做出巨大贡献，但现实发展却与这种预期截然相反。(27)我们必须要问，在中澳经济关系日益紧密、两国关系日渐成熟的大背景下，中澳关系为什么仍旧困难重重呢?要回答这一问题，就必须从澳大利亚国内政治经济的角度对两国关系加以考察。南非回应中国“资源外交”的案例也有助于我们进一步理解澳大利亚国内出现的政治经济纷争。
二、南非与中国的关系
(一)政治经济合作
自1998年南非与中国建立正式外交关系以来，两国关系迅速发展成为非洲国家与新兴全球性大国之间最为紧密的关系之一。双边关系的核心是加强外交和政治联系并将其作为深化经济交往的平台。两国间政治合作的框架在2000年4月江泽民主席访问南非期间与塔博·姆贝基总统签订的《比勒陀利亚宣言》中得到阐述。宣言承诺两国将恪守“中南伙伴关系和建设性对话的精神”，也强调了发展中国家在国际体系中增强合作能力和相互支持的道义必要性。(28)
这些观点在后来一系列政策中都得到体现，包括2004年两国关于建立“平等互利、共同发展的战略伙伴关系”的决定、2006年签署的《中南关于深化战略伙伴关系的合作纲要》，以及2010年雅各布·祖马总统和胡锦涛主席签署的《北京宣言》。《北京宣言》承诺，双方愿在平等互利、共同发展的基础上建立以增长和发展为目的的伙伴关系。(29)
两国正式建交以来，政治领导人频繁的互访提升了双边关系对两国的重要性。除了江主席2000年访问南非外，在过去几年里，一些其他中国领导人也对南非进行了官方访问，包括温家宝(2006)、胡锦涛(1999)和习近平(2010)等人。曾经出访中国的南非领导人有前总统纳尔逊·曼德拉、前总统塔博·姆贝基及现任总统雅各布·祖马。这些外交互动由2001年建立的中南非双边委员会提供制度支持，该委员会定期开会，对两国间关系进行引导和协调。
日益增长的经济合作巩固了本已紧密的外交关系。近年来，南非和中国间的双边贸易显著增长，从1991年的1400万美元增长到1998年两国建交时的8000万美元，至2002年双边贸易额达到20亿美元，2007年更达到112亿美元。2009年，中国成为南非最大贸易伙伴国，中南双边贸易额达到163亿美元。(30)南非也成为中国在非洲的最大贸易伙伴国，占中国与非洲贸易总额的25％。(31)
伴随着贸易的不断繁荣，两国投资也不断增长。中国将南非设定为中国“走出去”投资目标中“优先大陆”上的“优先国家”，“南非是非洲大陆上唯一的拥有与中国市场需求规模相适应的制造业和服务业基础的国家”。(32)中资企业在南非投资部门广泛，涉及采矿业、纺织业、电力行业、农业、通讯产业、交通业和银行业等一系列部门。截至2006年，中国企业在南非的投资已超过1.8亿美元，而南非企业也在中国投资了200余个项目，投资额达到3.3亿美元。(33)到2011年11月，中资国有企业和大型民营企业在南非累计投资70亿美元，达到一定规模的企业有40—50家。(34)2007年，中国工商银行收购南非最大银行标准银行20％的股权后，使中国在南非的投资大幅增长。(35)中国工商银行和南非标准银行的交易是迄今为止中国在非洲的最大单笔投资。中国近期投资包括金川集团和中非发展基金以2.3亿美元收购了南非萨曼可铬业公司50％的股权，以及在同一年中国一汽以1亿美元注资南非交通运输业。(36)2011年9月，南非副总统莫特兰蒂(Kgalema Motlanthe)访华，中国与南非达成25亿美元的合作投资项目协议。(37)南非现在占中国对非洲直接投资总额的1/4。不过，值得注意的是，尽管南非呼吁中国将南非作为投资目的地，但中国在南非的投资仍少于南非在中国的投资。这主要是因为与其他非洲国家相比，南非的社会经济结构更为复杂，尤其是工会组织与制造业相互合作，在南非国内政治中享有广泛的政治影响，这些因素阻碍了中国在南非投资利益的增长。(38)
