从区域治理视角看东盟在东亚区域化中的地位，本文主要内容关键词为：东盟论文,东亚论文,区域论文,视角论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D731 [文献标识码]A [文章编号]1004-3489(2010)04-0073-06
当今东亚区域化进程是世界区域主义现象中的重要部分，在区域化的程度和范围等方面都表现出不断推进的趋势，具有广阔的发展空间。但同时，与区域化浪潮的最典型例子欧洲一体化相比，它并不是由区域内国力最为强大的国家组成其进程核心，相反是由小国集团来主导的。对此，学界出现了种种不同的评价，一些学者认为小国集团主导东亚区域化是现实国际关系当中无可奈何的选择，毕竟不是最佳选择，他们从东盟的经济贸易规模、在金融危机中的表现等方面质疑东盟的主导地位；[1](P.9-10)也有一些学者从东盟的实际活动(如东盟地区论坛)效果出发，认为在东盟主导下的东亚区域化有助于推动国际关系协调和合作的进展。[2]这些观点大多集中于东亚区域化的某一方面进行描述和分析，都具有一定的解释力，但从理论上更深入地揭示东盟的地位和作用还不完整，对东亚区域化的理解也有所不足。在更全面、系统地理解东盟机制与东盟主导地位的努力中，区域治理可以是一个有利的分析视角，可以为这一问题的理解作出更多补充和完善。
一、区域化中的区域治理
引入区域治理的观察视角之前，有必要对区域治理的概念和意义进行评介。
区域治理是来自于政治研究中的治理概念。“治理”这一概念虽然在当今学术讨论中长盛不衰，但实际上并没有一个得到普遍承认的定义。一般认为，治理的基本含义是，官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增加公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。[3](P.22)或者按照联合国全球治理委员会比较权威和代表性的定义来说，“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。[4](P.2-3)
按照最早倡议治理概念的罗斯诺的意思，治理是区别于统治而提出的。[5](P.4)首先，治理的主体一般是多元的，治理意味着一系列与政府有关，但不仅仅限于政府的公共机构和行为者。权威不一定来自政府，而可以出自社会的非政府组织、社区组织甚至私营机构，这些第三方的权力也可以得到承认，并实际地发挥作用。其次，伴随着治理的多元性，在解决社会问题的过程中，政府与各种社会组织行为者之间的责任划分不再那么清晰，控制和管理模式是互动的、多方参与式的，且各行为者之间存在明确的网络式相互依赖，这与统治的等级制关系模式大为不同。在治理行为所面对的问题下，公共和私人的行为者都没有相应的信息和能力独立主导管理模式、动用足够的工具解决所有问题。[6]与此相关的是，治理的作用模式并不像统治那样自上而下，而是在网络结构中通过合作、协商、共识等方式实施对公共事务的管理，认同和共识是治理权威的来源。[7](P.316-317)当然，治理还与“善治”一词相联系，当今人们普遍认同，治理的目的是实现“善治”，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者之间的最佳结合状态，它具有合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正十个方面的基本内容。[8]
