论行政行为中的第三人，本文主要内容关键词为：行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF3
[文献标识码]A
[文章编号]1003—4781(2006)02—0090—8
传统行政行为的特征之一在于，作出行政行为的行政主体与行政相对人之间是单纯的对应关系，所以行政相对人能够预见到行政行为效果的直接性和关系的相对性。但是，随着现代行政管理实践的发展和变化，行政行为所产生的影响越来越超出其直接相对人的范围，而影响直接相对人以外的其他人即第三人，乃至影响公共利益。长期以来，我国行政法学界对第三人问题的研究主要集中在行政诉讼领域，而对行政行为中第三人问题从法律规定到学术研究都还比较欠缺。实际上行政诉讼中的第三人问题固然值得研究，但行政行为中的第三人问题更有研究的必要。甚至从某种意义上来说，对行政行为中第三人问题的研究水平，直接制约着对行政诉讼中第三人问题的研究及其有关法律规定的适用。例如，《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”在《行政诉讼法》颁布实施后的较长时期内，人们往往将行政诉讼的原告限定在行政主体具体行政行为所针对的直接对象上，那些与具体行政行为存在利害关系的公民、法人或者其他组织，充其量也只能作为行政诉讼的第三人参加诉讼。这看起来好象也对第三人的合法权益给予了法律救济，但是，一个明显的问题是，如果具体行政行为的直接相对人不提起诉讼，那么，与该具体行政行为存在利害关系的公民、法人或者其他组织则无法通过行政诉讼来维护自己的合法权益。这从微观上来讲不符合行政诉讼原告资格日益扩大的趋势，从宏观上来讲也不符合行政法维护相对人合法权益的范围日益扩大的趋势。基于此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这样就明确了行政行为直接相对人以外的、与具体行政行为有法律上利害关系的第三人，也可以通过行政诉讼来维护自己的合法权益，从而将行政诉讼的原告从原来的行政行为的直接相对人扩大到所有与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。但是，这里何为“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”、何为“与具体行政行为有法律上的利害关系”，就直接关系到有关公民、法人或者其他组织能否作为第三人参加行政诉讼，以及能否成为行政诉讼中的原告。该问题如果囿于行政诉讼的范围是无法解决的，必须将其与行政行为中的第三人联系起来进行研究，甚至首先要解决行政行为中的第三人的有关问题。
一、行政行为中的第三人的涵义
在很长一段时期内，我国行政法学界将行政相对人仅理解为行政管理活动中处于与行政主体直接相对应的被管理一方当事人。这种理论从一般行政法学教科书中不难发现。随着行政权运行实践的发展和变化以及与之相应的行政法学理论研究的逐渐深入，我国行政法学界认识到行政行为除了直接相对人以外，还有间接相对人。也有学者将直接相对人和间接相对人分别称之为行政行为明指的相对人和受行政行为结果影响的相对人。所谓行政行为明指的相对人，是指“行政行为明确针对和指向的人，也是行政主体在作出行政行为时，主观上就明确指向且客观上也对其权益发生影响的人。”所谓受行政行为结果影响的相对人，是指“行政主体在作出一个行政行为时主观上并没有指向他的目的，但作出行政行为后，该行为在客观上却影响了其利益的人。”[1] (P52—55)这里的间接相对人和受行政行为结果影响的相对人实际上就是行政行为中的第三人。德国学者以行政行为对有关公民的法律效果为标准，将行政行为分为授益行政行为和负担行政行为。其中，有一种行政行为不仅对授益人产生法律效果，而且也对第三人产生法律效果，这就是所谓的具有第三人效果的行政行为。具有第三人效果的行政行为主要是对第三人产生负担效果的授益行政行为。最典型的就是侵害相邻人权利的建设许可。在这种情况下直接相对人获得了建设许可，而遭受其不利影响的相邻人则为该建设许可行为的第三人。[2] (P209)所以，行政机关在“裁量权衡时不仅要考虑公共利益和受益人的利益，也要结合考虑承受负担的第三人的利益。”[2] (P308)日本学者认为，在行政行为的分类中不仅要注意和相对人的关系，而且还必须注意和第三人的关系。