(二)资源外交与国内政治
尽管南非并不是唯一拥有中国所需要的自然资源的非洲国家，但它依然是中国开展能源外交的重点国家。南非拥有世界铬储量的33％、锰储量的77％和铂储量的88％。由于南非在这些金属资源上具有优势，加之中国缺乏可替代的供给来源，使得南非在战略上对于中国非常重要。(39)中国开展资源外交主要目的在于确保得到南非丰富的矿产资源。基础金属和矿产品已经占到南非对中国出口额的70％以上，产品包括铁矿石、铝、镍、锰、铜、锆、氧化钒、铬矿石、花岗岩、白金和黄金等。相应地，南非主要从中国进口纺织品和服装、鞋类、塑料制品、日用电器，以及越来越多的像机动车辆这样的高附加值产品。(40)一些人批评这种南非主要出口初级产品而从中国进口制成品的贸易模式，指责中南贸易具有“新殖民主义”的性质，并为此在南非国内政治中引起争论。在政治层面上，这一令中国政府懊恼的观点最初由前总统姆贝基在2006年提出的，当时他警告说，如果非洲仅仅向中国出口原材料而进口工业制成品，那么非洲大陆必将坠入“不发达”的悲惨命运，最终的结局只能是过往非洲殖民主义历史的重演。(41)近年来，这一说法被南非现任副总统卡莱马·莫特兰蒂(42)接过去，并且成为执政党年轻势力领导人尤利乌斯·马勒马(Julius Malema)政治言论的主调。马勒马强调，“人们利用我们进入非洲，取得他们所要的矿产资源，然后就会离开南非或非洲，这种事中国人做的最多”。(43)
南非对华贸易失衡可以典型地说明南非人对中国的种种非议。南非对华贸易赤字2009年达到27亿美元，使得南非公众的担忧不断日益增加；本地纺织部门因屈从于中国的廉价进口商品造成大量失业工人，而遭到劳工集团的谴责。这些因素引发了对南非经济“去工业化”的恐慌性担忧，以及要求政府给予保护的呼声。(44)南非领导层曾经提出，要在低技能制造业领域迅速创造出更多的就业岗位，以缓解南非的高失业率问题。他们认为，南中贸易模式不利于实现其就业目标。(45)
南非工商界对政府给予中国“市场经济”地位的决定表示质疑，它们认为一旦给予中国“市场经济”地位，南非企业对中国企业发起贸易救济措施将变得更加困难。(46)此外，一些南非企业将中国在非洲的经济扩张视为一种威胁，中国公司的竞争，迫使它们丧失了在邻国的市场份额。(47)津巴布韦案例能很好地说明这一问题。津巴布韦传统上是南非在非洲的最大贸易伙伴，其市场本来为南非企业垄断。作为中国“走出去”战略的一部分，中国企业抢在南非公司之前收购了津巴布韦矿业、农业、物业、建筑业、基础设施建设和电信业等行业的大量股权，在该国确立了影响力。中国还给予津巴布韦各种形式的贷款，较近一笔是2011年3月公布的7亿美元贷款，主要用以购买重建卫生、矿业和农业部门的设备。(48)
在这种情况下，公民社会组织对不断加强的中南经济关系对南非外交政策产生的影响表示担忧。在中国与南非经济联系增强的同时，南非外交政策的重心也偏离了欧洲和北美。这一转变在南非2006年获得联合国安理会非常任理事国席位后采取的政策立场中表现得非常清楚。在赞比亚、达尔富尔和缅甸等有争议的问题上，南非采取了与中国相近或一致的立场。2009年，南非政府拒绝让达赖喇嘛参加在南非举办的一个和平会议，政府宣称给予达赖入境证“不符合我们的利益”，为此遭到社会活动人士和反对党的强烈批评。(49)在一些人看来，南非政府为满足中国的要求可以不惜代价做任何事，包括牺牲1994年民主政体确立以来指导南非国家外交政策的道德传统。