综上所述，区域治理简单地说就是治理在区域层次的运用。根据治理概念的基本涵义，可以将治理的几个要点代入到区域层次来看，得到区域治理的初步界定：治理的范围，应该界限于区域化中的国际区域；治理的内容，就是在区域内形成的共同权威、机构和规范；治理的目的一般而言就是维持区域秩序、推进经济和社会文化等各种利益。按照这样的范围进行、以这样的方式来促成这样的目的以达到的共同管理的活动和进程，就是区域治理的一般涵义。
区域治理作为理论工具，描述和分析了区域主义的实践中机构建立、规则制定、目标设立、绩效评估等各方面，与区域化在内容上相互交叉和相互包含，可以看作是同一对象的不同认识角度。[9](P.15)如赫特纳的“新区域主义方法”框架对安全区域主义的分析就指出，新区域主义包含了区域冲突管理、区域安全关系的转化，在区域层次上协调国家关系、预防可能的冲突，以及在区域层次上实现安全重建，[10](P.35-39)这正体现了区域治理的设想。因此，区域治理可以被视为观察区域化进程的一个工具，它将区域化的复杂事实纳入一个简化的概念框架中，有利于认清区域化进程的实际路径，也有利于对区域化进行评估。
根本上讲，区域治理的意义是和治理观念兴起的背景相联系的。治理理论最初用于应对全球化带来的挑战，由于传统民族国家在信息、能力和组织结构上部分落后于全球化带来的现实变化，使其进行管理的传统能力显得力不从心，并且，与全球化相伴的新的威胁，如环境污染、核扩散、人口问题、民族宗教冲突等，往往跨越国境、超过了单个国家能够掌控、解决的范畴。由此治理和全球秩序联系起来。
虽然治理概念因为全球治理理论很大程度上理想色彩受到很多批评，被指责在现实中还只是一种乌托邦，[11]但这一概念本身表达了一种观察事物的视角和方式，它改变了传统的政治思考方式和思维，有利于拓宽对政治关系和国际事务的认识。特别是在全球化形势下一些新兴现象的发展，如区域化现象，由于经济相互依赖的增强、跨国威胁的增加、国际政治和国际关系性质的改变，区域化现象当中出现了很多难以用传统的分析视角解释的内容，而治理概念避免了具体的政治意识形态和传统国际等级观念的遮蔽，可为对区域化现象的理解提供更多启示，完善对区域化进程的分析。
二、东盟区域治理的特征
东盟经历了40多年的发展，其整个发展进程同时也可以被视作是一个区域治理不断推进的过程。对东盟的特征、能力和在东亚区域化中的意义，可以从区域治理的视角来得到全面、系统的理解。
如治理的概念所表明的那样，东盟区域治理的核心内容是对区域制度(机制)的关注；区域治理所集中关注的区域制度在区域化中的意义在于，它一方面从互动的利益考虑上约束区域内行为体的行为，迫使其在区域共同规则的框架内进行活动，另一方面，制度还可以形成行为意识和认同的建构功能，“使在制度体系中的行为体通过制度的各种功能逐渐内化(制度体现的)理念，进而引导它们的行动”。[12](P.17)因此，东盟区域治理的特征主要体现在其制度体系中。
东盟治理的制度体系主要有两个方面，一是由其组织机构和会议机制构成的协商和交流体系，二是由其成员国所签订的一系列宣言、协定和计划所构成的国际文件体系。东盟的组织机构和协商机制都表现出极强的国家间色彩，实际上起作用的还是各成员国，而东盟的国际协定一般约束性都不强、更多地喜欢采用表达共识而忽略分歧的行文方式。因此，东盟机制体系本身的弱制度性使它具有明显国际合作的性质。从这里来看，东盟治理实质上主要基于国家间的协调和谈判，只不过这些协商的努力是在东盟机制框架内进行的罢了。