例如建筑确认，对相对人来讲是授益处分，而对于其相邻人来讲则具有侵害性效果。这种行政处分称之为复效性处分或者二重效果的行政行为。在这种情况下，第三人应当处于行政过程中的什么地位？即是否作为听证等的对象？或者说在与撤销诉讼的原告适格的关系上应当处于什么地位？这些都是值得我们研究的问题。[3] (P83—84)在这里该学者不仅提出了行政行为中的第三人问题，而且更进一步提出了在行政程序以及行政诉讼中第三人的地位及其权利问题。德国学者所谓的具有第三人效果的行政行为或者日本学者所谓的复效性处分或二重效果的行政行为，我国台湾地区学者称之为第三人效力处分，即对相对人以外的第三人的法律地位也产生影响的行政行为。[4] (P670)基于这样的认识，我国台湾地区对行政行为中的第三人在理论上和实践中给予了必要的研究和关注。
通过对有关国家和地区关于行政行为中第三人问题的理论研究和有关法律规定，结合行政法学的一般理论，我们认为，所谓行政行为中的第三人，是指行政行为所直接针对的对象以外的、其权利和义务受到行政行为影响的社会主体，包括公民、法人或者其他组织。广义地讲，行政行为中的第三人也是行政相对人。但是与行政行为的直接相对人不同的是，行政行为中的第三人不是行政主体作出行政行为时的直接对象。也就是说，行政主体在作出行政行为时主观上是以直接相对人而不是以第三人为目标的。然而，行政主体的行政行为在客观上却影响了直接相对人以外的第三人的合法权益。因此，除直接相对人以外，凡是与该行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织均是行政行为中的第三人。
明确行政行为中第三人的法律地位具有重要的意义。首先，有利于正确区分不同的行政相对人，从而进一步明确不同行政相对人所享有的权利和承担的义务；其次，有利于明确同一行政行为因其对象的不同而产生的不同后果；第三，有利于明确行政主体在作出违法行政行为后应当承担的侵权责任；第四，有利于明确行政救济的范围。
二、行政主体侵害第三人合法权益的主要情形
行政主体在作出行政行为时侵害第三人合法权益的情形主要有以下几种：
第一，因违法作出行政行为而侵害第三人的合法权益。行政主体因违法作出行政行为而侵害第三人合法权益的情形在实践中其实是很普遍的，但由于种种原因我们往往把侵权的对象仅仅局限于行政行为的直接相对人，而忽视第三人的利益。在这方面最为典型的就是行政许可行为。例如，李甲和李乙各自的祖遗房屋相邻，李乙经政府有关部门审批对祖屋拆旧翻新。经实地勘察，政府颁发的宅基地使用证所确定的四周范围没有考虑李甲的相邻利益。因此，按照镇政府的批文施工，必然会与李甲发生纠纷，影响李甲的通风、采光、排水等相邻利益。[5] (P210)在这个案件中行政许可的直接相对人可以说是受益人，但是这种使直接相对人受益的行政行为却使利害关系人即第三人遭受了不利影响。这种同时具有授益效力和侵益效力的行政行为即所谓的复效行政行为。这是一种“使一方得到利益而使另一方遭到不利影响的行政行为。”[6] (P123)复效行政行为侵害第三人利益的情形是较为普遍的，因此，特别值得行政主体的关注。
第二，因行政不作为而侵害第三人的合法权益。因行政不作为而侵害第三人合法权益的行为包括一般不作为和不履行监督职责，但主要表现为行政主体不履行监督管理职责而造成利害关系人合法权益的损害。例如，在同一区域内的饮食服务行业，本来应当是公平竞争的，但是由于某些业主违规经营，如提供国家明令禁止的野生保护动物，从而吸引了大批食客。对此有关行政主体非但不积极履行监督管理职责，反而听之任之。那些遵纪守法的业主却因此而门庭冷落。在这种情况下表面看来，有关行政主体的管与不管，罚与不罚只是关系到违法经营者的利益，但实际上那些在同一区域内的合法经营者的利益却会因此而受到极大的影响。实际上，绝大多数法律都规定了有关行政主体的监督管理职责。例如，《食品卫生法》第17条规定：“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品的卫生管理工作，并对执行本法情况进行检查。”《行政许可法》第六章从第60条到第70条更是对行政许可的监督检查作了专章的详细规定。既然法律明确规定了相关行政主体的监督管理职责，那么，如果该行政主体未能依法履行该职责就构成不作为，而且行政主体履行该监督管理职责之义务作为其职权行为，一般无须以当事人的申请为前提。①