为了表示关注出口纺织品激增对南非企业造成的冲击，中国政府同意自2006年6月至2008年12月间对100种向南非出口的服装类施加单方面的出口配额限制，目的是给予南非本地企业一定的时间对产业进行改革，实现现代化。在南非担心的双边贸易结构性失衡问题上，中国同意在《北京宣言》中加入鼓励中国向南非投资，以及向南非生产的高附加值产品开放更多市场的条款，以回报南非允许中国长期购买其矿产资源的政策。(50)《北京宣言》宣布，“两国同意共同努力以改善两国间现有贸易结构，特别是努力使贸易更加平衡，鼓励高附加值工业制成品贸易”。宣言还称，“本着这种精神，中方将鼓励中国企业增加对南非制造业的投资，推动原材料产地附近地区的高附加值产品生产”。(51)为缓解由中南公司之间日益增强的商业竞争带来的紧张局面，宣言指出，将在“鼓励两国企业探讨在公路、铁路、港口、电站、机场、房屋建设等基础设施建设项目方面的合作”上加强努力。(52)能否落实这些协议，需要中国、南非双方共同努力，南非国内产业部门正向政府施压，以获得更好的执行效果。
(三)国际战略合作
鉴于中国与南非间存在明显的共同利益和需要，双边关系在未来可能会得到进一步深化和发展。从中国的角度来看，南非丰富的矿产资源对中国工业的发展具有重要的战略意义，这加深了北京与比勒陀利亚之间的战略关系。同时，南非拥有重要的工业和商业基地，拥有力量强大的国家组织机构，并且也是重要的地区大国和国际舞台上的重要力量，这些都促使双方将国与国间的对话与合作进一步提升到战略高度。(53)与此同时，中国也将同南非的双边关系看作是“南南合作”的重要体现。(54)此外，中国还将南非看作是进一步推进与非洲国家接触进程中不可忽视的枢纽，这是中国积极邀请南非加入新兴国家“精英俱乐部”金砖国家组织(BRICs)的重要原因。南非最终于2011年4月成功成为“金砖国家”组织的一员。(55)有观点认为，中国此举旨在“扼杀”印度、巴西和南非三边论坛(IBSA)。由于中国不是该论坛成员，所以无法对论坛施加直接的影响力，而将南非吸收进“金砖国家”组织，则可以更好地发挥中国的影响，因为中国在该组织中拥有相对主导的地位。(56)
南非的战略考量则主要在于吸引来自中国的投资。南非急需这些投资来缓解国内的社会压力，造成这些压力的因素包括高失业率、贫困和社会不平等。南非也希望通过加深同中国及其他金砖国家的经济关系来使自身的贸易伙伴更加多元化，摆脱对欧洲等传统市场的依赖。据统计，欧洲目前吸收了南非40％的出口，(57)表明南非仍未解决出口市场相对单一化的问题。2008年全球金融危机及日益严重的欧债危机对南非经济造成巨大冲击，进一步凸显南非出口市场多元化的紧迫性。
在战略关系上，南非还将中国视为实现其外交目标不可或缺的伙伴国家。南非的重要外交目标之一就是推动对现有国际治理机构的改革，从而更好地反映现有国际体系中力量对比的变化。(58)南非清楚地认识到，中国的支持是实现非洲国家在联合国及其他多边机构中相关利益的关键所在。(59)中国对全球“多极”新秩序与全球南方议程的推动引起南非政府的极大共鸣，它认为与中国的合作有利于促进南非对外政策目标的实现。尤其是在姆贝基总统执政期间，南非一直在借助中国上升的实力地位，平衡美国和欧洲的影响，力争回收以往对美、欧等国所做的政治、经济和外交让步。(60)当然，正如前文提到的，南非领导人对对华贸易的一些批评，也反映出南非努力避免在外交政策上对中国过度依赖的意图。姆贝基政府不仅仅满足于南非作为中国的次级贸易伙伴地位，而是要借重中国制约其他大国尤其是美国和欧洲的影响。与此同时，南非试图通过促进与印度、巴西组成印度、巴西、南非三边论坛(IBSA)，加强联盟来制衡中国。(61)