在制度建设上，东盟各领域合作所倚赖的是各国基于共识达成的国际协定，在东盟框架内，这些协定发生的对各国并不具有强制性的约束力；由于坚持互不干涉、主权平等，东盟制度尽力避免在各个领域对成员国造成强约束力，因此东盟的协定大都采取了较为宽泛的条文，以至于很大程度上表现为一种各国进行合作的意愿表达。这些都来源于所谓“东盟方式”的原则方式，大致可以归结为这样几个方面：“一，对正式机制化持谨慎的态度，非正式化贯穿于东盟治理机制的每一个环节；二，广泛的包容性，也即所谓“开放的区域主义”；三，重视共识，强调一切决定的协商一致；四，互不干涉，对主权的尊重”。[13](P.45-51)东盟治理中，这些原则方式构成了制度体系的根基，远比具体的机构或者机制更为重要。
可以看到，东盟治理的原则和方式明显体现出了治理概念的主要特征，行为体之间不存在等级制关系，而是通过网络式的相互交流、协商，以达到共识的方式来为共同事务创造管理的规范和原则，并以集体协作的方式解决共同的问题。这在东盟的治理进程中逐渐呈现，并通过所谓东盟方式的原则和相关的机制体系得以确立下来。
东盟治理虽然切合治理理念的规定，但是在治理框架下也表现出其独特性，总结上文的治理方式和原则，可以看到强烈的非正式性、弱制度化色彩。实践证明，上述东盟方式所表达的东盟治理特征对东盟区域化进程确实意义重大。简言之，东盟治理的特征是使得东盟从复杂多样、分裂冲突的国际关系环境中成长起来，实现区域环境的协调缓和的重要保障。为理清这一点，需要具体分析东盟国家的现实状况和利益需求。
首先，东盟机制的特征是和东南亚区域的历史复杂性联系在一起的。东南亚国家大都是二战结束后获得独立的，长期的殖民统治给这个区域带来了分裂和冲突的隐患。实施殖民统治的西方国家切断了区域内原有的经济联系，使各国经济基本彼此隔绝；[14](P.3)殖民者在区域内随意划分势力范围，打破了原有的疆界，将民族共同体分裂开来，为领土和边境冲突埋下了祸根。更重要的是，东南亚本身就是一个民族、文化和宗教高度多样化的复杂区域，在殖民者进行强制分割、阻碍交流之后，东南亚各国即便得到了独立的主权国家地位，不同的政治经济和文化秩序之间同样处于对抗的可能中。[14](P.741)
其次，东南亚各国建立之后，在国内和国家间大多存在错综复杂的民族、宗教和文化多样性，在经济发展不利、民族分离运动始终存在、恐怖主义兴起等危机情势下，极易造成国家内部动乱和国际争端相互纠结的局面，这对于采取威权主义政治的东南亚各国是无法承受的；因而，东盟必须坚持不干涉的基本原则，防止任何国内事态演变为影响到他国政权稳定和整个区域安定的诱因。而东盟区域的共同特点是一党专政或等级特权的威权主义，这“与这个地区依然是农业社会和具有非常传统的价值观相符”，在这样的社会里，“现代化进程有强调阶级、意识形态、地区的或社会差别的潜在性，因此支配性的政治价值就是要维护国家统一、政治稳定和政治连续性”。[15](P.4)
在这样的现实状况下，可以想象，东南亚国家之间要维持和平局面都是极其困难的。东南亚国家在寻求联合的道路上经历了长期的摸索和挫折，区域内基本的和平、合作局面都无法实现，直到通过东盟框架确立东盟治理方式之后，各国间才找到了解决争端、维护和平的共同方式，使东盟内部趋于安定。所以，东盟方式的创设，是东盟国家在长期的磨合实践中发展起来的必然结果，只有这样的方式能求得东盟内多样性与统一性的结合。
另外，东盟国家大都弱小，其区域安全和政治环境往往受制于区域外的大国，共同的经历使它们认识到，维护本区域的和平与繁荣，必须通过协商一致联合起来。东盟发展历程不断面临这样的处境：外部大国之间的斗争决定了整个东南亚区域的国际格局，迫使东盟各国必须联合起来、坚持抵制外部干涉，这就更要求内部一致。因此，外部的强大压力促使各国结成联盟，但要保证这一联盟在面临具体争端时不会轻易破裂，更需要各国坚持东盟方式的协商一致、互不干涉原则。