此外，这里还要特别值得注意的是，判断行政主体有无履行监督管理职责的标准，不仅要看行政主体有无作为的形式，还要看有无及时作为以及作为的具体内容。宽泛一点讲，行政义务的内容应当包括作为行为的形式要求，也包括作为的内容要求，行政机关不仅有作为的义务，还有在作为中履行相应义务的其他要求，如包括作为、一定内容的作为和注意义务等等，而不仅仅看其是否有一个作为行为的问题。[7] 强调行政主体履行监督管理职责的实质内容，对行政行为中第三人合法权益的维护具有重要意义。如有些行政主体往往对有关行政相对人的违法行为发送一份行政处罚决定书，甚至送达一张责令整改通知书就万事大吉，而实际上违法者对此却置若罔闻。其结果违法行为依然如故，第三人的合法权益没有得到任何有效保障。如某开发商违规加高楼层，业主向规划局举报，规划局了解后认为业主反映情况属实，将依法处理。然而规划局在向开发商下达了行政处罚事先告知书后并没有采取任何实质性的措施，致使违法建设终成事实。第三人的合法权益也因此而受到实质性的损害。针对该案一位行政法学专家指出，行政作为应当涵盖两个层面，即程序作为和实体作为。行政机关更应该在实体作为方面下工夫，彻底履行自己的行政职责。否则，即使有作为，也是部分作为、不完全作为。
第三，因变更、撤销或者废止已经生效的行政行为而侵害第三人的合法权益。变更、撤销或者废止已经生效的行政行为，不仅会给行政行为的直接相对人造成损害，同样会造成第三人合法权益的损害。例如，在2001年岁末2002年年初曾经闹得沸沸扬扬的武汉外滩花园事件中，建筑商的《土地使用许可证》、《建设工程规划许可证》、《投资许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售许可证》、《规划验收许可证》等六证都是有关部门核发的。但是，由于外滩花园建筑在长江防洪墙以外的河道里而影响了泄洪，有关行政机关的审批属于典型的违反《防洪法》的行为，最终总投资1.6亿元的外滩花园只能被整体拆除。在该案中表面看来受损的是投资商，但实际上购买外滩花园的所有业主同样因政府的违法审批的撤销而受到巨大的损失。[8]
三、行政行为中的第三人合法权益之维护路径
由此观之，行政行为不仅影响直接相对人的权利义务，而且还影响到第三人的权利义务。这样，因某一行政行为就可能形成行政主体、直接行政相对人、第三人三者之间的权利义务关系。长期以来，我们往往注重直接相对人的合法权益保护，而忽视乃至无视行政行为中第三人合法权益的维护。实际上基于现代行政法治的基本要求，对行政行为中第三人合法权益的维护同样应当贯穿于行政程序以及事后的救济程序。当然对行政行为第三人合法权益的维护方式也应当因具体情况如不同的行政行为以及侵权行为方式的不同而有所区别。但总体来讲，以下两个方面是值得我们关注的。
第一，明确第三人在行政程序中的应有地位，并赋予第三人相应的权利。关于行政行为中的第三人在行政程序中的相应主体地位，在有关国家和地区的行政程序法等法律规范中多有规定。例如在美国，其当代行政法发展的趋势是，允许更多的其实质利益受到行政行为影响的公众参与行政程序，有权参与行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。[9] (P425)美国《联邦行政程序法》第554条规定，机关应当向所有利害关系人提供下列机会……。这里的所有利害关系人就包括间接利害关系人即第三人。德国《行政程序法》第13条规定：“行政机关可依职权或应请求，通知因行政程序结果而损害利益的人作为参加人；程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参加人；行政机关知道该等人的应在行政程序开始时即对其作出通知。”日本《行政程序法》第10条规定：“行政机关对申请而为处分时，依法令应斟酌申请人以外第三人之利害，作为许认可等之要件者，如有必要应尽量以举办公听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会。”第17条规定，听证主持人“认为有必要时，对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。”葡萄牙《行政程序法》第二部分为主体，其第二章标题即为利害关系人，从而有效避免了将行政相对人仅局限于直接相对人。受葡萄牙的影响，我国澳门特别行政区的《行政程序法》也作了类似的规定。[10] (P180—183)我国台湾地区《行政程序法》在维护直接当事人以外的利害关系人合法权益方面作了比较好的规定。该法第23条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请，通知其参加为当事人。”再如第46条规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”由此观之，明确规定行政行为中的第三人之地位，已经成为法治发达国家和地区行政程序法的重要内容。这是现代行政法治发展的必然趋势。