总之，尽管在同中国的双边关系中南非方面存在焦虑和不安，但总体上讲，两国关系具有强烈的互利互惠性。当然，南非未来在多大程度上能够继续满足中国的资源需求，在很大程度上受制于国内不同利益相关方的影响。这些利益相关方主要包括工会、商会与非政府组织，它们对中国对南非政治经济影响的关切将可能影响未来双边关系的走向。这些关切包括：中国纺织品的大量进口对当地工作机会和工资水平的影响，中国企业的到来对南非本土企业在南非和地区市场上的竞争优势的侵蚀，两国贸易关系不平衡发展，以及不断扩大的经贸关系对南非外交政策可能带来的不利影响。有鉴于此，中方也采取实际行动对南非国内各界的忧虑做出了善意和积极的回应。比如，中国政府已经同意南非提出的对中国纺织品出口施加配额限制的动议。同时，中国政府积极鼓励中国企业扩大对南非制造业的投资，努力促进南非国内采矿业的发展，希望与南非政府一起努力实现两国贸易关系平衡的目标。当然，还应看到，中国的这些积极回应也是灵活的和有条件的，它取决于南非政府对中国和中国企业的态度。中国希望中国企业在南非进行采矿投资与贸易时，南非能够保证给予最大的优惠条件；希望南中两国能够在国际多边论坛上积极协调和合作，同时也要求南非不干涉中国内政等。
三、澳大利亚与中国的关系
新兴大国地位、“金砖国家”成员与南南合作是影响南非与中国关系的重要因素，澳大利亚在以上方面都与南非有着显著差别。澳政治与社会体制的特殊性形成了其对中国“走出去”战略的复杂而微妙的反应。在一定意义上说，很少有国家能像澳大利亚那样，如此生动地反映中国崛起带来的外交影响的复杂性。中国经济崛起与不断增强的战略地位对澳大利亚内政外交政策产生了越来越大的影响。在澳大利亚不太长的独立建国历史上，中国在多数情况下要么被认为是一个遥远而不相干的国度，要么是作为一个地缘政治的威胁而存在。第二次世界大战以来，澳大利亚的头号战略目标是维持并巩固澳美安全同盟关系，对美政策是澳大利亚政府在1949年之后迟迟不愿承认中华人民共和国的主要原因。(62)澳大利亚对自身脆弱性的认知及冷战思维一定程度上是影响澳半个世纪以来外交政策的主因，而且这些因素并未有多少变化，同样决定了当前澳对外政策的方向。但是，当前中澳关系变得更加复杂了，中国对澳大利亚经济的重要性比以往大为提高，澳大利亚不能忽视中国，澳大利亚人对“国家利益”的考虑也因此变得更为复杂。西澳大利亚州州长科林·巴奈特(Colin Barnett)在近期的讲话中表示，西澳大利亚与中国的关系正在变得比与堪培拉的关系更重要。这一说法说明了中澳关系对澳大利亚国内政治的影响，同时也表明澳中关系已经变得多么重要了。(63)
澳中关系取得前所未有的发展使得澳决策者认识到，研究澳大利亚与东亚的历史对理解当今现实或许有所帮助。澳大利亚自然资源储量丰富，意味着在其短暂的历史中，其他国家对其大宗资源商品的需求对澳经济发展一直有着深刻的影响。19世纪，澳大利亚出现大规模移民潮，包括中国移民在内的人移居澳洲，这是由早期的“淘金热”引发的；20世纪60年代末至70年代初，澳大利亚进入了所谓“资源繁荣”的时代，这是东亚特别是日本的工业化推动形成的。亚洲工业化需要资源储量丰富的澳大利亚的矿产品出口，澳大利亚与东亚新兴经济体之间存在着天然的互补性，澳国内公共政策的辩论经常提到这一观点。(64)不少分析认为，单纯发展资源经济会带来一系列问题。例如，大量外资所有权的出现会导致某些问题，抑制本国工业化的发展，资源产业会对农业部门产生负面影响等，有关这些问题的争论早在40年前就开始了。(65)随着资源部门在整个澳大利亚经济中的比重不断增加，特别是对出口部门具有举足轻重的作用，这些争论也变得愈加激烈。此外，政治因素也使这一问题变得更加复杂，即“共产主义中国”而非美国或日本成为了澳大利亚的主要经济伙伴，这一现象使不少人对外国拥有澳大利亚资产产生的影响感到更加恐惧。(66)