所以，东盟方式正是东盟国家追寻国家利益和尊重集体利益间的一个结合点。东盟发展历程表明，东盟治理的运作实质上正是在保证各国利益的前提下寻找各国利益的共同点，并将这些共同点以集体形式表达出来，在此基础下进行政治经济合作。正是由于东盟方式对各国利益的保障，使得彼此之间差距较大的东南亚各国愿意走到一起、维护东盟机制下的集体身份。在东盟治理的历程中，各国之间不可避免地出现各种分歧和矛盾，甚至可能导致东盟集体的分裂，但是，通过在灵活多样的东盟协调方式下各国可望协调国家利益和整体利益，为国家之间的争端提供了一个有效解决的集体平台。从东盟几十年的发展历程来看，东盟治理机制对于维护内部团结、协调国家关系起到了非常有效的作用；在东盟各国巨大的政治经济文化差异背景下，东盟内部长期没有出现大的矛盾冲突，且将整个集体机制维持下来、不断增进共同合作，不能不承认东盟方式起到了极关键的作用。[16]
东盟方式是东盟发展到今天的机制保障，在长期的东盟进程中，起到了维护内部团结、协调国家关系、促进共同认同的有利作用。东盟始终坚持东盟机制基本原则和行为方式的重要性，在东盟的几乎所有条约文件中，都要将这些原则和方式一再重复，并将其完整地写入《东盟宪章》，使其法制化、固定化，确保这些对他们来说最为根本的东西不被忽略。究其缘由，东盟的基本原则是东盟得以存在的根本，至少对东盟国家来说，要维持这个集体机制，就必须始终坚持这些原则。
三、东盟区域治理向东亚区域化的扩展
当然，东盟治理模式是东盟国家在历史条件下发展起来、用以应对具体的、历史的需求的，因此它不会是固态的、静止不动的，而是在不断调整中适应国家、区域和全球的发展。[17](P.89)
从上个世纪90年代以来，东盟就开始将其治理机制推向整个东亚区域，代表性的行为是推动东亚区域内的政治安全合作机制，如东盟地区论坛。特别是在1997年金融危机之后，东亚区域化进程正式开始，也正是在东盟的积极推动下实现的。之所以认为东盟推动东亚区域化进程是将其治理机制扩展到整个东亚区域，是因为：一，从具体行为上讲，东亚区域化进程从一开始就是由东盟主导的，即是说，东盟是东亚区域化机制的主持者、议程和规划的设计者，并且在实际的机制运行中处于核心地位；二，从规则制度上讲，东亚区域化进程迄今为止所采取的机制模式和基本原则都是按照东盟治理模式来运行的，如东盟方式所表达的那样，东亚区域化不采取过于正式的、约束力强大的合作机制，具备很强的包容性和开放性，并且重视协商一致、独立平等，在推动区域化进程中国家政治意愿非常明显；三，东盟将自身区域治理的发展与东亚区域化结合在一起，积极参与东亚区域化，有利于自身的稳定和发展；而东盟不断巩固和深化自身建设，也为其主导东亚区域化提供了更有利的条件。
东盟主导东亚区域化的主要机制框架是“10+3”、“10+1”机制。“10+3”机制的建立使东亚国家联系更加紧密，也为在东亚区域内结成一个集团提供了国际机制上的初步制度基础。2001年“东亚展望小组”提出建立“东亚共同体”的报告后，东盟就开始研究和讨论朝向这个方向努力的问题，并开始积极推进朝这一方向的发展。当然，东亚共同体建设也是障碍重重。如东亚峰会的推出，由于背后包含了相关国家的复杂博弈，使得东亚峰会不能适应东亚共同体建设的需要；为了达成妥协，2007年东盟与中日韩领导人会议上，各国共同发表了《第二次东亚合作联合声明》，肯定了东亚十年来合作发展的成就，表达了各国推进东亚合作和建设东亚共同体的决心，并再次确认“10+3”机制是建设东亚共同体的主渠道，将其他机制如东亚峰会、东盟地区论坛、亚太经合组织等作为“10+3”的补充机制。
在东亚区域机制中，其框架内合作由东盟各国轮流主持，具体的议程和安排也由东盟作出，并主要由东盟来拟定规划和草案。通过这样的机制，东盟将自己的区域治理方式贯彻到东亚区域化进程中去，很大程度上塑造了东亚区域化制度体系的面貌。