我国由于理论研究的欠缺，在有关行政行为立法上长期忽视对行政行为中第三人的保护。值得庆幸的是2004年7月1日正式实施的《行政许可法》对行政许可行为中的利害关系人给予了较多的关注。例如该法第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。”但是，《行政许可法》对利害关系人的关注尚存在诸多不足。其主要表现为仅仅在许可程序中考虑到了利害关系人的意见表达权利，而忽视了许可程序完成后利害关系人有关权益的维护。例如，《行政许可法》第69条第1款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……”，第4款规定：“依照本条第1款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。”如果说第1款的规定还多少体现了许可程序完成后对利害关系人合法权益的维护，那么，第4款就只是考虑到被许可人合法权益的维护，而忽视了利害关系人合法权益的维护了。因为根据第69条第1款的规定撤销行政许可，完全有可能给利害关系人的合法权益造成损害。但是，《行政许可法》中并没有明确规定根据第1款规定撤销许可后对利害关系人所受损害的赔偿。当然，诚如有学者所指出的，对第三人的赔偿也可以适用《行政许可法》第76条的规定，即：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”然而实施行政许可的范围是否包括许可后的监督检查、撤销等行为，这在学术界是存在分歧的。虽然《行政许可法》第六章从第60条到第70条花了很大的篇幅对行政许可的监督检查作了比较详细的规定，但是仍然没有能解决行政许可第三人在上述情形下其合法权益受到损害时的赔偿问题。而且《行政许可法》第77条也只是规定，行政机关不依法履行监督职责或监督不力，造成严重后果的，由其上级机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条对行政机关及其工作人员因监管不力而导致行政许可第三人损害是否要承担赔偿责任的问题同样没有作出明确的规定。现行国家赔偿法对第三人的保护也存在严重不足。[11]
可喜的是，我国《行政程序法》已经呼之欲出。在最新版本的《行政程序法》试拟稿中已经注意到行政程序中的第三人问题。例如其第6条规定：“当事人、利害关系人有权依据本法了解和参与行政程序。行政机关应当告知当事人和利害关系人享有知情权和参与权，并为当事人、利害关系人提供知情权和参与行政程序提供便利。”第10条规定：“法律、法规对行政程序未作具体规定的，行政机关应当考虑公共利益、当事人和利害关系人利益、行政效率等因素，使用合理的程序。”第30条规定：“同行政程序进行有利害关系的当事人以外的其他公民、法人或者其他组织，是行政程序的第三人，行政机关应当依职权或者根据其申请，通知其参加行政程序。”第68条规定：“与拟听证的事项有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以申请参加听证，或者由听证主持人通知参加听证。”在整个听证程序中赋予利害关系人与当事人享有同样的权利。第103条规定行政决定有利于当事人的可以不说明理由，但是第三人提出异议的情形除外。第111条规定：“因行政决定的变更而给当事人或其他利害关系人的合法权益造成损失的，行政机关应该补偿。”可见，在行政程序立法中，立法者已经开始对第三人的利益予以较多的关注。在一些重要的程序中均比较明确地规定了第三人(利害关系人)的权利和义务。