以下几点有助于解释目前澳大利亚决策当局面临的困境：首先，资源部门为澳大利亚出口的发展贡献最大，但它只雇佣了不超过3％的劳动力。尽管采矿业在澳大利亚总出口中占有一半以上的份额，但对国内生产总值的贡献率却仅为5％左右。(67)尽管资源部门在创造财富和提供就业的贡献有限，但它对公共政策辩论具有超乎寻常的影响力，国内公共决策体制也因此变得更加复杂。最明显的例证是，资源部门在澳大利亚所谓的“技能短缺”和移民政策等议题上的作用引发了广泛的争论。(68)其中，中国廉价劳动力被带往澳大利亚完成短期合同，以弥补劳动力的缺口，在澳大利亚国内引发了不少争议。(69)一方面，这种现象反映了资源部门的狭隘利益，同时也反映出资源部门在培训充足劳动力方面遭遇到了历史性的失败。另一方面，劳动力短缺既说明在国内经济中劳动力不能轻易从一个部门转移到另一个部门，也意味着放任资源经济部门发展的危险性，而中国看起来永远无法满足的能源与资源需求加大了澳经济过于单一化的危害。
下面我们看一下中国对资源产品的需求在多大程度上影响了澳大利亚国内的政治辩论问题。中国现在既是澳大利亚最大的贸易伙伴，同时也是政治敏感性较高的外国直接投资的最大来源国。中国在澳大利亚出口中所占份额从1990年的6％猛增至2009年的30％，主要由中国对煤与铁矿石的巨大需求驱动的，仅2009年一年就上涨了39％。虽然这些数据未完全体现两国日益紧密的双边关系及其带来的全部影响，但它们仍构成了我们分析中澳关系的重要指标。墨尔本研究所定期发布“亚洲联系指数”，提供有关本地区联系的数据，这些数据包括旅游、教育联系、移民和人道主义援助等等指标。根据这一指数，澳大利亚与中国的联系自1990年以来增长了16倍。(70)换言之，澳中关系不仅越来越重要了，而且这种联系在许多领域都变得越来越紧密了。
(一)资源政治
澳中关系日益紧密，其内在结构与驱动力很容易说明，但其影响却十分复杂，不易说得清楚。中国的需求主要来自建筑业和制造业的大发展，如早期日本给澳带来的资源繁荣相似，但两者的结果不尽相同。在澳对华关系上，国内与国际层面都表现出一些不同的特征。
对华关系对澳大利亚国内政治的影响主要表现在有关资源部门的税收和所有权等问题的争论上。中国对澳大利益经济的重要性日益增长，导致了澳采矿部门权力的增强。采矿业的游说活动在澳大利亚一直很有影响力，但不同以往的是，当前的矿业公司企图直接干预国内政治过程。(71)其中一个最明显的例子是，在最近一次联邦政府选举中，矿业公司激烈反对以陆克文总理为首的澳大利亚工党政府。主要原因是，陆克文政府提议设置一种新的资源税激怒了矿业公司，它们发起声势浩大的政治运动向政府施加压力。在矿业部门的示威行动面前，工党政府和陆克文本人的公众支持率急剧下降。为了应对越来越不利的民意调查结果，澳大利亚工党抛弃了陆克文，转而推出了更具亲和力的吉拉德出任总理。从某种程度上来说，澳中贸易的增长对矿业部门在澳大利亚政治权力的扩张只起到一种辅助性的推动作用。矿业部门的影响更多来自其自身的重要性，与贸易伙伴的关系并不那么大。但由于中国而非日本目前成为澳大利亚的最大资源贸易伙伴，这就使得政府如何妥善处理澳中关系变得十分敏感。陆克文当初上任时，公众普遍认为他作为西方世界第一位会说汉语的领导人，可能在处理中澳关系上更有优势。但实际上，陆克文很容易因与中国走得太近而受到攻击，当他试图显示其独有的对中国文化所谓的“优秀”洞察力时却往往事与愿违。(72)更重要的是，澳大利亚社会普遍认为，中国海外公司运营方式带有浓重的“新重商主义”特色，因此，如何妥善处理中国企业投资及其引发的相关问题便成为对澳大利亚政府决策与执政能力的重要考验。(73)
在中铝试图接管英澳矿业巨头力拓的失败案例中，我们可以清晰地看到澳大利亚政府及中国政府面临的潜在困难。2008年，全球金融危机导致大宗商品价格猛跌，力拓收益损失惨重；同时，由于并购加拿大铝业公司，力拓还欠有400亿澳元的债务。在这种情况下，力拓突然遭遇主要竞争对手必和必拓恶意收购的威胁。力拓被迫寻找新的投资来偿还债务，但这时的国际资本市场非常冷清。这是力拓邀请中铝这一中国国家控股企业投资力拓近200亿澳元的背景。(74)