四、东盟对东亚区域化的意义
近来一些研究者对东盟在东亚区域化中的地位提出了质疑，认为东盟不够资格承担区域化主导者的重任，缺乏足够的主导能力。不过，对东盟的认识显然不能仅仅从这些方面入手，东盟的政治经济实力规模的确不足，它对东亚区域化的领导也不是依靠强有力的国家实力，除了关注其政治经济实力等因素，更应该关注其区域治理的制度效应。
东盟治理经历了长期的发展历程，从初步建立到逐步完善，整个过程中东盟组织积累了丰富的区域治理经验，这对于东亚区域化来说非常重要；不仅如此，东盟通过长期的自身建设、特别是东盟共同体建设，为东亚区域化的进展提供了一个良性的示范，并为东盟主导东亚区域化培养了重要的制度规划和建构的能力。
从东盟治理机制的适用性来看，东盟为代表的区域治理方式是在东南亚区域的特殊条件下形成的，符合东南亚国家多样性的民族、宗教和文化特征；对于整个东亚区域来说也是如此，整个东亚区域的民族、宗教、文化以及社会制度等各方面的多样性并不比东南亚区域弱，而且区域内国际关系的状态和东盟治理一开始所面临的情况一样复杂，因此东盟机制的基本原则，如协商一致、尊重主权等，对于处于民族国家建构和转型过程中的东亚各国来说，都是具有特殊意义的。因此，东亚区域可以适用东盟区域治理方式。
需要注意的是，东盟治理机制的意义在东亚区域的国际关系状态下显得尤为明显。当今东亚区域化所面临的最主要问题之一是国际互信的缺乏，推动区域化的政治意愿不足。这主要是由大国关系状态导致的。
首先，区域内国际关系最大的难题是中日关系。上个世纪末以来，中国经济的持续高速增长和日本发展相对缓慢形成对照，使日本对中国的发展抱有强烈的忧虑，甚至从2001年起在《国防白皮书》中明确把中国列为“防卫对象”；而中国在增强的国家实力基础上，也要求在本区域获得应有的地位、发挥理所当然的作用。在中日领土争端、历史争论等问题的催化下，双方政治猜忌加剧，中日关系出现了长期的“政冷经热”的奇怪现象。中日之间的问题或许是区域内权力转移中必然出现的现象，新兴国家的崛起难免引起既有大国的猜忌，这需要双方尽力改善双边政治互信，妥善处理好历史和现实矛盾——然而，要做到这一点并不容易，中日历史积怨和现实冲突很难在短期内解决。[18]
其次，美国的影响是东亚区域化强大的外部干扰。冷战后，维持自身地位和防范崛起中的中国成为美国对待东亚区域化的首要考虑。经济领域，美国认为“拥有进入关键市场和战略资源产地的权利”是美国“永恒的国家利益”，因此强调东亚区域的开放性和自由贸易，反对任何将其排斥在外的区域组织；东亚国家提出的区域化设想，如马哈蒂尔提出的“东亚经济圈”(EAEG)、日本提出的“亚洲货币基金组织”等，因被视为不符合美国的利益或有排美的倾向而被遏止，而美国能发挥强大影响力的区域安排，如亚太经合组织(APEC)等受到美国支持。在政治安全领域，美国坚持双边政治和军事联盟体系的优先性，继续操控盟国的对外政策方向，对其联盟体系外的区域安排保持戒心，利用双边联盟防范威胁、特别是防范中国。总之，美国面对东亚区域化的必然趋势，仍然希望保持在东亚事务中的主导地位，积极干涉东亚区域化的各项事态。[19]
东亚区域化面临的国际态势表明，区域化发展所紧缺的是成熟有效的区域合作机制，需要各国的积极的合作态度和意愿。在这个方面，东盟区域治理所表达的机制原则和方式正适合东亚区域化的国际关系现实，东盟方式所具备的制度特点表明它正是东亚国家可以直接采用的、最具现实性的现成合作模式。