第二，在行政复议、行政诉讼以及行政赔偿等救济程序中，明确第三人相应的主体地位。由于传统行政行为效果的直接性和关系的相对性，在权利的救济模式例如在诉讼模式上就表现为相对人诉讼。而现代行政行为的多样性所产生的关系的多重性，使得权利的救济模式也必然发生变化。例如在诉讼模式上便产生第三人诉讼，而这种第三人诉讼是指行政主体与其直接相对人以外的第三人以原告的资格提起诉讼。在行政复议、行政诉讼以及行政赔偿等事后救济程序中赋予第三人对行政行为相应的救济权，已经成为各国(地区)行政救济制度发展的重要趋势之一。在英国，随着1978年最高法院新规则的实施，统一并放宽了当事人的起诉资格，根据新的规则，只要申请人对申诉事项有足够的利益就可以提起诉讼。在美国，根据《联邦行政程序法》第702节的规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”也就是说，除了法定权利受到行政行为不法侵害的人享有行政诉讼的原告资格外，任何受到法律规定的行政行为不利影响或者损害的人都享有行政诉讼的原告资格。在法国的越权之诉中，当事人只要其直接利益受到损害就可以提起诉讼。而其中的个人不限于行政决定的直接相对人，第三人如果认为其利益受到行政决定侵害时，也可以提起越权之诉。在我国台湾地区的诉愿制度中，对行政处分中的利害关系人以及受到诉愿行为影响的第三人的利益给予了充分的关注。台湾地区《诉愿法》第18条规定：“自然人、法人、非法人之团体或其他受行政处分之相对人及利害关系人得提起诉愿。”从该条规定可见，台湾地区的诉愿人包括行政处分的相对人和其受法律保护之利益受到行政处分影响的非处分相对人即利害关系人。赋予利害关系人之诉愿权主体资格，表明了诉愿制度保护范围的扩大。不仅如此，台湾地区的《诉愿法》第28条还明确规定：“与诉愿人利害关系相同之人，经受理诉愿机关允许，得为诉愿人之利益参加诉愿。受理诉愿机关认为有必要时，亦得通知其参加诉愿。诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”该条规定表明，诉愿制度中赋予了与诉愿人利害关系相同的人参与诉愿的权利，同时对可能受诉愿行为影响的第三人的利益也予以考虑，其保护的范围就更加扩大了。这样的规定对经济、迅速地解决纠纷，防止重复诉愿以及防止诉愿决定的矛盾，更好地维护公民的合法权益具有重要意义。
如前所述，我国现行行政诉讼制度中也已经明确赋予行政行为的利害关系人即第三人诉讼原告的资格。除了在第12条中规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼”之外，最高人民法院司法解释第13条还特别作出如下规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；……(四)与撤销或者变更的具体行政行为有法律上利害关系的”。司法解释的上述规定，我们一般是理解为大大扩大了行政诉讼原告的范围，但这仅仅是从行政诉讼的角度上来认识该规定的。如果从作出相应行政行为的角度来进一步认识该规定，便不难发现它实际上是基于行政行为中的第三人理论。所以司法解释的该规定，其意义就不仅限于行政诉讼原告范围的扩大，而是必将极大地推动我国行政行为第三人理论的研究，并有助于行政行为立法的完善。
但是有必要提及的是，在我国行政复议制度中还缺少像台湾地区诉愿制度中有关第三人问题的那样明确规定。同样我国行政赔偿制度中在该问题上也存在类似的欠缺。这些均有待于进一步完善。第三人的合法权益因行政行为而受到侵害，法律应当给予救济。但是具体的救济途径应当根据不同的情形作出不同的安排。如果行政行为被确认为违法或者不当，从而侵害了第三人的合法权益，这时对第三人有两种救济方法：一种是撤销违法或者不当的行政行为，并可责令被告采取相应的补救措施。如最高人民法院司法解释第59条规定：“根据行政诉讼法第54条第(二)项规定判决撤销违法的具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：(一)判决被告重新作出具体行政行为；(二)责令被诉行政机关采取相应的补救措施；……”。这是较为通常的一种做法。另一种是只是确认行政行为违法或者不当，但是并不撤销该行政行为，而是责令行政机关采取补救措施。如最高人民法院司法解释第58条规定：“被诉行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的依法判决承担赔偿责任。”也就是说，只要行政行为被确认为违法或者不当，不管最终是否被撤销，作出该行政行为的行政机关均要对在客观上遭受不利影响的第三人承当相应的法律责任。