中铝及中方决策者希望，通过这一最大规模的海外投资案能给其在力拓集团董事会中带来一个席位，从而有助于减少力拓与必和必拓合作操控关键资源的价格与供应的可能性。不过，从一开始力拓的股东中就存在不同意见，澳大利亚政府也越来越担心中国资本可能会操纵铁矿石价格，以满足中国钢铁企业的需要。(75)幸运的是，尽管澳大利亚政府非常希望以“国家利益”为由拒绝中铝入股力拓，但实际上并未付诸实施。国际金融市场的复苏，加之必和必拓意外地提出共同开发西澳大利亚铁矿资产的计划，使得力拓不必再依赖中铝的拯救。(76)
力拓高管胡士泰随后在中国遭到有关腐败的指控，澳媒体倾向于认为这是中铝对投资失败的报复。(77)不论真相如何，该案件揭示出资源贸易中存在腐败与不透明的问题，没有国家支持的中小企业经常出现原材料供不应求的窘境。
(二)大国政治关系
中国崛起带来的挑战在传统权力政治领域的表现更加深刻。中国成为澳大利亚的最重要贸易伙伴，但澳大利亚的安全战略方向却未做出相应调整。相反，澳大利亚政府在陆克文任总理期间发布了《防卫白皮书》，仍然认为中国是澳大利亚的潜在战略威胁。在中国崛起带来影响的问题上，澳军方鹰派与知识界鸽派持有不同观点，但值得注意的是，被认为是“中国通”的陆克文总理站在了鹰派一边。透过维基解密我们可以清楚知道，陆克文政府推出的“亚洲参与”战略的主要基础就是建立在“遏制”中国的企图之上。(78)
陆克文应对中国在本地区崛起战略的重心就是其提出的“亚太共同体(Asia Pacific Community，简称APC)倡议。尽管陆克文将“亚太共同体”的长远目标定位为建设本地区合作机制，但他后来还是公开承认该机制的主要目的在于抑制中国不断上升的影响。为此，陆克文将自己描述成一个“冷酷的现实主义者”。(79)尽管“亚太共同体”本身在本地区难以获得很多的支持，但其内在逻辑在借助东盟领导的“东亚峰会”(EAS)得以体现。东亚峰会与亚太共同体的关键都在于让澳大利亚的安全盟友美国成为东亚峰会的正式成员。一些观察家认为，这是澳大利亚实力政策成功的体现，也是对中国力量不断增长的重要“对冲”手段。(80)
但在澳大利亚国内，与中国的关系日益成为衡量政府内政外交政策能力的重要指标。如何应对中国带来的机会与挑战是澳大利亚在当前必须面对的关键政策议题。澳大利亚战略部门一些人也开始认为，澳大利亚需要对过去对亚太地区的政策进行整体反思，他们开始接受这一观点，即不能指望美国与澳大利亚的利益像过去那样完全一致了。就像休·怀特指出的，“只有当美国在亚洲扮演的角色符合我们利益的情况下联盟才能够继续存在，但现在我们对这种情况没有什么把握了”。(81)毕竟连美国自己都认识到，必须借助于中国的资金才能继续支撑其巨额赤字与战略野心。那么，澳大利亚怎么会没有发现它必须调整与崛起中的大国中国的关系呢?目前，澳大利亚面临的重要挑战是其决策者能否成功调和传统战略方向与新经济现实之间的冲突关系。出于不同原因，南非也面临类似的难题。
结论
新资源政治的一个显著特点是，它对相关所有国家的政府都提出了挑战。显然，中国、南非与澳大利亚三国都面临着一个共同的挑战，即如何处理国内经济迅速转型所带来的政治与社会的冲击及影响，当经济转型的后果难以逆料时，这种挑战将更加明显。中国是新资源政治的中心，而且在这个领域中，中国的风险也最高。这是因为中国政府的“执政合法性”主要源自其保持经济平稳发展及满足人民的物质文化需求的能力。(82)资源安全现已成为影响中国国内政治的重要问题，同时也正逐渐演变成中国对外政策的一项核心内容，这些因素有助于解释中国政府为何要在与南非、澳大利亚等资源丰富型国家间潜在“零和”博弈中极力追求和维护“国家利益”的缘由。当然，维护国家利益绝非中国一国的目标，全球各国都力争在这场新资源政治中尽可能地维护自己的利益。