因此，需要看到的是，东盟区域治理表达了治理概念在区域化中的意义。作为一种客观的程序、制度工具，区域治理体现了一种无法替代的软力量，虽然不具备强制性影响，但是却可以提供改变行为者行为方式、协调相互关系的有利形式。典型的例子是欧盟，在欧洲区域治理模式的刺激下，世界各区域的区域化进程普遍发展，自由贸易区、共同市场等区域化合作遍及全球。欧盟治理模式所代表的对法律和制度的尊重、对多边合作和协商谈判的强调，也在一定程度上带来了国际社会处理国际争端和社会冲突时的倾向；欧盟治理模式引领国际社会更致力于建立多边机制、多方协调的国际秩序。正如欧盟通过治理方式体现了它的软实力优势，东盟区域治理也应当可以以自己独特的方式来实现其软实力，即将东盟治理机制扩展到整个东亚区域，推动东亚区域化朝更有利的方向发展，如通过区域机制促使大国更多采取合作姿态，改变国际关系氛围。
五、结论：东盟区域治理与东亚区域化发展
从东盟区域治理来看，东亚区域化的发展应当会存在这样一些趋势。
首先，如果东亚区域不出现意外的剧烈变化，东盟的主导地位仍然维持下去，并且，东盟将区域治理扩展到整个东亚区域化的努力也不会停止。就整个东亚区域而言，像欧洲那样以实力最强的国家联合来推动区域化仍然是不现实的在现阶段的东亚区域而言也是不合理的。虽然1997年金融危机之后日本的东亚认同感明显加强，并开始积极推动东亚经济合作，但同时，日本在东亚共同体的实现方式和路线上还和其他国家、特别是中国有很大的差异，它希望在东亚区域主义当中占据主导地位的越来越强的要求也不免受到猜忌。更重要的是，在政治安全方面，日本仍然将日美合作置于首位，与中国合作的同时也保持防范。[21]即便中日联合形成了东亚区域化的主导者，在东亚区域化进程中也必然引起东盟各国的猜疑，因为东亚区域化仍然强烈的国家间合作特色决定了，东盟国家都不能接受中日携手主导东亚区域化——那样必然导致东亚区域化分裂、进程中断。
其次，东盟治理的基本模式在东亚区域化的背景下会保持基本不变。本质上，区域制度的选择源自成员国对国家自主管理政治经济事务的观点，源自国家、社会、自主权和国家管理经济的能力等几者的关系形成的具体形势——而这形势很大程度上是由二战后区域经济发展的不同历史轨迹决定的。[22](P.69-72)东亚区域化的具体形势表现出的特点，正是东盟治理在长期发展过程中所面对的，东盟治理模式也正是在这样的过程中经过反复的互动而形成的。东亚区域化依靠的是与欧洲不同的另一种逻辑，一种非正式的社会经济和文化网络方式，它使东亚区域化表现为另一种管理社会生活和经济生产的存在方式，亦即一种不同的区域治理模式。[23]这与东盟区域治理的基本原则相符。东亚区域化的结果尚难以确定，但至少在可预见的时期内以东盟模式主导的区域化道路还将持续下去。
最后，从对东盟区域治理的理解来看，可以设想的比较有利的方向是，东亚区域化在东盟治理机制的原则框架内加强合作、形成国力优势与制度优势的互补。这即是说，充分利用东盟在机制建设和治理模式方面的能力优势来为东亚区域化开拓道路，而中日韩作为区域内最重要的经济实体，沿着东盟机制的道路加以推进，可以为东亚区域化提供强有力的政治经济支持。这样的合作当然并不是完善的，但是从区域治理的角度来说，也许会是近期内最现实有效的区域治理模式。
当然，从区域治理的角度来考虑东盟的地位，只是为东亚区域化发展提供一种更全面的理解，东亚区域化中自然还存在更多问题，需要更多的努力来进行思考和应对。东盟建设共同体的努力能为东亚共同体作出示范，其在东亚区域内寻求扩展区域治理的努力也可能为东亚共同体的未来发展创造良好基础；如果东盟治理能在这个过程中发展出更有效的制度形式，就能为实现以东盟治理机制为依靠、大国共同推进的区域机制设想创造更有利的条件。
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