当然，也不排除合法的行政行为在客观上却造成第三人合法权益损害的情形。最典型的如行政许可行为、行政确认行为等。在这种情况下，第三人的损害补偿责任应当由许可受益人即行政许可的直接相对人来承担。其理由是，第一、行政许可是一种授益性行政行为，由于行政许可行为在客观上使得被许可人获得了新的权利，必然打破原有的与其相关的法律关系或利益关系的平衡，而为了寻求新的平衡，应当根据公平原则，由在新的利益关系中获得利益的一方给予补偿；第二、虽然行政许可是由行政主体作出的，但由于行政主体作出行政许可是基于相对人的申请，而且该行政许可也是由被许可人单方获利的，所以基于社会公平原则，也应当由被许可人来承担补偿责任。如果该责任由行政主体来承担的话，就会造成全体纳税人来为个别受益人承担义务，这显然有违社会公平原则。第三、因为打破这种平衡不是由于平等主体侵权而造成的，而是民事主体一方基于一定的依据，经行政主体的行政许可而产生的，所以行政许可的受益人也不应当承担民事侵权责任，而是基于公平原则承当相应的补偿责任。[12] 由于这种情形存在的普遍性，所以不仅在理论上要对此予以重视，更重要的是在制定有关法律规范如行政补偿法时必须予以关注。
在研究行政行为中的第三人合法权益及其保护问题时，何为第三人的合法权益是十分重要的。台湾地区学者认为，第三人虽然不是行政处分的相对人，但是既然受到不利影响，就不能不允许其提起诉愿和行政诉讼。即应当允许行政行为中的第三人通过诉愿或者诉讼的方式请求撤销对其产生不利影响的行政行为。但是第三人如果诉请撤销对其不利的行政处分单是主张行政处分违法还不够，更重要的是还要能证明其权利受到行政处分的侵害。如果其权利没有受到损害，而只是法律所不保障的反射利益受到侵害，就不能请求法律救济。[13] (P670—671)
日本学者认为，既然私人已经不只是作为行使公权力的直接名义人，而是可以作为公权力行使过程中的第三人，那么，作为第三人的私人在行政程序以及行政救济程序中的地位就应当得到充分的肯定。在以规制理论为基础的行政法理念支配下，行政法所强调的是保护公共利益，即使是因为行政行为的公正实施而使第三人获得利益，也往往被解释为反射利益。基于此，即使第三人的合法权利因行政行为而受到损害，也无法行使救济权利。但是，随着现代法治的不断发展，个人价值日益显现，个人利益与公共利益之间的关系有必要重新认识。即应当将个人利益作为个人利益来认识并加以定位，而不应当将个人利益一律解释为并进而吸收进公共利益。这样以往被解释为法的反射利益，就成为法所直接保护的利益。从而法律所赋予私人对行政主体的给付请求权就自然也为行政行为中的第三人所享有。即使某行政行为对其直接相对人来讲是侵害行为，而对第三人来讲是授益行为，获得该利益的第三人也具有请求相应行政主体实施该行政行为的权利。也就是说私人处于要求行政主体对他人行使公权力的地位应当予以保障，进而在救济法上该第三人也应当具有行政复议申请人、行政诉讼原告、行政赔偿请求权人的资格。这种超出了传统法治国范围的权利恰恰是现代法治的基本要求。[3] (P240—242)我们认为，对行政行为中第三人合法权益的理解如同对行政行为直接相对人合法权益的理解一样，不能予以泛化、抽象化，而应当是具体的、法定的。其判定标准上有两点应当明确，一是第三人的合法权益(包括实体权利和程序权利)确实受到影响；二是该合法权益是行政主体在作出行政行为时依法应当予以考虑。当然随着法治的发展，合法权益的法定内容也在不断扩大。对行政行为中第三人合法权益的问题，尤其是既要反对将其完全“反射利益化”，也要反对过于泛化。应当基于现代法治理念及其发展而予以合理定位即合理地法定化。从某种意义上来讲，在一个法治的国家，政府权力运行的目的就是对各种社会问题予以制度化的处理，再具体一点讲就是要根据法治化的程序规则来调节各种利益关系。在一个具体的行政程序中利益关系的各方当然包括第三人一方。这个第三人可以是特定的，也可以是不特定的。法律对第三人合法权益的保护范围应当随着法治的日益进步而不断扩大。
注释：
①虽然最高人民法院在《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第27条规定，在起诉被告不作为的案件中，原告要证明其提出申请的事实。但很明显的是，这只能针对依申请的行政行为，而不包括依职权的行政行为。
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