(83)甚至连澳大利亚这样在理论上算是经济自由主义的国家也开始越发关切“自身的利益”，并且开始思考如何更合理地使用资源产业带来的财富等问题。(84)澳大利亚国内经济结构的转变似乎正朝着“资源诅咒”学说预示的方向前进；(85)澳元大幅升值正使得澳大利亚制造业、教育产业等其他重要行业失去国际竞争力，结果，整个国家更进一步依赖于资源产业。过度依赖单一产业可能导致周期性危机的发生，这一点已在澳大利亚早期资源行业的“暴涨暴跌”中得到十分清晰的验证。(86)但是，这一波资源热引发了更为严重的问题，采矿行业的政治影响力不断上升，它们运用这种政治影响力的意愿越发强烈。(87)结果，中国作为澳大利亚能源贸易的最大伙伴，同时也被视为该地区最主要的战略威胁，这一矛盾现象使澳大利亚的资源政治变得更加复杂，同时也凸显出中澳关系可能出现明显的紧张。在一个“理想”状态的世界中，澳大利亚不大可能与中国建立如此紧密的经济关系，但现实物质利益的重要性还是使中澳双方建立起了这样一种关系。可以说，在当今国际政治经济体系下，双方除此之外几乎别无选择。
相比较而言，中国与南非双边关系的进程相当不同，更有可能对双方产生更为积极的影响，不过由于国内政治经济因素的作用，未来也有可能像中澳经济关系一样变得捉摸不定。当然，中南关系中存在很多其他因素可能促使双边的资源政治关系变得更加富有成效。中国、南非两国都希望在国际舞台上发出自己的声音、维护自身的利益，两国都希望新的国际秩序更能反映地缘政治经济变化的现实，并且都希望能在这个新秩序中占有一席之地。与澳大利亚不同，南非并不过多地受限于其他的战略关系，同时，南非与中国同为金砖国家组织成员，更容易借助这一论坛达成共同的政策立场。当然，这种合作能否实现还取决于各国关系的运行和发展，而且值得注意的是，良好愿望很可能会与潜在的利益纷争相冲突，比如，如何分配因资源开发带来的利益好处就可能引发冲突。另外，这种合作能否实现还取决于金砖国家内部的凝聚力和协调性，特别是中国和印度作为主要成员国能否克服彼此间存在的敌意，并制定出清晰的战略议程，以推动金砖国家组织的持续发展。这是印度、巴西和南非三边论坛未能做到的。(88)
从市场供需关系角度看，中国同澳大利亚、中国同南非之间的关系又必然具有零和博弈的一面，即澳大利亚、南非两国矿产商获得的利益就是中国进口商要付出的成本。两国矿产商获利越高，中国进口商付出的成本就越高，反之亦然。诚然，各方均可通过经济活动的增长来共同获益，但是在有关价格的谈判中总还是要分出输赢的。此外，虽然各方都可从中国的经济扩张和迅速发展中获利，但从长期来讲，中国崛起及资源政治演变可能带来一个重要后果，即中国的发展模式将可能对其贸易伙伴产生较大影响，这是中国与有关国家未来可能发生冲突的深层原因。比如，澳大利亚决策者已经深刻意识到，为了保护其经济利益，需要在安全战略与人权问题上避免与最重要的贸易伙伴国中国发生不必要的麻烦和对立。(89)对于南非及其他诸多新兴经济体来说，中国的成功发展可能为其提供了一个有别于“西方”传统经济发展模式的、更具有吸引力的发展模式，而在此之前，不少发展中国家已经意识到西方发展模式对促进发展目标的实现效力有限。2008年全球金融危机之后，这一趋势似乎变得更加明显。与深陷经济泥潭、债务危机的美国、欧洲相比，中国经济的发展及其对全球经济的推动可能已经对其主要贸易伙伴的内外政策产生了主要而长期的影响。不管愿意与否，适应中国经济崛起及其对全球经济产生的影响可能是各国必须面对并且需要接受的新现实。在21世纪的资源政治中，意识形态可能最终要让位给现实的物质利益，这可能是今后全球经济发展的大趋势。
标签：中国资源论文; 非洲大陆论文; 企业经济论文; 南非经济论文; 非洲联盟论文; 经济学论文; 石油美元论文; 石油投资论文; 石油资源论文; 海外投资论文; 利益关系论文;